纪要 |【文研讲座104】周雪光：论非正式制度——中国官僚体制研究的启示

“跨学科视野下的制度研究”系列讲座

文研讲座104

2018年11月5日晚，“北大文研讲座”第一百零四期在北京大学第二体育馆B101报告厅举行，主题为“论非正式制度——中国官僚体制研究的启示”。文研院学术委员、斯坦福大学社会学系教授周雪光主讲，清华大学政治学系教授景跃进主持，北京大学历史学系讲席教授阎步克、中国社科院社会发展战略研究院研究员折晓叶评议。文研院院长邓小南教授出席本场讲座。

非正式制度弥漫在政府运作的各个领域和角落之中，诸如潜规则、“泛血缘”关系、山头主义、裙带关系、拉帮结派等现象屡见不鲜，虽然历次政治运动一直在努力消除和抵制这些现象，实现向理性化组织的转型，但一直禁而不止、顽疾难除。为什么非正式制度会盛行不衰？如何从非正式制度理解正式制度和国家治理？这是本次讲座讨论的主要问题。

围绕这一问题，本次讲座依次讨论了五个部分的内容：第一部分分析了非正式制度在国家治理中的背景和逻辑；第二部分从非正式制度与正式制度的关系和合法性基础这两个维度进行讨论；第三部分分析了治理机制中非正式制度的三种类型；第四部分探讨了非正式制度的再生产机制；第五部分围绕非正式制度对中国国家治理的意义进行阐释。

一个例子：政策生育率在各地差异情况

(Gu, Wang, Guo & Zhang 2007)

首先，周雪光教授用中国各地政策生育率差异巨大的例子说明国家规模所带来的治理压力。超大规模带来了地域间的差异性、多样性和不平衡性，各地的困难、能力和资源参差不齐，因此,在一统体制和地方有效治理之间存在着深刻矛盾。组织规模越大意味着越复杂的委托代理关系，向上集权的信息成本和向下授权的代理成本使得二者总是难以两全。为了应对这一问题，产生诸如分权制、联邦制、行政发包制等制度尝试。但这些制度都面临着可信性承诺的问题，即只有稳定的权威关系和互动关系才能产生可预期的理性行为，这是委托代理的前提。正式制度就提供了可信性承诺，但是这会牺牲应对环境变化时所需的灵活性，所以在制度的稳定性和灵活性之间存在很大的张力。

中国国家治理如何回应这种张力？周雪光教授认为，恰是通过非正式制度与正式制度的并存和转化实现的：正式制度稳定不变、以不变应万变；非正式制度因地制宜、变动不居。在不同时间节点上，二者高低搭配、此起彼伏。所以，在周雪光教授看来，非正式制度与正式制度间互动相济的动态过程是理解中国国家治理的核心所在，有必要对非正式制度进行专门的讨论。

讲座第二部分，周雪光教授分别从非正式制度与正式制度的关系、非正式制度的合法性两个维度进行讨论。从与正式制度的关系来看，首先可以观察到的是方向的相同或相反，即可能相互促进，也可能相互限制和破坏。其次，还可以看到二者之间存在替代和转化关系，有的非正式制度可以转化为正式制度，企业的员工聚会因有利于团体凝聚力的形成而固定成为企业文化的一部分；有的非正式制度可以替代正式制度，比如埃利克森（Robert Ellickson）观察到的加州牧场上越界放牧的非正式规则就是对传统纠纷解决制度的一种替代。

从合法性基础来看，正式制度的合法性基础是法律，而非正式制度则可能有情、理、法等不同的合法性基础。有一些非正式制度与正式制度可能有不同的合法性基础，但可以并行不悖、相互补充、不可替代；有的非正式制度与正式制度虽然合法性基础相同，但有可能与正式制度相悖。

非正式制度的类型

在讲座的第三部分，周雪光教授基于前述的两个维度的组合将非正式制度分为四种类型：与正式制度同方向同基础的“层层加码”、同方向不同基础的“变通”现象、不同方向但同基础的“共谋”行为以及不同方向和不同基础的“竞争冲突”式制度。在讲座中，他主要对前三类非正式制度进行分析。

