蔡宝刚 | 认真对待权力制约权力机制的反腐缺漏

本文原发于《理论与改革》2016年第6期，被人大复印资料《体制改革》2017年第2期全文转载，如需引用请上中国知网下载原文

作者：蔡宝刚(1964- )，男，扬州大学法学院教授，南京师范大学中国法治现代化研究院特邀研究员，江苏省法学会廉政法制研究会会长，法学博士，博士生导师。

摘要：以权力制约权力是反腐的重要机制，但其也存在一定的缺漏，主要表现为制约权力的权力具有腐败的可能性，难以根治权力的腐败；以权力制约权力难以避免权力集中，难以消除腐败的病因；权力制约权力的逻辑难以自洽，制约的权力链条难免断裂；权力制约权力容易导致人治式反腐，难以形成反腐常态化；权力制约权力难见成效为历史证实，难以摆脱历史周期律。分析权力制约权力反腐机制的缺漏，以便能够正确看待和理性运用这种机制的反腐作用，从而在不断完善这种机制的同时还需要重视以权利制约权力反腐机制的作用，从而实现全面推进依法治国背景下法治反腐方式的整体性和新常态。

以权力制约权力是古今中外经常使用的主要和重要的反腐机制，这种机制在发挥其巨大的反腐功能的同时也存在着自身难以克服的缺陷。要克服这些缺陷需要双管齐下，一方面需要不断完善和创新该机制本身的结构和方式，另一方面需要引入和重视以权利制约权力反腐机制的作用，进而通过机制体制创新和制度保障以实现全面推进依法治国背景下法治反腐方式的新常态。而要实现以上目标的一个基本逻辑前提，就是要能够客观审视权力制约权力反腐机制的缺陷，只有正视这些缺陷才能够正确看待和理性运用这种反腐机制的作用，从而为我国如火如荼的反腐事业的“经常”和“长久”提供理论支持和实践指向。

一、以权力制约权力是反腐的重要机制，需要不断完善和强化 

　　对腐败有着诸多的解释，但通常的解释是“所谓腐败是指利用公共权力谋取个人利益并侵犯了正式的规则。”因此，从某种意义上说腐败“都是权力惹的祸”，权力的存在及其不正当使用是腐败发生的前提条件。自从有了公共权力那一天起腐败就可能相应产生，因为权力是一把双刃剑，“人类需要权力，又难以控制权力，常常受权力的侵害，这是人类的悲剧。如何规范、制约权力成为人类文明史上不朽的课题”。为此，控制权力的滥用就成为控制腐败的最重要的措施，制约权力与治理腐败成为同一意义命题，反腐败的本质就是控制权力的滥用，使权力的使用回归到为公共利益服务的本位。制约权力的腐败治理方式一直是思想家们孜孜以求的事业，人类在历史上也从未停止过对腐败这种被称之为“政治之癌”现象治理的探索。尽管人类提出了多种阻却权力腐败的办法，但从权力制约的机制的角度看主要有两种，即以权力制约权力和以权利制约权力，其它的机制可以归类到其中。以权力制约权力“就是对国家权力进行横向的分解，使统一的国家权力由不同的分支机构来行使，并在国家权力的任何分支机构之间，建立起相互牵制的关系”，使得国家权力的任何机构在其它机构的牵制下都不能随心所欲地行使权力，从而达到有效控制权力腐败的目的。权力制约权力的基本原理就是权力必然滋生腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，也就是权力越集中腐败的可能性就越大，所以要对权力进行分解和制衡以达到控制权力腐败的目的。以权力制约权力理论自古希腊、古罗马时期的思想家就有所论及，最卓越阐述者是孟德斯鸠，他主张要通过法律控制权力的滥用，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我们可以有一种政制，不强迫人去作法律所不强制做的事，也不禁止任何人做法律所许可的事”。以权力制约权力制度的最佳实践在美国，美国的开国者们深思熟虑而又富有创新性地提出共和政府架构，确立了分权制衡的政权组织形式和制度制约体系，政府权力被划分和设计成相互制衡的模式，即联邦政府的权力被划分为立法权、行政权和司法权，分别由三个不同部门独立行使，并使三权之间形成相互制衡的态势，在一定程度上使得官员们的恶行及其腐败难以滋长。反腐语境下的这种通过国家权力体制系统内的公共权力之间相互制约以达到控制权力滥用的反腐方式称为权力反腐，“权力反腐是一种古老的、传统的反腐方式，侧重于权力系统内部不同层级、不同性质或者类别的权力之间的制衡约束关系，譬如上下级之间、立法权或者监察权与行政权之间的监督检查关系，”理论和实践证明，权力反腐虽然是一种比较有效的也是必不可少的反腐方式，但其自身存在着难以克服的固有缺陷，客观审视和认真对待这些缺陷，有助于我国反腐败的机制体制创新和制度保障。

