新华社：大破大立，深圳强攻科研体制“市场化”改革
来源：新华社-瞭望智库
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2018年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大第一次会议广东代表团审议时发表重要讲话，明确指出深圳高新技术产业发展成为全国的一面旗帜，要发挥示范带动作用。已经过去了一年，深圳有何落实举措？成效如何？有哪些可资借鉴？
回顾这一年，深圳市委市政府以紧锣密鼓的节奏贯彻落实，市委书记王伟中第一时间部署，市长陈如桂专门召开企业座谈会听取意见，深圳市政府政策研究室牵头组成文件起草组......深圳市委六届十次全会审议通过加快高新技术产业高质量发展决定,提出围绕科技体制改革、创新能力提升等方面实施七大工程，包括4大机制、10大计划、10大行动。
深圳市政府政策研究室主任吴思康介绍了深圳高新技术产业发展的最新情况以及创新型政策举措。瞭望智库从90多条重大改革创新举措中，摘取了30多条对全国有借鉴示范价值的政策创新点进行了深入探讨，全面解码深圳在科研项目管理、创新资源配置、新经济服务监管等方面所做出的探索和创新，为国家实施创新驱动发展战略提供地方实践样本。
2018年，深圳全社会研发投入占GDP比重达4.2%；PCT国际专利申请量1.8万件，连续15年居全国大中城市第一；新增国家级高新技术企业3000家以上，总数达1.44万家，居全国大中城市第二；战略性新兴产业增加值占GDP比重接近40%，先进制造业、高技术制造业增加值分别为6564.83亿元和6131.20亿元，增长12.0%和13.3%。
系列一：大破大立，把科研项目的立项权交给企业
习近平总书记要求“破除一切制约科技创新的思想障碍和制度藩篱”，为了解决当前科研管理环节中遇到的痛点问题，深圳提出实施科研体制机制改革工程，强化企业的主导作用，发挥市场对技术方向、路线选择、要素价格、要素配置的导向作用，打造科技体制改革先行区。
01 建立常态化的政企科技创新咨询制度。在制定科技计划和攻关项目时，充分征求企业和科研机构意见。邀请国际科学家、创新企业家、风险投资家参与项目遴选。
目前，各部门制订政策时也有到企业调研、召开座谈会征求意见等，但缺少一个与科学家、企业家和投资家的常态化沟通渠道，还没有建立一个成熟的政策咨询机制。这容易导致我们在制定计划和遴选项目时把握不够精准，甚至可能出现误判。
推出这一举措，就是要明确建立一个与企业家、专家、风险投资家的常态化咨询制度。就如各地每个季度都有经济形势分析会，未来，也可以每个季度或半年召开科技创新形势分析会，共同研讨当前及未来科技和产业发展趋势，形成一个定期性、常态化的制度。此外，我们每年都要制定科研计划、确定科技攻关项目，过去大学教授参与的多一些，企业家参与的少一些，那么这次改革强调了国际科学家参与，保证了项目的国际性、前沿性；突出了企业家、投资家的参与，确保了科研计划更加贴近市场的需求，提高科技创新的效率和效益。
【国际借鉴】
美英日等国在制订科研政策和科研项目遴选时都会注重发挥公共机构、社会组织和企业的作用。比如，美国总统科技顾问委员会将民间、私营企业、非政府组织的反馈意见纳入决策协调过程。英国的科学技术委员会，成员除了包括学术界专家，还注重吸收工业界、金融界等行业人士加入。
02 科研经费分配。支持符合条件的企业自主立项科研项目，给予一定比例的「科研经费资助」。
当前科研项目管理，一般采取政府立项，企业和机构申报，经专家评审通过后给予资助，这容易导致科研项目与市场需求脱节，也难以调动企业和研究机构参与基础研究的积极性。
