关于建立全面脱贫与乡村振兴有效衔接机制的对策思考——以毕节市为例

【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获三等奖的《关于建立全面脱贫与乡村振兴有效衔接机制的对策思考——以毕节市为例》，供各地各部门学习参考。

关于建立全面脱贫与乡村振兴

有效衔接机制的对策思考

——以毕节市为例

中共毕节市委改革办课题组

习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，“要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”。立足毕节实际，全市7个贫困县全部摘帽，1981个贫困村全部脱贫出列，建立全面脱贫与乡村振兴有效衔接机制迫在眉睫。

一、前期实践

（一）纵深推进农村产业革命。一是瞄准低效作物全力调结构。调减低效玉米365.53万亩，建成物流园4个、冷库183个。建立产业、生产、组织、销售、保障“五个体系”，围绕特色经果林、蔬菜、食用菌等“十二大产业”，实施农业特色产业提升工程，创新发展易地扶贫产业。培育农产品品牌396个，绿色食品认证22个、有机食品认证有效证书126个、地理标志保护产品认证11个。二是突出支部领办建好合作社。制定《毕节市党支部领办村集体合作社运行管理办法（试行）》，创新推进党支部领办村集体合作社。目前，已成立党支部领办村集体合作社7229个，入社农户126.1万户498.5万人，其中贫困户100%入社，整合各类资金和资源资产折价共49.8亿元入股合作社，实现产业发展总收入18.6亿元，相关做法在中央改革办《改革情况交流》刊发。三是围绕“接二连三”延伸产业链。积极发展农产品加工业，引导加工企业向优势产区、产业园区集中，发展产地加工、贮藏保鲜、分级包装、冷链物流等业态。发展休闲观光、乡村旅游、农村电商、养生养老、乡村民宿等新产业新业态。推进农业产业“接二连三”“跨二进三”。目前，已培育农产品加工企业262家，发展休闲农业经营户830个，从业人数10625人，带动农户20507户，接待游客909.03万人次，年营业收入7.17亿元。

（二）加快开发农村人力资源。一是聚焦“9+3”推进教育扶贫。推进义务教育城乡一体化改革发展，完成学校改薄项目1177所，高中教育项目143个，落实资助资金2.6亿元，资助学生10万人次，贫困人口义务教育资助实现全覆盖。划拨营养改善计划专项资金45.6亿元，惠及学生679.8万名。二是完善医疗保障推进健康扶贫。对未达标的47个乡镇卫生院、1048个村卫生室进行集中整治。推进县域医共体建设，促进医疗资源下沉。深化医疗、医保、医药“三医联动”，推进药品、医药器材集中带量采购和使用，持续完善中医药卫生服务体系，配齐763个无合格村医的村卫生室医生，健康扶贫达到“三个三”标准。三是强化技能培训推进就业扶贫。实施农村带头人队伍整体优化提升行动。投入经费2.3亿元，开展“百万农民技能培训”5250期次，培训群众31.49万人次，发放新型农民合格证30.58万个；创新“十大员”就业扶贫机制，针对“三无两有”就业难题，开发护洁员、护林员、护路员、护河员、治安巡逻员、养老护理员等公益岗位57157个，推动40650户贫困家庭实现稳定脱贫。

（三）强化乡村公共文化服务。一是补齐文体设施短板。引导社会资金34.736亿元，争取民主党派文化扶贫“同心工程”资金1.12亿元，加强乡镇综合文化站、村级综合文化服务中心、农民体育健身工程等基础设施建设。基本公共服务项目从5218个增加到12465个，文体广场覆盖率达82.3％，毕节市被命名为“第三批国家公共文化服务体系示范区”。二是丰富精神文化生活。以开展“五城同创”为抓手，坚持群众主体和示范引导相结合，以“十星级文明户”创建和农村思想政治教育大喇叭响起来、赶场天赛起来、党组织联起来、宣传队演起来、夜校办起来、文化墙建起来、村规民约立起来“七个起来”为载体，开展文艺惠民活动368场次，受益群众306万人次，完成农村公益电影放映9.6万场，观众达460万人次。三是激发群众内生动力。探索创办“新时代农民（市民）讲习所”等平台载体，引导群众树立“多劳多得、少劳少得、不劳不得”观念。党的十九大召开期间，习近平总书记参加贵州代表团审议，在听取毕节工作汇报时指出：“新时代的农民讲习所，赋予它新的内涵，这是创新。”目前，已创办新时代农民（市民）讲习所4225个，培养讲习员43018名，开展各类讲习16万场次。