二、制约权力的权力具有腐败的可能性，难以根治权力的腐败

　　权力具有一定的利益性，权力的运作过程是一个分配社会利益的过程，“这一过程能够给掌权者带来地位、名誉、荣誉和各种既得利益，因而对权力主体具有本能的和自发的腐蚀性。”但权力本身具有腐败的可能性并不会自动转化为现实性，促使这种转化实现的因素是权力主体人性的私欲。虽然腐败的形成有着政治、经济和文化等诸多原因，但其中人性的自私是一个基本的原因，“一半是天使，一半是魔鬼”是对人性的两面性的深刻认识，在利益的诱惑下每个人都不能免俗。“在公共管理领域，官员的个人道德是不可靠的，要求官员没有私欲也是不合人性的，这只能导致某些官员口是心非”。每个权力的掌控者都有可能设法滥用权力寻求各种缝隙谋求私利，“包括政治领袖和政府高官在内的任何人，都不是圣人而是凡人，都不是君子而可能是小人，都有人性的弱点、缺点和局限，都有可能犯错误、出问题，甚至滥用权力谋私”。西方思想家基于人性恶的认知和假设，对权力腐败有诸多探索和论述，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑”；政治权力的存在是一种“必要的恶”，“具有一种侵犯性质”，掌握权力的人都有野心，野心必须用野心来对抗。因此，以权力制约权力就成为必要和必然的措施，权力分立并相互制衡就自然成为政治制度设计的重要内容。但是，这种权力制约权力机制无法从根本上解决腐败问题。因为制约权力的任何其他权力仍然是权力的一种形式，而任何权力的掌控者出自于人性而无法摆脱腐败的可能性。因此，从权力属性和权力体制本身来看，用一种本身带有腐败的可能性甚至是必然性的权力去制约另一种权力的腐败，自然不能在逻辑上自圆其说，在实践中也不能彻底达致反腐效果，还可能导致权力者之间的一种游戏。而且，出于人性恶的认知，掌权者为了达到谋取私利的目的，会天然地排斥对自身权力的制约，希望保持权力的专断和封闭的倾向。“掌权者都倾向于在自己的权力范围之内自主地行使权力，只有权力的授予者才能参与、干预、监督权力的运行。保持权力运行的封闭性，拒绝他人分享权力，排斥对权力的监督，规避行使权力的责任，是掌权者的本能反应和自然要求。”因此，虽然以权力制约权力不失为非常理性和重要的认知图景和制度选择，但要控制权力的腐败仅限于权力内部的措施还远远不够。当然，人性恶的假设解释腐败问题是从大概率的角度看的，并不是说每个掌权者必然都是自私的或腐败的。但是，这种假设有助于人们认识腐败问题的劣根性和权力控制的艰巨性，启发人们寻求更多更好的控制权力腐败的有效机制。

