2019年3月，某公司依法取得了A县M镇N村一采矿权，采矿许可证规定开采矿种为石灰石。2020年5月，A县自然资源执法人员巡查时发现，该公司开采矿区范围内石灰石顶板上层建筑用凝灰岩，并进行销售。
对以上行为，执法人员有两种观点。一种观点认为，某公司开采凝灰岩系在石灰石采矿证范围内开采，且是在开采石灰石过程中揭露顶部岩土层过程中对废石资源的再利用，属开采过程中对采矿废石的再利用，不构成违法行为。另一种观点认为，某公司擅自开采凝灰岩，属未按采矿许可证规定的矿种开采矿产资源的情形，已构成非法开采，应对其进行行政处罚。
采矿权是一种用益物权，受我国物权法定原则的制约。矿业权特定的具体内容，如采矿权主体、开采的矿产资源对象、采矿活动范围等，在经过矿权登记后，就被其法律凭证——采矿许可证确认并固定下来。采矿权人只能依据该固定的内容行使权利，履行义务。
具体结合本案，某公司以上行为到底合法还是违法，需要委托经评审备案的原编制石灰石地质报告的地勘单位进行进一步勘查核实后，区别三种情况对待。
一是进一步勘查核实后，确认根据现行凝灰岩勘查规范，石灰石资源上部凝灰岩资源储量少，达不到圈定凝灰岩矿体的储量和级别，不构成单独成矿开采条件。这种情况下，可以认定该凝灰岩是在开采石灰石过程中产生的剥离物和废石，无须再办理新增矿种采矿权登记，按照相关规定处置。（推荐阅读：项目产生的多余砂石土，不得擅自对外销售或者变相销售）
二是按照现行勘查规范、矿床工业标准，可以圈定凝灰岩矿体并估算凝灰岩储量，确定储量级别，编制凝灰岩生产地质报告。根据《关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》第六条规定，已缴清价款的采矿权，如矿区范围内新增资源储量和新增开采矿种，应比照协议出让方式征收新增资源储量、新增开采矿种的采矿权出让收益。这种情况下，应该以协议方式出让新增矿种采矿权并征收采矿权出让收益，登记发证，增加原采矿证开采矿种后依法进行开采。
三是可以办理新增矿种采矿权登记。此时，如果某公司不按照规定办理新增矿种采矿权，仍持原石灰石开采许可证开采凝灰岩并销售的，则属无证开采凝灰岩行为。根据《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，未按采矿许可证规定的矿种开采矿产资源的，属“未取得采矿许可证擅自采矿”的情形之一。再根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》第三条第（一）项的明确规定，对持勘查许可证采矿或开采矿种与采矿许可证不符的，自然资源主管部门要责令其停止违法行为，并按无证开采予以处罚；对拒不改正的，依法吊销勘查许可证或采矿许可证和其他证照。在这种情况下，如果某公司持石灰石采矿许可证在其矿区开采凝灰岩资源，则属于未取得采矿许可证擅自采矿行为，即无证开采。自然资源行政主管部门应按照《矿产资源法》第三十九条第一款、《矿产资源法实施细则》第四十二条相关规定，对某公司开采凝灰岩资源的违法行为实施行政处罚。
（作者单位：新疆昌吉州国土资源执法监察支队 文章来源：中国自然资源报）
自然资源部关于推进矿产资源
管理改革若干事项的意见（试行）
（自然资规〔2019〕7号）
为贯彻落实党中央、国务院关于矿业权出让制度改革、石油天然气体制改革、加大油气勘探开发力度等决策部署，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，深化“放管服”改革，进一步完善矿产资源管理，现就推进矿产资源管理改革提出如下意见。 一、全面推进矿业权竞争性出让 除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让，出让前应当在自然资源部门户网站、同级自然资源主管部门门户网站（或政府门户网站）和政府公共资源交易平台（矿业权交易平台）公告不少于20个工作日。以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定中标人。以拍卖方式出让的，应价最高且不低于底价的竞买人为竞得人；以挂牌方式出让的，报价最高且不低于底价者为竞得人，只有一个竞买人报价且不低于底价的，挂牌成交。 继续推进油气(包括石油、烃类天然气、页岩气、煤层气、天然气水合物，下同）探矿权竞争出让试点。在全国范围内探索以本附件所列的出让收益市场基准价确定的价格等作为油气探矿权竞争出让起始价，开展油气探矿权竞争出让试点，探索积累实践经验，稳步推进油气勘查开采管理改革。 二、严格控制矿业权协议出让 稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权。基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让探矿权、采矿权。协议出让矿业权，必须实行价格评估、结果公示，矿业权出让收益由自然资源主管部门根据评估价值、市场基准价确定。 地方自然资源主管部门协议出让矿业权须征求同级地方人民政府意见，需自然资源部协议出让的矿业权应先征求省级人民政府意见。