（四）持续改善农村人居环境。一是推进生态修复保护。认真践行“绿水青山就是金山银山”理念，推进大气污染防治、水资源保护、退耕还林、沙漠化治理，打好“蓝天、碧水、净地”三场战役。完成造林绿化125万亩，治理石漠化169.8平方公里、水土流失93.12平方公里，森林覆盖率提升到60%。曾经“苦甲天下”的赫章县河镇乡海雀村，2014年以来累计植树造林1765.4亩，森林覆盖率从61.13%提升到70.4%，依托生态优势发展林下经济助民增收，贫困发生率从22.11%下降到1%，人均可支配收入从5680元增加到10611元。二是综合整治卫生环境。启动“十百千”乡村振兴示范工程，强化乡村环境卫生综合治理。建成农村户用卫生厕所20.35万户、村级公共厕所774个，“厕所革命”持续推进。建成农村分散式污水处理站297座，农村环境综合整治污水治理项目21个。建成小型垃圾无害化处理设施11个、乡镇垃圾转运站242个，实现城乡垃圾收运系统全覆盖，农村垃圾收运覆盖率81.5%。三是改善农村居住条件。建成通村公路1.5万公里、“组组通”公路14640公里；实施农村安全饮水工程4400处、水土流失治理项目14个，安全饮水覆盖率达100%，惠及群众1278.52万人。新建或改造电网线路26516千米，户均配变容量达2.04千伏安。完成26万户农村危房改造、2.27万户农村老旧住房整治。完成易地扶贫搬迁32.48万人。

（五）不断提升乡村治理能力。一是加强基层党建筑牢战斗堡垒。深入推进后进村党组织整顿、村级组织阵地提升、“空壳村”清零、基层基础保障、示范村创建、党建责任落实、基层减负“七大工程”，整顿提升后进村党组织399个，提质改造村级活动阵地2266个，村干部人均月报酬提高到2660元。优化设置村级党委（党总支）883个。二是推进群团改革动员社会参与。在全市20个极贫乡镇、贫困发生率30%以上的53个贫困村和19个易地扶贫搬迁安置点建立“群团工作站”，实施就业创业、学业资助、健康扶贫、阳光护航、志智双扶及亮丽家园“六项行动”，打通物资不足、示范不够、能力不强“三大堵点”，协助填补深度贫困地区贫困退出短板弱项，搭建了为党分忧、为民解难的连心桥。目前，有专兼职工作人员1057名，整合投入资金1383.34万元，实施重点项目35个。三是促进“三治融合”创新治理机制。健全基层党组织领导下的自治、法治、德治“三治融合”治理机制，完善矛盾纠纷多元化解机制，推进特殊人群服务管理“六项行动”覆盖各县（区），形成公共法律服务中心“普法超市”“社区法律机器人自助服务全覆盖”等经验。探索创新的民主自治“七人议事”机制得到中央政法委肯定。2261个行政村全部制定村规民约，结合实际探索形成“自管委”“十户一体”联管小组自治体系、“乡村治理督导员”等基层自治新模式新经验。

二、困难问题

（一）产业发展仍需再加力。一是特色不足。有的未结合自身实际盲目跟风，因其他地方发展某产业获得了可观收益就搞“复制粘贴”，没有考虑该产业是否适合自身特点以及潜在的风险因素。产业规划不到位，产业特色不明显，比较优势不突出。二是结构不优。玉米等传统作物种植效益偏低，经济作物链条较短，农产品深加工转化率不高。“一产不大、二产不强、三产不活”问题突出，缺乏完整产业链。三是活力不强。乡村人力资源开发力度不够、发展致富带头人不多，缺乏龙头企业带动，农业种植“望天吃饭”，耕作方式落后，抵御市场风险能力弱，农产品缺乏市场竞争力，有的过于依赖政府扶持，属于“输血式”发展。

（二）人才支撑仍需再强化。一是“招不来”。乡村存在优质资源匮乏、发展计划受限、持续发展空间不足等问题，本地优秀人才“望而止步”，外地人才又“招不来”。二是“留不住”。工资待遇与工作强度不成比例，繁琐的工作任务、巨大的工作压力让许多本土人才选择“逃离基层”。乡村人才引进机制不规范、激励机制不到位、流动机制不灵活等问题较为突出。三是“上不去”。乡村人才学习深造机会不多，晋升渠道不够畅通，发展空间小，难以适应乡村外向型经济发展与乡村振兴的现实需要。