这项举措，核心就是要探索从政府科研立项为主转向企业自主立项为主，将科研项目的立项权交给企业，对符合条件的企业由其自主立项，政府给予适当资助，这是一项重大的创新性举措。过去我们一直强调市场导向，发挥企业的主体作用，但缺乏具体的落实机制，这项改革就是要把“市场导向、企业主体”落实到科研项目管理中。当然，这样做有些人担心，直接资助企业立项会不会效果不好，甚至会出现企业骗取政府的科研经费？深圳对这个问题进行了认真研究，通过三个方面来确保这项政策的实施效果：一是设立条件，为保证资助资金的效益，资助并不是针对所有企业，而是面向一些具备科研基础条件的企业，如规上工业企业、高新技术企业等；二是建立惩罚机制，结合企业信用体系建设，对虚报假报、不讲诚信的企业实施惩罚制度；三是制定合理的资助比例，科研项目经费由企业承担大部分，政府只是资助小部分，比如30%左右，既保证了企业仍是研发投入的主体，使他们在项目决策时更加审慎，也明确了政府只是跟投资助，并不影响企业的自主决策。
【国际借鉴】
西方发达国家都很注重支持企业提升创新能力。比如，德国联邦经济技术部实施的“中小企业中心创新计划（ZIM）”，采用研发经费补贴方式支持企业自主开展新产品、新技术与创新型服务的研发项目，资助比例达到了研究经费的20%-45%。
03 建立“绿色通道”。建立更具弹性的评审机制，对于诺贝尔奖得主、两院院士等国内外顶级科学家申报的项目，建立“绿色通道”，简化评审环节。
当前科研项目评审制度存在“中低端评高端”“外行评内行”的现象，一些诺贝尔奖得主、两院院士等国内外顶级科学家申报的项目，也要与其他申报人一样花大量时间准备申报材料，而且往往由于内容比较前沿，可能在评审时不容易被专家所理解而落选，影响了他们的积极性，甚至不愿意再参与地方政府组织的科研活动。
出台这一措施，就是要为顶级科学家牵头的项目提供最简化的评审程序，在考察了他们的过往业绩之后，不需要再花大量精力去准备申报材料，评审也不采取一般的专家评审模式，可以探索“一事一议”、赋予自主立项权等特殊通道，为他们参与科研活动提供尽可能的便利条件，以防错过一些可能对未来科技与产业产生革命性影响的科研项目，错过科技创新急需的顶尖人才。
【国际借鉴】
日本高级科研人员申请课题实行注册制，程序非常简单，只需在申请书上填写研究项目和内容即可，资助经费拨付速度也很快，而且能保障他们一到两年的研究。
04 支持非共识创新。在基础研究领域建立包容和支持非共识创新的制度，扩大高等院校、科研院所立项自主权，每年给予一定金额的资助,支持有创新价值但没形成共识的项目。
非共识创新是指与已知的科学知识不相吻合的创意和设想，还得不到业界和同行的普遍认同。这类创新往往与权威论断不一致，又因创新性太强而实现的难度大、风险高，容易被贴上“离经叛道”的标签，从而很难得到支持。从“非共识”到“共识”，可能是一个漫长艰辛的过程，却往往孕育着颠覆性创新的“火种”。这些科研项目虽然在评审时不一定能获得专家的认同，但却有可能对科技变革产生深远影响。
推出这一举措，就是在基础研究领域建立包容和支持非共识创新的制度，将科研立项权由政府交给高校和科研机构，给予高校和科研机构的自主立项权，对那些非共识创新项目给予资金上的支持，推动形成百花齐放、百家争鸣的科技创新氛围，培育一流的土壤和环境。深圳未来将每年给予高等院校、科研机构一定额度自主资助非共识创新项目，比如每个项目资助10万—50万不等，政府不干涉这类科研项目的具体过程，由高校和科研机构自行组织科研管理和绩效评价，让创新者自由开展科研活动，这些小的投入可能会带来巨大的经济和社会效益。
【国际借鉴】