已设采矿权深部或上部需要协议出让的探矿权采矿权除外。 三、积极推进“净矿”出让 开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让，加强矿业权出让前期准备工作，优化矿业权出让流程，提高服务效率，依据地质工作成果和市场主体需求，建立矿业权出让项目库，会同相关部门，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区，合理确定出让范围，并做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作。 对属矿业权出让前期工作原因而导致的矿业权人无法如期正常开展勘查开采工作的，自然资源主管部门可以撤回矿业权，并按有关规定退还矿业权出让收益等已征收的费用。 四、实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理 解决同一矿种探矿权采矿权不同层级管理带来的问题。自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记；战略性矿产中大宗矿产通过矿产资源规划管控，由省级自然资源主管部门负责矿业权出让、登记。其他矿种由省级及以下自然资源主管部门负责。 五、开放油气勘查开采市场 在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。从事油气勘查开采应符合安全、环保等资质要求和规定，并具有相应的油气勘查开采技术能力。 六、实行油气探采合一制度 根据油气不同于非油气矿产的勘查开采技术特点，针对多年存在的问题，油气矿业权实行探采合一制度。油气探矿权人发现可供开采的油气资源的，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采。进行开采的油气矿产资源探矿权人应当在5年内签订采矿权出让合同，依法办理采矿权登记。 七、调整探矿权期限 根据矿产勘查工作技术规律，以出让方式设立的探矿权首次登记期限延长至5年，每次延续时间为5年。探矿权申请延续登记时应扣减首设勘查许可证载明面积（非油气已提交资源量的范围/油气已提交探明地质储量的范围除外，已设采矿权矿区范围垂直投影的上部或深部勘查除外）的25%，其中油气探矿权可扣减同一盆地的该探矿权人其他区块同等面积。 本意见下发前已有的探矿权到期延续时，应当签订出让合同，证载面积视为首设面积，按上述规定执行。 探矿权出让合同已有约定的，按合同执行。 八、改革矿产资源储量分类 为最大化降低社会认知和信息交易成本，按照“有没有”“有多少”“可采多少”的逻辑，将矿产勘查分为普查、详查、勘探三个阶段。科学确定矿产资源储量分类分级，将固体矿产简化为资源量和储量两类，资源量按地质可靠程度由低到高分为推断资源量、控制资源量和探明资源量三级，储量按地质可靠程度和可行性研究的结果，分为可信储量和证实储量两级。 油气矿产分为资源量和地质储量两类，资源量不再分级，地质储量按地质可靠程度分为预测地质储量、控制地质储量和探明地质储量三级。企业可根据技术能力确定技术可采储量，根据经营决策确定经济可采储量。 九、取消矿产资源储量登记事项 简化归并评审备案和登记事项，缩减办理环节和要件，提高行政效率。矿产资源储量登记书内容纳入评审备案管理，不再作为矿业权登记要件，将评审备案结果作为统计的依据。 自然资源主管部门依据矿业权人或压矿建设项目单位矿产资源储量评审备案申请，对矿产资源储量报告进行审查，出具评审备案文件。自然资源主管部门可委托矿产资源储量评审机构根据评审备案范围和权限组织开展评审备案工作，相关费用纳入财政预算。 十、明确评审备案范围和权限 缩减矿产资源储量政府直接评审备案范围，减轻矿业权人负担。探矿权转采矿权、采矿权变更矿种与范围，油气矿产在探采矿期间探明地质储量、其他矿产在采矿期间资源量发生重大变化的（变化量超过30%或达到中型规模以上的），以及建设项目压覆重要矿产，应当编制矿产资源储量报告，申请评审备案。不再对探矿权保留、变更矿种，探矿权和采矿权延续、转让、出让，划定矿区范围，查明、占用储量登记，矿山闭坑，以及上市融资等环节由政府部门直接进行评审备案。 自然资源部负责本级已颁发矿业权证的矿产资源储量评审备案工作，其他由省级自然资源主管部门负责。涉及建设项目压覆重要矿产的，由省级自然资源主管部门负责评审备案，油气和放射性矿产资源除外。积极培育矿产资源储量评审市场服务体系，满足企业生产经营和市场需要。定期开展矿产资源储量现状调查，夯实资源本底数据。 十一、规范财政出资地质勘查工作 中央或地方财政出资勘查项目，不再新设置探矿权，凭项目任务书开展地质勘查工作。本意见下发前已设探矿权的，自然资源主管部门可以继续办理探矿权延续，完成规定的勘查工作后注销探矿权，由自然资源主管部门面对各类市场主体公开竞争出让矿业权。 本意见自2020年5月1日起实施，有效期三年。本意见实施前已印发的其他文件与本意见规定不一致的，按照本意见执行。
2019年12月31日