“层层加码”指的是各级政府逐级加大压力的现象，比如一票否决制、目标责任制等。其背后的逻辑是因地制宜地完成任务。它的扩展形式可能包括为了维护一统体制的权威而采取的象征性执行，或者以其他的方式完成成绩；也包括因地制宜，以灵活措施完成任务、实现目标，而这些措施最后很有可能转化为正式制度。这一类非正式制度的特点是与正式制度具有相同的合法性基础，且基本的方向和目标相同，只是在正式制度的上下前后游离调节，所以可以公开而且有可能得以转化。

“变通”是指正式权力的非正式运作，比如依靠人情而不是政策动员来完成征粮任务。这种现象普遍存在于基层政府和与民众结合紧密的部门，比如城管、修路、维稳。这些现象与正式制度的目标和方向是一致的，但是合法性基础不同，即往往是基于“情理”而非“法理”。这些制度恰是通过在情与法之间的穿梭变通的柔软身段来完成任务。也就是说，虽然可以公开，但是却难以转化为正式制度。

从“层层加码”到“因地制宜”

“共谋”是官僚体制内上下级结为同盟，应对更上级的检查验收或者违规挪用专项资金的现象。共谋普遍存在于诸多政策的执行过程中，比如环保、安全检查、计划生育等领域。“共谋”背后的逻辑与正式制度是背道而驰的，在名义上常不为正式制度所接受，但其合法性基础却建立在与正式制度相同的组织关系之上，在政府组织中得到了默许和容忍。因此，“共谋”类的非正式制度既不可公开，也很难转化为正式制度。

至此，周雪光教授指出，在以往的研究中往往将非正式制度一概而论，但是其实不同类型的非正式制度与正式制度的关系不尽相同，合法性基础也不尽相同，在治理过程中扮演了不同的角色。因此，在研究中应该分类讨论、逐一分析。

三类非正式制度比较

讲座第四部分，周雪光教授探讨了在国家治理中总是会出现非正式制度的原因，即非正式制度的再生产机制。他从两个方面进行阐释。一方面，由于正式制度是自上而下过程的产物，因此，地方的经验积累和创新在获得上级认可前只能以非正式制度存在。另一方面，由于治理的对象千差万别，不同区域、不同领域很难适用同一个方案，尤其基层社会中情理法的多重逻辑都在发挥作用，这就需要一种“双轨政治”来化解矛盾。在古代社会中，皇权逻辑和基层的乡绅逻辑构成的双轨政治解决了这一矛盾，而在当代一元化的体制之下乡绅逻辑不复存在，但是依然面临着同样的问题，这就产生了非正式制度与正式制度合作互动的新式“双轨政治”。不同于历史上皇权与乡绅的分离和互不干涉，新双轨政治中两种制度是共生并存的，官员同时在两个逻辑中扮演了不同的角色，非正式制度可能会削弱正式制度，这导致了二者之间存在紧张和冲突。这种紧张和冲突也催生了将冲突外在化的尝试，比如所谓的“临时工”、“编外人员”现象。

周雪光教授指出，其实，官僚体制的每个过程都在不断地再生产非正式制度，政策自上而下的部署催生了层层加码，政策的执行过程总会需要变通落实，到了政策检查时又会共谋掩盖。正因如此，非正式制度总是在源源不断地产生和强化，成为一种难以消除的现象。

讲座第五部分，周雪光教授从三个方面阐述了非正式制度对中国国家治理的意义。首先，非正式制度意味着组织的儒家化。非正式制度弥漫盛行，形成了因人而异的差序格局，这弱化了韦伯所担忧的科层制的“铁牢”效应。这些非正式制度的再生产能够有助于完成正式制度的任务，以非正式运作维系正式制度，也有助于官员规避风险和谋求个人发展。

其次，非正式制度意味着任务的政治化。在中国治理体制中许多行政问题只有被转化成政治任务才能够动员资源人力，才能有力推动问题的解决和长官意志的完成。任务的政治化可以动员资源和注意力，可以突破正式制度的约束、超越规章限制，有效贯彻自上而下的意图，这也为非正式制度的存在提供了合法性，实现非正式制度的再生产。

