临时用地涉及擅自出租，到期拒不归还土地，怎么查处？

2019年7月1日，王某在A市自然资源局申请办理了临时用地手续，共占用10.22亩国有未利用地，两年临时使用土地期满后，王某拒不归还土地。2022年，A市自然资源局立案调查发现，王某已于2021年12月将该宗土地及临时建设物出租给第三人。为此，王某申辩，此宗土地及临时建筑已出租他人，是承租人不愿归还，应处罚承租人。

案件分析

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在对该案件的违法行为认定中，出现三种意见。

第一种意见认为，该案件王某是违法责任主体，其行为构成临时使用土地期满拒不归还，应依据《土地管理法》第八十一条对王某进行行政处罚。另外，王某还应依法履行土地复垦义务，如拒不履行土地复垦义务，还应依据《土地管理法》第七十六条进行处罚。

第二种意见认为，自然资源部印发的《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）规定：临时用地使用人应当按照批准的用途使用土地，不得转让、出租、抵押临时用地。王某擅自将临时用地出租他人，构成非法转让土地，应依据《土地管理法》第七十四条进行处罚。

第三种意见认为，承租人实际占用的土地，未经依法审批，构成非法占用土地，承租人是违法责任主体，应依据《土地管理法》第七十七条进行处罚。

笔者同意第一种意见。临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。《土地管理法》对违反临时用地规定的行政处罚，主要是拒不履行土地复垦义务和临时使用土地期满拒不归还两种情形；《土地管理法实施条例》明确了在临时使用的土地上修建永久性建筑物的行政处罚措施。

对本案涉及的临时用地出租问题，虽然2021年11月4日，自然资源部印发的《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）有了明确规定，但就本案而言，是否构成非法转让土地，值得商榷。依据相关法律法规规定，建设用地使用权转让必须依法进行：一是以划拨方式取得的土地使用权转让的，应当报有批准权的人民政府批准，办理出让手续缴纳土地出让金，或者由受让方办理出让手续缴纳土地出让金；二是以出让方式取得的土地使用权转让的，必须付清全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书，属于房屋建设工程的，需要完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，需要形成工业用地或者其他建设用地条件；三是通过出让等方式取得的农民集体经营性建设用地使用权可以依法转让。违反上述条件和要求转让土地使用权的，属于违法转让土地使用权。

也就是说，虽然新的政策规定明确了临时用地不得转让、出租、抵押，但如果依据《土地管理法》七十四条，对本案当事人按非法转让土地进行处罚，法律依据不足，其出租行为属于民事关系，由双方自行处理。

（作者单位：新疆昌吉州国土资源执法监察支队）

自然资源部关于规范

临时用地管理的通知

自然资规〔2021〕2号

临时用地管理制度是《土地管理法》规定的重要制度之一。近年来，各地结合实际加强临时用地管理，取得一定成效，但也存在临时用地范围界定不规范、超期使用、使用后复垦不到位及违规批准临时用地等问题，甚至触碰了耕地保护红线。为规范和严格临时用地管理，切实加强耕地保护，促进节约集约用地，现就有关事项通知如下：

　　一、界定临时用地使用范围　　临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。临时用地具有临时性和可恢复性等特点，与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。临时用地的范围包括：　　（一）建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地。　　（二）矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。　　（三）符合法律、法规规定的其他需要临时使用的土地。　　二、临时用地选址要求和使用期限　　建设项目施工、地质勘查使用临时用地时应坚持“用多少、批多少、占多少、恢复多少”，尽量不占或者少占耕地。使用后土地复垦难度较大的临时用地，要严格控制占用耕地。铁路、公路等单独选址建设项目，应科学组织施工，节约集约使用临时用地。制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田，可以建设用地方式或者临时占用未利用地方式使用土地。临时用地确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。　　临时用地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。城镇开发边界内临时建设用地规划许可、临时建设工程规划许可的期限应当与临时用地期限相衔接。临时用地使用期限，从批准之日起算。　　三、规范临时用地审批　　县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。城镇开发边界内使用临时用地的，可以一并申请临时建设用地规划许可和临时用地审批，具备条件的还可以同时申请临时建设工程规划许可，一并出具相关批准文件。油气资源探采合一开发涉及的钻井及配套设施建设用地，可先以临时用地方式批准使用，勘探结束转入生产使用的，办理建设用地审批手续；不转入生产的，油气企业应当完成土地复垦，按期归还。　　申请临时用地应当提供临时用地申请书、临时使用土地合同、项目建设依据文件、土地复垦方案报告表、土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现状照片及其他必要的材料。临时用地申请人根据土地权属，与县（市）自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，明确临时用地的地点、四至范围、面积和现状地类，以及临时使用土地的用途、使用期限、土地复垦标准、补偿费用和支付方式、违约责任等。临时用地申请人应当编制临时用地土地复垦方案报告表，由有关自然资源主管部门负责审核。其中，所申请使用的临时用地位于项目建设用地报批时已批准土地复垦方案范围内的，不再重复编制土地复垦方案报告表。　　四、落实临时用地恢复责任　　临时用地使用人应当按照批准的用途使用土地，不得转让、出租、抵押临时用地。临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，因气候、灾害等不可抗力因素影响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。　　严格落实临时用地恢复责任，临时用地期满后应当拆除临时建（构）筑物，使用耕地的应当复垦为耕地，确保耕地面积不减少、质量不降低；使用耕地以外的其他农用地的应当恢复为农用地；使用未利用地的，对于符合条件的鼓励复垦为耕地。　　县（市）自然资源主管部门依法监督临时用地使用人履行复垦义务情况，对逾期不恢复种植条件、违反土地复垦规定的行为，责令限期改正，并依照法律法规的规定进行处罚。按年度统计，县（市）范围内的临时用地，超期一年以上未完成土地复垦规模达到应复垦规模20%以上的，省级自然资源主管部门应当要求所在县（市）暂停审批新的临时用地，根据县（市）整改情况恢复审批。　　五、严格临时用地监管　　部建立临时用地信息系统。自2022年3月1日起，县（市）自然资源主管部门应当在临时用地批准后20个工作日内，将临时用地的批准文件、合同以及四至范围、土地利用现状照片影像资料信息等传至临时用地信息系统完成系统配号，并向社会公开临时用地批准信息。县（市）自然资源主管部门负责督促临时用地使用人按照土地复垦方案报告表开展土地复垦工作，在信息系统中及时更新土地复垦等信息。　　建立定期抽查和定期通报制度，部和省级自然资源主管部门负责定期抽查占用耕地和永久基本农田临时用地的使用和复垦情况，对不符合用地要求和未完成复垦任务的，予以公开通报。国家自然资源督察机构要加强临时用地政策执行情况的监督检查，督促地方政府和部门落实审批和监管责任，整改纠正临时用地违法违规突出问题。　　加强“一张图”管理，各级自然资源主管部门在年度国土变更调查、卫片执法检查中要结合临时用地信息系统中的批准文件、合同、影像资料、土地复垦方案报告表等，认真审核临时用地的批准、复垦情况。各级自然资源主管部门要严肃查处违法违规审批、使用临时用地，未按照批准内容进行临时建设，以及临时用地超出复垦期限未完成复垦等行为，处理结果向社会公开通报，并依规依纪依法移送问题线索，追究责任人的责任。　　本文件自下发之日起执行，有效期五年。2021年11月4日

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