三、以权力制约权力难以避免权力集中，难以消除腐败的病因　

　　腐败的重要病因是权力的集中，权力的分立与制衡的目的，是避免权力的集中而导致腐败，这不失为一种消减权力集中的方式。但权力制约权力的最大问题，都只是在密封的国家机器内部寻求制约国家权力的力量，不管如何构建制约措施，其并不能彻底解决权力结构中的权力集中问题。“虽然历史经验证明，它们是必要的和有效果的，但毕竟整个国家机器、国家权力是掌握在统治者手中的，三权虽因分立而有所制约，但也难以避免官官相护，而且往往在最后或其背后是被某个社会强势集团或执政党统一集中操纵的，从而导致权力失衡、失控和权力腐败，”而权力的集中正是导致腐败的重要原因，此所谓“绝对的权力导致绝对的腐败”。对权力结构是如此，对一个人来说也是如此，一个人的权力越大其腐败的可能性就越大。退一步讲，即使说在宏观权力结构中进行权力分立和制衡能够成立的话，然而在现实权力运行中权力总是通过各种各样的渠道渗透于社会的各个层面，体现为许许多多具体的权力，而在某个具体的权力网络中难以进行这种权力制约，如诸多单位或部门中还是“一把手”拥有很大甚至是绝对的权力，绝大多数权力腐败是指这些具体权力在运作过程中发生的，以权力制约权力的机制在防止这些微观权力腐败方面显得非常乏力。长期以来我国不恰当地把权力过分地集中在党委甚至是党委书记手里，在有些地方党的绝对领导变成了党委书记的绝对领导，有些党委书记不受监督和制约，甚至可以凌驾于法律之上，出现了以言代法、以权压法、以党代法、干预司法的现象，出了问题也无法追究其法律责任，这些现象就是腐败滋生的温床，也使得我国解决“一把手”腐败问题成为难度极大的课题。周永康、薄熙来等人之所以能够在不同职位上为所欲为，正是由于其一把手的权力得不到有效制约。我国多年来“决策权、执行权、监督权”相互分离又相互制约的权力结构和运行机制难以发挥有效作用。出现“小官巨贪”的道理也是这样，其官虽小但在其职权范围内权力却很大，也是一定职权范围内真正意义上的一把手。我国腐败现象严重的重要原因在于各个层次的“一把手”权力的巨大而难以制约，我国长期实行的一把手负责制，加剧了权力的过分集中，很多重大决策或人事安排往往是几个人甚至是一个人拍板说了算，“毫不夸张地说，他差不多就是一个地方或部门的‘诸侯’(甚至是一个“国王”，俗称‘土皇帝’)，他所管辖的区域或部门很容易成为一个由他个人说了算的‘独立王国’。”

四、权力制约权力的预设难以周延，制约的权力链条难免断裂　

　　权力制约权力虽然包括横向权力之间的制约，但主要是一种自上而下的权力制约模式，其成效有赖于更高级别权力的不腐败为预设前提，而这个前提假设难以成立更难以实现。无论是从理论还是实践来看，高级别的权力不能排除权力腐败的可能性，因此只要权力制约链条中的一个权力环节出了问题，就意味着整个权力制约链条功能的衰退，而事实上这种现象是无法幸免的。因为要保证所有高级别权力的不腐败，不仅在逻辑上难以周延，在实际上也是做不到的。而且，自上而下的权力制约需要权力的“无穷增设”，这会导致监督链条的无限伸展，最后可能导致监督机制无法承受不断递增的执行成本而趋于崩溃。无论是增设更高监督者，还是让监督者直接向最高监督者负责，都没有预设对最高监督者的监督，或者说总是无法解决“谁来监督监督者”的问题，而这势必导致在各种相对独立的监督体系中，最高监督者是难受监督的“顶端失控”状态。权力制约权力的反腐制度设计，从根本上是通过“以上制下”、“以大制小”的方式来监督下级监督者的权力行使状况的，从而最终落入了“权力依赖”的逻辑怪圈。为此，必须另辟蹊径从而跳出此种权力制约权力的怪圈。事实证明，权力链条中位高权重的掌权者也不能免俗，即所谓的“老虎”大有人在，薄熙来、周永康等皆在此列，这些“大人物”的权力更是难以制约，腐败的后果也更为严重。“大人物往往是坏人物，即使是在他们运用影响而非权威时。当你再补充上权威造成的腐败趋势或确定性时，就更是如此。最为有害的异端邪说，莫过于那种认为职权使人神圣的观点”。以此类推，任何的下级都是另外下级的上级，任何的上级都是另外上级的下级，而制约权力的权力链条中的任何权力，都不能排除腐败的可能性。我国的反腐体制一直是主要依靠自上而下的权力反腐，依靠上级及其领导对下级官员的制约和监督。这种制约和监督当然是有一定的作用的，下级“东窗事发”上级也会受到影响。但从另外角度看，正因为如此，上级可能不愿意看到甚至庇护下级的腐败以便自己明哲保身；更何况一些上下级之间还可能存在腐败的利益共同体，容易形成千丝万缕的腐败“小圈子”，一旦腐败就可能出现“塌方式腐败”或腐败“窝案”、“串案”，甚至产生一条“腐败链”。因此，依靠单向度的权力反腐难以解决腐败问题，这就需要反思和改进我国现有的反腐体制。有学者指出，“要解决腐败问题，显然需反思这个体制的弊端。这个体制的弊端就是，太依靠高级别的权力来反腐败。”