最后，非正式制度还意味着执行的非正式化。对于一统体制而言，命令的执行和任务的完成维系着制度的尊严。因此，一些严苛和困难的要求，就需要通过“变通”手段完成任务，或者通过上下“共谋”在名义上完成任务以实现象征性服从。另外，正式制度本身就有非正式执行的趋势，比如口头传达、打招呼、不允许记录等行为——这些举措让下面的非正式制度更加顺理成章。

周雪光教授

周雪光教授最后总结道，正是这种非正式运作给国家治理带来了灵活性和生命力，正式与非正式通过“携手”实现共治。正式制度的稳定性有赖于非正式制度的有效性，正式制度与非正式制度的此起彼伏隐含了不同治理模式。但从长远来看，非正式制度的存在会侵蚀正式制度的可信性和合法性。所以，非正式制度的合法性、韧性和作用值得认真对待，但是对其重要性的认识不意味着对其合理与否的价值判断。在社会日益多元的今天，这种传统的治理模式也面临着严重挑战，社会在呼吁新的治理模式。

折晓叶研究员

评议阶段，折晓叶研究员表示，目前研究中，对于非正式制度与正式制度之间关系的系统梳理还很少，所以周雪光教授的研究非常有意义。她从该研究对政府各个层面的系统性把握、对微观层面经验和观察的重视、对现实困境的历史渊源的梳理、对解释性研究方法的坚持等四个方面肯定了周雪光教授研究的可贵之处。同时，折晓叶研究员也指出，还有一些视角值得关注：第一是国家治理中党与政府的关系；第二是对地方政府其他非正式制度的关注，比如会议纪要、抄告单等就可能是一种变通的方式，这会给研究带来新的理解；第三是政策和制度的受众视角，关注受众如何理解、对待这些非正式做法，并如何对制度变迁产生影响；第四是法治和非正式制度间的关系，关注如何平衡刚性制度与非正式制度的紧张关系。

阎步克教授认为，周雪光教授的研究对于历史学者非常有启发。试举一例，中国传统的政治制度相比于其他的前现代政权，具有最理性化的组织特征和最小的非正式制度空间，但是非正式制度依然无从避免，所以这个概念非常值得重视。此外，以正式与非正式的转化互动为治理核心的帝国逻辑同样是历史学关注的对象。阎步克教授通过嫡长子继承制、九品中正制、清代的薄俸制度和八议制度等例子来说明，古代中国同样存在着大量非正式制度与正式制度共生并存的现象。此外，阎步克教授还就如何界定制度和行为之间的区别，如何界定正常制度的偏离、反制度与非正式制度间的差异，为什么不讨论竞争冲突类的非正式制度等问题向周雪光教授提问。现场的同学也就如何区别潜规则和非正式制度、如何定义非正式制度、超大组织规模是否会导致治理困境的无解等问题进行提问。

阎步克教授

周雪光教授对上述评议和问题进行回应。他指出，在目前各种社会科学的研究中，非正式制度的定义都是模糊的，所以，他的研究中也无法给出一个清晰的边界。但是，非正式制度作为一个值得关注和研究的现象是毫无疑问的。本次所讲研究的努力是尝试将非正式制度进行概念化和类型化，至于其背后的细节和逻辑关系确实还有待研究，希望借此能够抛砖引玉，将这一领域的研究引向深入。其次，对于如何区分行为和制度，周雪光教授认为，那些具体做法就可以认为是行为，而行为背后约定俗成的逻辑和期待就是制度。另外，为什么只关注了前三类非正式制度是因为只有前三类非正式制度与正式制度是相互依托的关系，二者的互动关系非常复杂，而最后一类竞争冲突式的非正式制度则由于完全被正式制度所排斥反而容易解释。最后，周雪光教授表示，组织规模所带来的治理困境并不是无解的，但需要对问题有充分研究和解决问题的想象力。尤其在信息技术发展的条件下，治理模式更应该赶上社会的发展，而非把社会拉回原来的状态。

责任编辑：常洋铭

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