美国国家科学基金会（NSF）和美国国立卫生研究院（NIH）对大胆创新的研究者提供了很多资助渠道，如NSF设有小额探索基金（SGER）和探索性早期概念研究基金（EAGER）等，NIH也设有探索发展研究基金（R21基金）、非传统知识加速研究基金（EUREKA基金）等，这些对美国成为全球最重要的创新策源地发挥了重要作用。
05 试点外籍科学家领衔重大科技项目机制。
当前我们在很多科技创新领域还处于跟跑阶段，与欧美等科技强国还有较大差距。外籍科学家是我们提升科技创新能力的重要力量，加快国际合作的重要纽带，但当前外籍科学家参与国内重大科研项目渠道还不是很通畅。
试点外籍科学家领衔重大科技项目，就是要面向全球科学家，除大幅放宽他们来华工作的条件，营造一流的工作生活环境，按国际标准制订薪酬待遇等一般性政策外，还要给予他们充分的信任，授权他们领衔开展科研项目，赋予他们足够的人财物支配权限，支持他们牵头开展国家和地方重大科技项目研究，帮助我们提升科技创新水平，缩小与发达国家的差距，成为我们科技攻关的重要力量，共同推动全球科技水平的提升，共同解决人类面对的重大问题。
【国际借鉴】
科学无国界，美俄等国都很注重引进利用外籍科学家。美国曾在二战期间充分吸收德、意顶级科学家、工程师参加甚至牵头导弹、火箭、核武器等重大科研项目。俄罗斯曾于2012年邀请80余名外籍科学家赴俄主持超大型科研项目，并在俄高校建立实验室。
06 探索科研项目经理人制度。赋予项目经理人进行项目组织实施、跟踪评估、财务监督等管理权限，提高研发效率和成果质量。
当前科研项目管理的缺陷主要在于，受人力不足及专业领域全覆盖难度大等限制，科研管理还不够精细，组织效率还不够高。
探索科研项目经理人制度，就是让“专业的人做专业的事”，对一些重大科研计划项目，聘请专业的优秀人才为科技项目经理，充分赋予他们人、财、物支配权力，管理项目的组织实施，最后由项目委托方（如科技主管部门）监督、验收、评估。这将探索一条提升科研管理专业化、精细化水平，提高组织效率和资金使用效益的新路子。
【国际借鉴】
世界知名企业，如伊莱克斯、西门子等在技术研发项目中都采取项目经理制，每个项目都由一名专业人士担任项目经理，全权负责项目组织实施，大幅缩短了研发周期。美国国防部的科技项目管理广泛实行项目经理人制度，成效显著。
07 优化项目审批流程。简化科研项目预算编制、项目报表和审批流程，提高人员经费、调研经费等「软性费用」在项目经费中的比例。
过去科研项目立项申报比较繁琐，在预算编制等方面耗费科研人员大量精力；政府资助的科研经费多限于用在设备、器材等硬性费用上，对人员薪酬、会务费等软性费用的比例有严格规定，不利于调动科研人员在创新活动中的能动性。
推出该措施，就是要实现习近平总书记强调的，“着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务”。通过精简合并费用科目，取消对科目明细的要求，调整对人员经费、会务费等的比例限制，合并财务和技术验收等，将科研人员从繁琐事务中解放出来，最大程度激发科研人员创新的积极性，为科研人员营造潜心研究的环境。
【国际借鉴】
德国在科研项目预算编制、项目报表和审批流程都非常简单，且将项目申报方案的筹划、审查、评估等工作交由中介咨询机构和专业评估机构承担；科研经费预算时重视人力价值，60%-70%的经费预算属于项目人员经费。
08 探索科研成果悬赏制度。围绕产业链、创新链关键领域，遴选一批重大科研项目，面向全球征集攻关团队，购买符合条件的创新成果和解决方案。
当前科研项目组织模式下，参与项目申报的对象大多局限于国内的高校、科研院所和研究机构，面向国外的很少。同时，项目实施过程中需要花费大量人力物力组织、实施和监督，悬赏制度实际上就是一种直接购买成果的模式，组织效率和成功几率都非常高。