五、权力制约权力可能导致运动式反腐，难以形成反腐法治化

　　以权力制约权力的权力反腐，是由掌握一定权力的领导者所主张和推进的反腐方式，为此这种反腐的力度、对象、时间节点等诸多方面由发起人所决定，领导者们认为有必要就可以开展一场轰轰烈烈的反腐运动，特别是当最高领导层具有坚定的政治决心和良好的顶层设计的时候，反腐败可能快速地推进，高压的反腐态势也会取得明显的成效。但这种运动反腐依靠的是大规模的运动惩治腐败，而腐败的疾患是多年累积而成，且具有极为繁杂的政治、经济、制度和文化等原因所致，腐败是人类一直难以解决的顽症，我国也不例外。有学者指出：“权力腐败不仅历史悠久，而且还是一个跨制度的国际问题，它存在于当代世界上封建主义、资本主义和社会主义等各种类型的政治制度之中，可以说，在权力腐败问题上，几乎没有一个国家有足够的资格批评其他国家”。运动式反腐容易因领导者的改变而改变，因领导者注意力的转移而转移，这就容易导致人治式反腐，也难以杜绝选择性反腐等不公正反腐现象。在当代中国主要依靠政党反腐的体制下，反腐容易成为靠领导人的讲话、报告、批示或上级机关的督促来推动反腐败工作，而一个地方或一个部门领导人的更换或领导人的看法和注意力的改变，就可能在对待反腐的态度、力度方面发生很大变化，使得反腐难以形成“经常”和“长久”的常态化。我国以前依靠高层权力强烈推动的反腐运动效果不佳和难以持久的事实也证明了这一单向度的反腐模式的弊端所在，“反腐败如果只是领导人、反腐败机关与腐败官员之间猫捉老鼠的游戏，在老鼠多而猫少与信息不对称情况下，猫将疲于奔命而效果不彰，甚至两头不讨好。领导人坚强的反腐败意志来自强大的反腐败民意要求。如果民众不能自由表达其反腐败意愿形成强大的反腐败舆论压力，反腐败的动力机制就可能面临逐步衰减的风险”。因此，靠人治反腐败具有一定的随意性而非制度化，难以形成“经常”和“长久”的法治化反腐机制，更难体现公平正义。甚至有学者如此评价：“那种试图依赖传统人治模式，而非依赖现代法治模式来反腐的做法，无异于扯着自己的头发离开地球。”反腐败最终还得靠制度靠法治，“反腐风暴虽能获得民心，却不是长效机制。防止腐败还得从根本的制度设计上下功夫，否则前腐后继的现象将难以根治”。诚如诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔所说，“腐败的盛行是软国家的另一方面，一般意味着低水平的社会纪律，”历史经验和国际经验都一再表明，“反腐败根本出路在于实现制度化、法治化，即通过制度设计和体制安排，推动反腐败从‘运动式’、‘风暴式’走向规制治理的常态化，使反腐败纳入国家治理体系现代化的法治轨道，是遏制腐败、建设廉洁政治的根本出路。”习近平总书记强调指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”

