于晓华：以市场促进农业发展：改革开放40年的经验和教训——纪念改革开放40周年（六）

编者按：2018年，中国迎来改革开放40周年。从改革发端，到深化改革，再到全面深化改革，历史和现实鲜明地昭示，要实现两个“一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，必须进一步深化改革。习近平总书记说，“我们要以庆祝改革开放40周年为契机，逢山开路，遇水架桥，将改革进行到底。”长江产业经济研究院的专家学者们也纷纷撰文隆重纪念改革开放40周年。今天，我们推送长江产业经济研究院特约研究员、德国哥廷根大学于晓华教授的文章《以市场促进农业发展：改革开放40年的经验和教训》。

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以市场促进农业发展：改革开放40年的经验和教训

长江产经研究院特约研究员

德国哥廷根大学教授

于晓华

导言

1978年，中国从农业领域开始实行经济改革，经过40年高速经济发展，中国从一个“一穷二白”、人民温饱都不能满足的落后国家，变成了一个中等收入国家，基本实现了全面小康生活水准。

中国这次改革是一次从“计划经济向市场经济的转型”，其核心就是导入市场竞争，让市场来对资源配置起决定性作用，取代原有计划经济的主导作用。计划和市场都是经济资源配置的手段，因为经济系统非常复杂，供给和需求的信息是不对称的，如何协调供给和需求是所有经济政策的核心。中国解放后三十年的成功实践以及东欧社会主义国家的最终解体证明: 由于经济体系过于复杂，计划经济在协调社会供需方面需要考虑微观企业的细节生产技术，计算过于庞大，所以显得力不从心，从而阻碍了生产力的发展（蔡昉等 2008；林毅夫等 2009）。

市场经济通过价格信号来协调供需，其调节的手段简单但是更有效。需求定律基本原理很简单:供大于求会导致价格下跌，企业利润减少从而导致供给减少，然后使得供给和需求接近；供小于求会导致价格上升，企业利润增加从而吸引企业加入，导致供给增加，然后使得供给和需求接近。市场经济的价格信号反应迅速，虽然供给和需求不是100%完美匹配，也存在浪费，但是系统基本上是稳定的。

农业是国民经济的基础：国以民为本，民以食为天！传统意义上，中国农业政策的核心目标主要有两个：保障粮食安全和提高农民收入。建国以来的一系列政策，就是为了到这两个目标(赵国庆，曾寅初，于晓华，2008)。

按照经济发展阶段的差异，中国的农业政策在建国后大致可以分为三个阶段:第一阶段是1949——1977年；第二阶段为1978——2003年；第三阶段为2004——现在。

01

农业政策的第一阶段(1949——1977)：计划经济兴起和失败

伴随着解放战争的胜利，中国在解放区开始实施土地改革，把地主的土地无偿分配给无地或者少地的贫民，这使党在农村地区获得了空前的支持，从而促进了农业生产。但是为了实现工业化的原始积累，为工业发展提供便宜的原材料，以及转移城市剩余劳动力，中国在1956年开始了农业集体化运动，1958年设立了人民公社制度。作为国民经济的最重要一部分，中国的农业也走上了计划经济的道路: 整个农业的投入、生产以及分配都是实行计划手段，农产品的销售在国家粮食部门的控制下实施统购统销（蔡昉等，2008）。

在整个计划经济期间，中国的农副产品严重供给不足，即所谓的短缺经济。市场需要粮票等来辅助货币进行粮食的配给，人民长期处于饥饿状态。这有以下几个原因：（1）农产品价格收购价格过低，这在压制了生产的同时也扩大了需求，使得需求和供给之间存在一个缺口；（2）计划经济体制下，为了计划的方便，忽略了个体劳动者的能力差异，使得个人能力不能发挥，总体生产不能发挥最大优势；（3）在计划经济下，采取集体劳动的人民公社制度，农民生产积极性不高，监督成本非常高；（4）由于国家收购价格过低，使得农业生产无法积累，无法购买高产种子和农业机械等现代农业投入；(5)在生产不足的同时，国家由于贫困也无法有足够的外汇去进口粮食（蔡昉等，2008；Lin，1992；林毅夫等， 1999）。