科研成果悬赏制度有许多突出的特点，例如需求导向创新、结果导向评审、目标导向管理等等。这些特点就是它的优势所在，科研项目的攻关是不分国界、不分民族的，在这种开放创新模式下，可以汇集不同领域、不同国别的科技人才为我们所用，有效弥补了现行科研资助机制的不足。建立科研成果悬赏制度，就是为了解决特定领域的难题，面向全球征集科技创新成果的一种科技奖励制度。简单来说，就是政府购买科技成果，只有成果达到需求才付费。
【国际借鉴】
科研成果悬赏制度在西方发达国家较为盛行, 最早的科技悬赏可以追溯到1740年的英国。美、英、法、德等国先后设立了百余项影响重大的科技悬赏奖（如美国国防部设立的机场技术安全奖），极大地促进了科技创新，提升了政府科研经费的使用效率。
09 探索设立首席科学家制度。在相关部门设立首席科学家，负责制定本部门科技发展规划，研究提出重大科技攻关项目，开展重大技术应用推广等。
当前新技术加速迭代，有些政府部门可能设有技术性岗位，但往往只是执行一般性技术工作，仅关注项目技术性、规范性、安全性够不够，缺乏战略性、前瞻性，导致本部门科技进步步伐不够快，一些新技术新产品不能及时得到应用推广。
探索设立首席科学家制度，就是为了解决这类问题。借鉴以色列等经验，通过面向全球遴选专业能力强、有战略眼光的科学家，聘用他们来负责重大技术应用和系统规划研究，进一步推动行业领域的创新发展，增强政府决策的科学性。例如，在交通部门设立首席科学家，负责牵头制定交通技术应用规划、新型交通工具和设备使用推广计划等，推动新技术、新交通工具应用等方面走在前列。再如，在科技部门设立首席科学家，负责制定科技发展规划和计划，研判捕捉前沿性技术、颠覆性技术等。
【国际借鉴】
首席科学家制度在国外已有先例。比如，以色列在国家科技部、工贸、能源等13个部任命了首席科学家，负责制定国家科技发展规划。英国在外交部设立首席科学家，为政府提供科技计划方面的建议。美国在白宫设有总统科技顾问。
10 推动科研攻关模式从“相马”变为“赛马”。探索建立科研项目攻关动态竞争机制，对重大科技计划项目，将一次性资助调整为分阶段资助，根据科研团队研究进展情况，项目前期实施分散化、小额度资助，项目中后期逐步加大支持力度，实现科研攻关由预选单一主体向多元化竞争转变。
当前科研项目立项一般是通过专家评审，遴选确定一个科研团队承担研究任务，竞争主要体现在项目计划书的竞争，体现在参与人员过去声望的竞争，导致研发效率和成功几率受到影响。
建立动态竞争机制，形象的说就是要推动科研攻关模式从“相马”变为“赛马”，几匹马同时跑，看谁跑得快，就继续支持谁，而不是选定了一匹马就只能让它跑，别的马没有机会。具体而言，就是在项目前期遴选一批具备基础和经验的研发团队给予小额度的资助，这个阶段可以面向5-10个甚至更多团队给予支持，但支持的金额只有几十万元；经过中期评审，筛选出研究进展较好的3-5个团队，进一步加大资助力度，对其他进展不理想的团队终止资助；在项目后期，对达到或超过预期目标、有可能取得实质性突破的1-2个团队，集中资源给予重点支持，实现科研攻关由预选单一主体向多元化竞争转变，提升科研成功率和科研经费使用效益。
【国际借鉴】
美国国防高级研究计划局（DARPA）会为项目营造“紧迫”的竞争氛围，激发科研人员的热情。如果在有限的时间内项目的既定目标没有实现，就会有其他的团队和方案进入，没有较大进展的一些项目就会遭到淘汰，从而形成良好的竞争机制。
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