赵鼎新 | 汉代的官僚制：起源、性质与发展

作者简介：赵鼎新，1953年出生于上海，加拿大麦吉尔大学社会学博士，芝加哥大学社会学系终身教授，现为浙江大学社会学系主任，人文高等研究院院长。他的主要研究领域为历史社会学、社会运动、社会变迁、经济发展与民主转型。

文献来源：Dingxin Zhao, “The Han Bureaucracy: Its Origin, Nature, and Development,”in Walter Scheidel eds, State Power in Ancient China and Rome, New York:Oxford University Press,2015, pp.56-89.

战争虽然对官僚制的兴起产生了重要影响，但它并不是唯一的机制。在西汉建立之前，古代中国已经经历了三波官僚制的建设，分别是西周中期的形成期，春秋时代的扩张期以及战国时代的统治期。只有第三波的形成，才符合“军事竞争促使战争国家形成”的逻辑。

西周时期，周天子依据血缘与联盟来分封诸侯，为分封制奠定了基础。考古学家李峰对出土的67件西周青铜器铭文的研究发现，到西周中期，周朝政府已经分化出三大结构，分别执行王室、行政和军事的功能。不仅如此，周天子在册命时要遵循特定制度。随着西周政府的发展，越来越少的官员通过册命产生。

西周的官职只对贵族后裔开放。因此，如果按照韦伯的定义，那么早期西周政府显然是世袭的，但是到了西周中期，当时政府的结构已经是官僚制的了。韦伯曾断言，官僚主义以绩效为导向、具有普遍性，其反面是以血缘作为归属纽带的特殊小团体。但在西周时期，上述两者并不对立。一方面，宗法制是西周最重要的制度，宗法制下等级森严，规则复杂苛刻，仪式程序循规蹈矩，当然具备官僚制的特征。另一方面，血缘的延伸不仅形成了宗族内部的等级分工，同时为在家族中选贤任能提供了发展空间，这也促进了西周官僚制的兴起。尽管如此，有周一代，西周官僚制都只在天子直接治下的领地上实行，尚未发现诸侯国建立官僚制的证据。

到了春秋时期，原先的这些诸侯国陆续通过战争扩张领土。为了管理，他们学习周天子管理王畿的制度，但这一时期的官僚制依旧很粗糙。此外，多数受封国的国君也将新吞并的领土分配给战争功臣，这种分封安排导致了国君与新贵之间的矛盾，造成了公元前六世纪的“封建危机”。这促使公元前5世纪魏国率先推出成熟的官僚制。魏国的改革加强了国家能力，使得其他国家难以抵御其扩张意图，同时也推动了公元前4世纪即战国时代伊始官僚化的潮流。官僚化增强了国家的军事能力，军力增强又反过来促进新一轮官僚化进程的开始。这种“战争-官僚化”的协同效应推动了全面战争的到来，并为秦统一六国奠定了基础。至此，西周的官僚政治模式得到了空前发展。

秦虽灭六国，但在统一之后却二世而亡。在新一轮战乱平定之后，一个新的大一统朝代建立起来，这就是西汉。西汉的官僚体制直接承自短命的秦朝，但在此后的200年却经历了极大的变化。到公元2年时，西汉官员的规模已达120285名（编注：按《汉书·百官公卿表》，“吏员自佐史至丞相, 十三万二百八十五人” , 也只是统计出来的定额员数 ,非真正的吏员总数），这其中还不包括基层官员即所谓的“吏”。江苏尹湾汉简中的西汉《东海郡吏员簿》一共记载了38个县级行政区全部吏员的数量共计2203名。（编注：定簿中所给的2203人只是员额 , 而非真正的吏员总数，按东海郡的标准, 当时103 郡共需 226909人 ;如果按东海郡下辖县的平均数来计算, 则 1587 个县共有 92046 人。研究汉简者一般认为，这种数据的差异是由于东海郡为大郡, 故以郡为准则偏多。取其平均数, 则为159477人）, 由于西汉有1587个县级行政区，所以可以推算当时吏的规模在92004人左右。加上监察官，西汉政府的整体雇员规模约为120285名。

皇帝与官僚的关系也在不断演变。在西汉的政府结构中，皇帝虽然位于顶端，但却依赖官僚去治理国家。与此同时，他也使官僚制拥有合法性和权威。与罗马皇帝相比，汉初的皇帝往往倾向统而不治。但到西汉中期，雄主汉武帝开始亲政。汉初，皇帝与政府通过内外朝联系。内朝负责皇帝的起居，尚书则是皇帝的私人秘书。武帝时期，尚书的权力扩张，但是内外朝依然没有完全分离，区别在于内朝处理的往往是帝室事务，而外朝则负责管理全国行政。在雄主治下，内朝得到皇帝更多的信任，便于推行皇帝的政策意图。

西汉的外朝（也即中央政府）由三公领导，即丞相、太尉和御史大夫，分别掌管政府的行政、军事以及监察系统。与罗马不同，西汉是文官统治，大多数高级军事指挥官都是文人出身，武将没有干政的正当性。此外，交叉管辖是西汉官僚机构的一个整体特征，它起到了制衡以及绩效考核的作用。但是，丞相不仅直接领导九卿，还负责一些军政事务，因此，尽管整个政府结构呈现出一些分权制衡的状态，但丞相无疑是中央政府的核心。西汉后期，大司徒（由丞相改称）、大司马（由太尉改称）、大司空（由御史大夫改称）地位相当，并且大司空经常由内朝首脑，也就是皇帝的亲信担任，很快成为最有权势的人。