20多年的计划经济充分暴露了计划经济的弊端，经济不能充分发展，人民生活水准不能提高。这期间更发生了1960年代初的三年自然灾害，导致了大量的人口非正常死亡。这促使中国从1978年开始实施改革开放的政策。

02

农业政策的第二阶段（1978——2003）：农业市场化改革

由于计划经济带来的问题长期积累所造成的结构性矛盾，经济发展停滞，人民生活贫困。在这种情况下，党的十一届三中全会做出了改革开放的决定。在农业领域，在提高农产品收购价格的同时废除了人民公社制度，实施家庭联产承包责任制；同时导入市场机制，逐步由国家定价过渡到市场定价。

首先，人民公社制度的废除和家庭联产承包责任制的导入，农民可以自由选择种植农产品种类，解放了农业生产积极性，使得农民主观能动性得以发挥，不再需要集体对农民劳动的监督（Lin， 1992）。

其次，粮食收购价格的提高也促进了农民产粮积极性，在增加了农民收入的同时，也使得农民有足够的积累去购买现代化的农业投入要素（Yu and Zhao，2009；Yu，2018）。

这两项制度改革使得中国粮食产量大增：粮食产量从1978年的3.05亿吨增加到1984年的4.07亿吨，短短五年内，粮食产量增加1/3，农民收入也快速增加，农村开始出现大量的万元户。

不过由于收购价格上升和产量的大涨，统购统销制度使得政府财政支出大增，财政负担不堪重负，货币发行不断增加，导致了后来的通胀升温。1985年1月1日，中央一号文件明确提出废除统购统销制度，取而代之的是合同定购制。从此之后，中国的粮食市场基本市场化了 (蔡昉等，2008)。

如上所述，中国农业政策的主要目标有两个：保障粮食安全和增加农民收入。如果要同时满足这两个条件，从政府的角度出发，最简单的办法就是增加农产品的收购价格:既促进粮食产量的增加，也增加了农民收入。但是，这会带来财政负担的增加。为了减轻财政负担，就必要实行顺价销售（全世文、于晓华， 2016）。

1998年5月，中国新一届政府出台了新的农业流通体制改革，即“三项政策，一项改革”(按保护价敞开收购农民余粮；粮食顺价销售制度；加强粮食收购资金和粮食市场管理；推进粮食购销企业自身的改革)。这样的政策忽略市场规律:政府试图垄断市场，提高收购价的同时，实施顺价销售。如果收购和销售存在差价，粮食商贩必然存在套利行为，政府是无法控制的。这就是市场的力量。其结果还是粮食库存暴增，但不能实现顺价销售。中央政府在付出了3000多亿的财政补贴和库存处理成本之后，这样的粮食流通体制改革还是失败了。农产品流通体制还是回归市场决定。

2001年中国加入WTO，中国对农业产业做出了重大让步，中国的农产品市场与国际市场接轨，中国的粮食供给同时由国际国内两个市场供应。中国开始大量进口大豆等土地集约型农产品。这时，如果政府要进一步干预农产品市场，代价更大。

在这一阶段，尽管有所波动，中国农产品市场供需大体平衡。

03

农业政策的第三阶段（2004——现在）：农业保护阶段

随着中国经济的进一步发展，中国政府从2004年开始取消农业税，并开始对农业进行补贴。除了所谓的三项补贴，即良种补贴、种粮直接补贴、农资综合补贴外，中国政府还对水稻、大豆、小麦和玉米等主粮实施保护价敞开收购。其出发点还是为了保障粮食安全和增加农民收入（于晓华等，2012）。