六、权力制约权力难见成效为历史证实，难以摆脱历史周期律　

　　高度集权的传统中国的历朝历代的权力反腐壮举可谓是不断翻新，但是最后腐败的泛滥是每个朝代走向覆灭的“历史周期律”。例如有学者研究，“清代从乾隆后期开始，吏治就越来越败坏，直至堕落到‘腐败无能’的地步。这也从侧面说明了，‘徒法不足以自行’。清代监察法虽然立法完备，机制健全，但是，终究摆脱不了我国古代社会‘以官察官’的窠臼，没有公众的参与，‘以官察官’之树往往结出‘官官相护’之果。而缺乏民众参与、缺乏开放透明的监督，其结果只能是虽有典章完备，却难免网漏吞舟之鱼。”孟德斯鸠也曾以中国为例进行了透彻分析：“品德、谨慎、警惕，在中国是必要的；这些东西在朝代之初还能保持，到朝代之末便都没有了。实际上，开国的皇帝是在战争的艰苦中成长起来的，他们推翻了耽于逸乐的皇室，当然是尊崇品德，害怕淫逸；因为他们曾体会到品德的有益，也看到了淫逸的有害。但是在开国初的三、四个君主之后，后继的君主便成为腐化、奢侈、懒惰、逸乐的俘虏；他们把自己关在深宫里，他们的精神衰弱了，寿命短促了，皇室衰微下去；权贵兴起，宦官获得宠信，登上宝座的都是一些小孩子；皇宫成为国家的仇敌”。当然，“周期率”作为一切旧式政权其产生的根源是比较复杂的，但与农民政权建立后出现的腐败密切相关，“至少，2000多年中国传统治理的历史经验表明：单向度地强化权力而缺乏其他治理链条的协同，难以应对权力失控和既得利益者的惰性。”如何避免重蹈覆辙曾经成为中共新兴政权的重要任务，黄炎培在与毛泽东的“窑洞对”中提出了“历史周期率”的问题，其要旨是“中国历代王朝兴亡史，‘其兴也勃焉’，莫不与廉、勤相联，‘其亡也忽焉’，莫不与腐、奢有关。任何王朝，尽管其奠基者躬谨廉俭、艰苦奋斗、励精图治，中兴者百般努力，革除积弊，再图兴盛，但由于子孙们不防‘风化’奢靡腐败，终导由盛而衰，并迅速由衰而亡。”因此，“如何解决人民政权建立后的腐败问题，则成为跳出周期率的一个不容忽视的重大问题。”毛泽东对此的回答是“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”但是这条新路并不是平坦的通途，而是艰难曲折、荆棘丛生。有学者评价：“毛泽东在回答黄炎培如何避免国家兴亡的周期率时，只有两个字：‘民主’，可惜后来他在实践上并未做到。”我国建国后的多次反腐包括近年来的反腐风暴，几乎都是自上而下的权力反腐，这种反腐在一定时期还是有明显的效果的，但时过境迁又可能会“前腐后继”甚至愈演愈烈。

　　由此看出，权力制约权力的反腐机制虽然意义重大且成效显著，但其具有一定的自身难以克服的局限性，过分倚重甚至只是单向度重视和运用这种反腐机制，难以形成对权力的真正有效制约，势必影响腐败治理的最终成效。认真对待这种机制的缺陷，有助于全面把握和灵活使用多维度的反腐机制，对我国适时进行反腐机制体制创新和制度保障至关重要。其中一个重要方面，就是加强权利制约权力的体制机制创新和制度保障。纵观腐败治理比较好的国家和地区，莫不是紧密依靠民众来监督权力。我国要将反腐事业进行到底，就应当将自上而下的反腐败与自下而上的反腐败努力结合起来，“如果没有独立于政府的强大的社会力量，‘三权分立’等政府内部分权制衡则容易变成有名无实的骗局。”在我国全面推进依法治国的背景下，法治反腐必然成为未来反腐方式的新常态，关住权力的制度笼子主要是法制笼子，而其中编织将国家权力关进公民权利的法制笼子至关重要。“当前的反腐败体制机制，存在着人民这一主体的缺失。因此，要真正做到把权力关进制度的笼子里，除了继续完善法律体系、打造好制度的笼子外，还需进一步健全制度，确保人民享有和行使把权力关进笼子里的基本权利。”为此，既要看到通过权力高压反腐的成绩，也要正视其难以避免的缺陷，尤其是要进一步发挥人民群众支持和参与反腐败的机制创新和制度保障，在法治反腐的框架下将权力反腐和权利反腐、体制内反腐和体制外反腐有机地结合起来，我国的反腐事业才能够做到标本兼治和经常长久。