中央政府之下的是各级地方政府，到西汉末年，全国划为13个州，与103个郡，之后划分为1500多个行政单位。地方政府的结构与中央政府相似。

在官员选拔方面，汉初大部分政府官员都是开国功臣，但是到武帝时，这些老臣陆续凋零。因此，必须要实行新制度去选拔官员。尽管在官员晋升过程中，与最高统治者的关系非常重要，但终西汉一朝，绝大部分官员的晋升（至少在表面上）取决于自身的贤能。廖伯源通过计算发现，官员群体中63%取决于个人表现，22%因为才华，16%通过举孝廉，11.6%则是因在消灭盗贼或者镇压起义有功，仅有3.2%的人由于皇恩受到拔擢。细加考证可以发现，约有75%的官员通过政绩晋升。此外西汉的监察官员虽然等级低，但权威较大。

意识形态方面，汉初奉行黄老之学，强调“无为而治”，尽管在平复战乱创伤方面卓有成效，但是无法为君主统治提供合法性。相反，儒家学说能为统治提供合法性，并提供了统治集团与精英之间合作的理想模式。因此武帝时期“罢黜百家，独尊儒术”，儒家思想开始成为官方意识形态。此外儒学使得皇帝和官员群体形成了共生关系。

因此，尽管罗马在许多地方比西汉更为“先进”。比如罗马帝国没有类似中国的大规模农民起义和王朝统治者后期的堕落（编注：这一结论可商榷，罗马帝国统治后期昏聩者未必少数），其存续时间比西汉及其他中国王朝都长得多。但是中华文明（而非任何中国王朝）获得了罗马文明所未有的特殊耐久性。

即便与当代相比，西汉的官僚制仍有“优势”，但也有许多缺点，其中许多缺点是帝制中国政治体系中的固有缺陷，这些缺点与矛盾主要体现在以下五个方面：

第一，在帝制时代，皇帝与官僚制政府间存在难以调和的矛盾。《汉书·张陈王周传》揭示了武帝亲政之前的理想君主——“君所主者为臣”。但到武帝执政时，皇帝与官僚的矛盾进一步加大。导致武帝之后，西汉政治出现了芬纳（Samuel E. Finer）所说的两大规律——“邻近律”与“膨胀律”。前者指外戚和太监接近皇帝，这些势力在有为君主治下崛起。后者则指皇帝转向亲信，令其拥有与旧官僚体系相当的权力。虽然亲信权力大增，但是旧官僚结构只是缩减了它的功能，导致整个官僚机构因此大大膨胀。亲信势力的大规模崛起使得以章程为基础的官僚制决策受到冲击，因而需要君主乾纲独断，由此导致了一系列问题。武帝之后，内廷经常为外戚和宦官掌控，这也是导致两汉衰败的原因。两汉的教训启示后来的朝代需要创设更多的机制去平衡宰相、大将军和其他高级官员之间的权力。

第二，在察举制下，很多人伪装成孝廉。此外，察举制的质量取决于负责的官员，同时也给权贵世家坐大的机会。与此同时，察举制推动了私学的兴起。这种私人辅导制度鼓励了汉朝政治中裙带关系和豪族统治。以至东汉豪族控制政治，官僚变为寡头。这种趋势直到唐代实行科举制后才逐渐消亡。

第三，西汉的监察制度体现了中国官僚制的一个重要特征——监察制度的高度灵活性，这种影响一直持续到现代中国。西汉的郡只负责日常行政，权力较小，而刺史权力教大。西汉后期，王莽将刺史改为州牧，并赋予其辖地军事指挥权。当郡内承平时，汉廷就倾向废除州牧重建刺史制度，但此时刺史就比早先权力要大得多。到了东汉，刺史掌握更大的军政权力。公元184年，随着黄巾起义和一系列叛乱的爆发，东汉朝廷再次将刺史改制为州牧（编注：废刺史改州牧事在汉灵帝中平五年(188年)，刘焉建议废史立牧，刘焉为益州牧、刘虞为幽州牧。）但在这次改制之后未来得及改回来。这些州牧的统治区域相继变成了独立的国家，进而开启了中国历史上的三国时代。

第四，有汉一朝，吏很少能有超过400石的待遇，官吏分途开始显现。到明清时，官吏之别已经壁垒森严，吏不被允许从事监察工作，甚至没有资格参加最高级别的科举考试。为什么中国的官僚制沿此轨迹发展？首先，察举制下官员的选拔是基于品行和对儒家经典的学习，而吏的选拔则是基于对地方行政的熟悉程度，如法律案件、信息搜集、保管文书、征税、账簿以及向上级起草文书事务等，因此，吏比官知道更多地方政府的工作和运行规则；其次，尽管官员通过轮换制来防止个人势力在地方坐大，但吏通常终身在家乡任职，流动性差；再者，汉吏有一些机会转为官员，但这些机会相比通过察举制度当选官员的几率微乎其微。因此，吏相较于官员在工作上缺少晋升动力。

第五，官僚制并非现代产物。集体理性首重提高群体效益和权力，如家庭、部落和国家，而个体理性则倾向为个人利益或私有产业考虑。尽管为自己打算是人类本性，但它在传统社会中被严重压制和边缘化，因为大家批评它完全是自私的。但是驱动现代化过程的主要力量却是个体理性（不仅是工具理性）。尽管官僚制高度重视可靠、高效地按章决策，但其目标在于促进集体而非个体价值的最大化。这种工具理性不仅不会威胁到大多数价值导向的理性，反而对捍卫和扩大任何相关的组织和意识形态而言都是必要的。因此，早期中国形成了一个以公共为导向的工具理性（如官僚制），这非但不与儒家思想产生矛盾，反而对巩固儒家思想的统治有很大裨益。

编译：杨端程

审读：秦汉元

编辑：陆屹洲

感谢陈宇慧博士对译文的修改意见！