在2000-2011年之间，世界粮食价格处于一个上升的趋势，世界粮价普遍高于国内价格。伴随着国际粮食价格的连续上涨，中国在2011年前连续调高保护价。尽管如此，在此期间国际粮食价格还是高于国内价格；保护价没有实际发挥作用。即使有大量的保护价收购，也可以在国际市场实现顺价销售，不需要很大的财政负担。这期间，保护价收购政策看起来非常完美(于晓华等，2017)。

但是，世界粮食价格在2011年之后开始进入一个长期下降周期。由于保护价收购政策的刚性，中国的保护价并没有下调，使得国内保护价开始高于国际价格。这就发生了一个奇怪的现象。中国在不断增加进口粮食的同时，国产的粮食大量进入粮库，变成库存。在2017年底，中国拥有世界一半左右的玉米、水稻和小麦库存。庞大的库存需要庞大的收购、保管、处分以及财务成本。这又回到了中国1984年和1998年粮食流通体制改革后的类似情形。欧洲农业共同政策的后果也是如此：庞大的库存以及庞大的补贴成本。这消耗了大量的财政资源，但这些补贴也没有都流入农民手中，还不如把这些补贴直接分发给农民。（于晓华等， 2017）

由于中国宏观经济的良好发展，中国政府财政实力空前壮大，这样的扭曲市场直接干预市场价格的政策在实施10年左右后，财政压力越来越大，被迫实施改革。中国在2014年对大豆取消保护价收购，实施目标价格补贴；之后在2016年也对玉米实施目标价格补贴，并开始下调水稻和小麦的保护价。中国的农业又一次被迫走向尊重市场的道路。

尽管如此，中国的三大主粮的价格目前还是高于国际价格。在一个全球化的时代，这就意味这大量的进口。尽管中国可以按照WTO规则对三大主粮实施配额外关税制度，但不受配额外关税制度保护的大豆等作物还会大量进口，他们对主粮还是具有替代作用；同时粮食走私也变得猖獗，这也冲击了中国的粮食市场。

总结

中国农业改革的历史表明，要保障中国的粮食安全，增加农民收入，提高中国农业的国际竞争力，并维护财政的可持续性，农业政策的制定必须要尊重市场规律。

在计划经济时代，压制农产品价格、限制农民的种植选择，其结果是食物供给严重不足，农民长期处于贫困状态。1978年后提高了收购价，粮食供给马上增加，温饱问题马上解决。

在改革开放后，政府几次试图提高粮食收购价格，试图扭曲市场，其结果都是库存暴增，又不能顺价销售，使得政府付出庞大的财政资源后，又不得不回归市场。

中国未来的农业改革，可以学习欧盟共同农业政策的改革，尊重WTO规则，尊重市场，对农业的补贴尽量采用不扭曲市场的直接补贴制度，把那些补贴资金直接分发给农民(于晓华等，2018)。

参考文献

蔡昉等：《中国农村改革与变迁:30年历程和经验分析》，格致出版社，2008年。

Lin,J. Y. (1992). Rural Reforms and Agricultural Growthin China. AmericanEconomic Review, 82(1): 34–51。

林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（增订版）上海人民出版社，上海三联出版社，1999。

全世文、于晓华：中国农业政策体系及其国际竞争力.《改革》， 2016年第11期：131-138页。

Yu, Xiaohua （2018），Engel Curve, Farmer Welfare and Food Consumption in 40 Years of RuralChina. China Agricultural Economic Review.Vol. 10(1):1-15.

Yu,X. and Zhao, G. (2009), “Chinese Agricultural Developmentin 30 Years: ALiterature Review”,Frontiers of Economics in China, 4（4）： 633-648.

于晓华等:如何保障中国的粮食安全。《农业技术经济》，2012年第2期：2-9.

于晓华等：欧盟农业改革对中国的启示：国际粮食价格长期波动和国内农业补贴政策的关系。《中国农村经济》，2017年第2期：84-96.

赵国庆，于晓华，曾寅初:通货膨胀预期与Granger 因果性研究. 《数量经济与技术经济研究》，2009， 25（4）：29-39。

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