（三）文明新风仍需再培育。一是配套滞后。全市仅884个村建有综合文化服务中心，大部分村缺乏规范的文化娱乐活动场所。“农家书屋”等资源未发挥应有作用。农村思想政治教育手段单一，一般采用开会、发资料、贴标语等方式传递信息，内容空洞，缺乏感召力。二是传承乏力。受市场经济、城市化的影响，大批农村人奔向城市工作、学习、生活，有的逐渐在城市定居，乡村逐渐丧失活力。人口的外迁尤其是年轻人的外迁带来的另一个负面影响就是，许多好的乡村习俗、礼仪、技艺后继乏人，面临着消亡的危机。三是陋俗顽固。存在“薄养厚葬”现象，热衷相互攀比，“包祖坟”“建大坟头”；地方“人情风”较重，过生日、过满月，甚至盖新房、子女上大学等都要请客；群众思想观念陈旧，重男轻女、早婚早育等现象仍然存在。

（四）人居环境仍需再改善。一是生态仍然脆弱。部分深度贫困村土地贫瘠、资源匮乏、山高坡陡、沟壑纵横，森林覆盖率仍然较低，乔木林和竹林面积占比不高，绿色发展任重道远。二是环境有待提升。“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”现象突出，垃圾乱堆乱放，生活污水、禽畜粪污无序排放。有的地方对生活垃圾处理“一埋了之”。群众对人居环境整治的必要性认识不足，缺乏责任意识、参与意识。三是保障机制缺失。部分地方政绩考核仍然侧重于考核经济发展指标，生态文明考核奖惩机制不够健全，循环经济、生态修复、环境公益诉讼、资源有偿使用和生态补偿等机制没有全面建立，排污权交易、绿色信贷、环境责任保险等仍处于探索阶段。

（五）治理基础仍需再夯实。一是基层组织不强。支部“虚化”、队伍“软化”、经济“弱化”、管理“简化”、精神“沙化”等问题不同程度存在。部分村村务公开不及时，群众知情权、参与权、监督权保障不够到位，村民议事规则、村民代表会议等执行不好。二是自治意识淡薄。民主管理机制还不完善，村民参与基层民主自治的积极性和主动性还不够高。部分群众法律意识、文明意识淡薄，早婚早育、天价彩礼等陈规陋习仍未根除。三是社会问题较多。农村留守儿童、空巢老人以及精神病和智障患者等特殊群体缺乏有效监护。部分群众法律意识淡薄，只想通过上访甚至缠访、闹访等方式解决，维护农村社会和谐稳定仍面临较大考验。

三、对策建议

（一）建立完善乡村产业发展衔接机制。一是培育新型主体。坚持贫困户和村集体“两个联结”一起抓、增加农民收入和壮大村级集体经济“两个效益”一起要、发展基金和风险基金“两个基金”一起建，发挥党组织领办合作社的引领作用，促进龙头企业、合作社、农民形成紧密相连的产业发展共同体。以“新时代农民（市民）讲习所”等平台为载体，培养一批结构合理、技术过硬的农技队伍和一批懂技术、善经营、会管理的新型职业农民。二是壮大特色产业。围绕特色经果林、蔬菜、食用菌等“十二大产业”，建立健全产业、生产、组织、销售、保障“五个体系”。大力推进“粮头食尾”“农头工尾”，拓宽产业幅，延伸产业链。支持利用闲置农房发展民宿、养老、特色餐饮等项目，鼓励发展乡村共享经济、创意农业。三是拓宽营销渠道。深入推进农产品进市场、进学校、进超市、进医院、进机关、进企业、进高速公路服务区。用好粤港澳大湾区“菜篮子”工程平台，做大“长三角地区”“粤港澳大湾区”市场，持续推动农特产品进粤、进京、进川渝等。加大“乌蒙山宝·毕节珍好”区域公共品牌培育力度，完善冷链物流等设施，健全农村电商公共服务体系，纵深推进“黔货出山”。

（二）建立完善乡村人才培育衔接机制。一是健全落实人才发展机制。强化人才工作目标责任落实，健全统筹协调、部门协作、上下联动的人才工作机制。完善人才发展与经济社会发展深度融合的有效机制，持续引进各类急需人才助推发展。统筹域外人才引进和域内人才培养使用，深入实施高层次创新型人才、优秀青年科技人才、科技创新团队等育才计划项目和技能人才振兴计划，完善技术技能人才培养体系。二是健全落实作用发挥机制。健全人才服务乡村振兴机制，实施好边远地区、少数民族地区、革命老区人才支持计划。持续实施大学生志愿服务西部计划、“三支一扶”、特岗教师计划等，抓好“国培计划”“千校万师”、手工技艺传承人群“十百千万”等培训，深化“万名农业专家服务‘三农’行动”，建立农业专家团队与乡村振兴帮扶机制，引导支农人才在乡村振兴中建功兴业。三是营造人才近悦远来氛围。建立健全党委联系服务专家工作机制和人才服务保障制度，优化“一站式”服务，发挥专家在决策中的参谋智库作用。落实好人才服务绿卡政策。强化人才激励关怀，严格落实成果转化、资金支持、薪酬待遇等激励政策，为人才创新创业提供良好条件。关心专家身心健康，加强特殊一线岗位专家医疗保健工作。大力宣传表彰优秀专家和团队，打造尊重人才、见贤思齐的良好环境。

（三）建立完善乡村文化服务衔接机制。一是加强思想道德建设。加强农村思想文化阵地建设，实施公民道德建设工程，深入开展“明礼知耻·崇德向善”主题实践活动。开展对党和国家有忠心、对父母长辈有孝心、对社会有爱心、对伙伴有诚心、对发展有恒心、对自己有信心的“六心”教育。加强乡村法治教育，倡导文明节俭办婚礼和治丧，遏制大操大办、人情攀比、高额彩礼、厚葬薄养、建生祭坟等陈规陋习。二是传承优秀传统文化。实施农耕文化进校园工程，增强青少年对传统农耕文化的了解与认同，推进农耕文明与现代文明融合发展。划定乡村建设中的历史文化保护线，保护好历史文化名镇名村及农村文物古迹、传统村落、民族村寨。支持农村地区非物质文化遗产、优秀戏曲曲艺、少数民族文化、民间文化等传承发展，推动农文旅融合发展。三是强化公共文化建设。健全乡村公共文化服务体系，推进基本公共文化服务标准化均等化。加强村文化活动室、农家书屋等建设，培育“文化+旅游”“文化+产品”等业态。支持“三农”题材文艺创作生产，持续开展文化科技卫生“三下乡”、文化进万家等活动。

（四）建立完善乡村生态改善衔接机制。一是保护好农村生态环境。健全耕地森林河流湖泊休养生息制度，推进耕地轮作休耕，实施好退耕还林还草、退牧还草、石漠化及水土流失综合治理、地质灾害综合治理等工程。推进城乡水生态文明创建，开展水资源消耗总量和强度双控行动，推进河湖水系连通和农村河塘清淤整治，抓好生态修复、天然林保护、防护林体系建设等重点生态工程。建立完善以政府购买服务为主的公益林管护机制。二是持续强化农村人居环境整治。以行政村为单元，加快推进村庄规划全覆盖。深入实施农村“三改”和“厕所革命”，深化农村人居环境整治行动。加强群众健康教育和卫生习惯养成，真正使农村实现生态宜居。三是健全乡村绿色发展机制。建立“多规合一”协调工作机制，加快生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单“三线一单”编制和执行。完善环境保护的责权利机制，构建符合生态文明建设的法规、规章体系，建立公检法司联动执法机制，探索建立检察机关提起民事、行政环境公益诉讼制度，完善环保审判人民陪审员制度和专家咨询制度。

（五）建立完善乡村组织保障衔接机制。一是创新推进组织建设。创新组织设置和活动方式，持续整顿软弱涣散村党组织，每年按10%的比例进行排查，促进整顿转换提升，稳妥有序开展不合格党员处置工作。建立选派第一书记工作长效机制，全面向软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。落实村级组织运转经费保障政策，推行村级小微权力清单制度，严惩基层小微权力腐败。二是培养锻造过硬队伍。突出“二十字”好干部标准，全面选优配强村支“两委”干部特别是村级党组织书记；深入推进村支“两委”交叉任职和村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，建立村党组织书记后备人才库，构建“优秀人才—村后备干部—村干部—村党组织书记”的培养链条。建立完善村干部考核评价和关怀激励机制。完善“能上能下”机制，对不能胜任工作的及时调整。三是健全乡村治理体系。建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。以《民法典》实施为契机，引导群众运用法治思维和法治方式依法表达诉求、主张权利、解决纷争，推动法治成为全社会的价值追求和行为习惯。

课题组

组   长：

张翊皓  毕节市人大常委会主任（时任毕节市委副书记、市委深改委副主任、市委改革办主任）

傅立勇  毕节市委副秘书长、市委政研室主任、市委改革办常务副主任

成   员：

黄家懿  毕节市委政研室副主任、市委改革办专职副主任

吴道明  毕节市委政研室改革研究中心副主任

贾秀元  毕节市委政研室改革科副科长

赵立胜  毕节市委政研室改革研究中心业务三科副科长

郭   勇  毕节市委政研室改革研究中心业务一科副科长

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供稿：中共毕节市委改革办课题组

微编：石芳蓉“贵州改革”微信2021年第89期（总第1563期）

▌2021年3月30日