民国不到两年，就名存实亡了，原因何在？ | 短史记
图：1912年4月29日，参议院在北京象坊桥前资政院旧址举行开院仪式
文谌旭彬
民国以“共和”为立国精神，但不到两年，“共和”即成泡影，民国名存实亡。对此，后人有非常多的反思。旧派观点，多指责袁世凯“帝制自为”；新派观点，则多归咎于孙中山与革命党人之二次革命开启“武力政争”阀门。
这两种反思，其实都未切中要害。要理解民国未能向何处去，须要先理解民国其实从何处来。要理解民国从何处来，须先理解清廷为何而灭亡。因为清廷灭亡的原因，也正是民国诞生的原因。
清廷亡于“地方自治”与“中央集权”之间的利益斗争
太平天国之役，中央无力剿平，只得倚赖各省督抚自行募练之军队，兵权、财权、行政用人之权因之下移。稍后之洋务自强，中央能力所限，也多交由地方督抚筹办，督抚遂在轮船、钢铁、纺织、矿务、铁路等事务中与地方士绅合作，推行官督商办、官为民倡，结成利益共同体，地方绅权随之扩张。庚子之乱，中央之昏愦，更刺激地方督抚联合抗旨运作“东南互保”。以上，乃是晚清地方与中央之间的利益斗争的第一阶段。在这一阶段，督抚权力虽一再扩张，但制度层面仍受制约，毕竟疆臣任免之权仍握于中央手中。曾国藩、李鸿章辈，都不能抗拒朝廷的调动。
清末新政开启了地方与中央之间利益斗争的第二阶段。中央的立场，乃是重建集权，试图以效仿日本维新为掩护，将督抚之权限削弱至与日本府县知事相当的程度，将各省军事财政大权悉数收归中央。1907年颁布的新官制，核心主旨即在于此。《钦定宪法大纲》亦将君权上升到了无以复加的程度。
地方的立场，则希望通过支持立宪运动，建立代议政治，使自身权力以“地方自治”的名义合法化。1907年，朝廷批准各省成立咨议局，使主张“自治”的地方督抚与士绅，有了与中央政府直接对垒的“合法机构”。1910年各省咨议局士绅串联掀起四次大规模的“请开国会运动”，背后均有地方督抚在支持。朝廷为离间咨议局士绅与地方督抚，曾一度悄然推翻了上谕中对咨议局“仅为一省言论之汇归”（既非监督机关，更非权力机关，而是牢骚机关）的限制，赋予其针对督抚的“议请更正之权”（监督权）。但朝廷重建集权、将地方人事及财权收归中央的做法，与地方士绅仍存在着不可调和的矛盾。如盛宣怀代表中央介入使得浙江铁路总理汤寿潜被革职，即引起浙江省咨议局的激烈对抗，陈情书明确认定“事关本省权利存废事件，应在咨议局权限之内”。这种排斥中央干涉地方事务的立场，恰与地方督抚同调。及至辛亥年，据张玉法统计，陕、晋、赣、浙、苏、桂、皖、闽、粤、鲁等10省咨议局，均担任了发动独立的主力角色。可以说，没有咨议局策动各省独立，即不会有辛亥革命的成功。
略言之，清廷实亡于新政、亡于咨议局、亡于地方督抚、亡于地方自治与中央集权之间的斗争。革命党、立宪派的政治理想，则依附于这一斗争而得到传播和认同。以梁启超为例：戊戌年之前，梁氏痛心于随甲午之败而来的瓜分之祸，曾游说湖南巡抚陈宝箴“湘省自立”，以保存国家元气，并付诸实践——其参与创办之时务学堂专以“完成地方自治政体为主义”，南学会“实兼地方议会之规模”，湖南保卫局则被定性为“一切政事之起点，而治地方之大权”。清末新政期间，梁氏更成为各省咨议局最重要的理论导师之一，再三撰文鼓吹地方自治乃“文明政治”的象征；断言地方自治力强者则其民权必盛，否则必衰；且直接呼吁提高咨议局议事论事的权力，欲使其变成地方自治的核心机构。
督抚们为自身利益计，亦极愿意为梁启超等人的政治理念捧场。直隶总督袁世凯最先试办地方自治。1906年，袁曾尖锐批判过那种以民智未开为由担忧地方自治搞不起来的观点。袁氏说道：
“自治制度较立宪政体尤为重要……民智虽甚幼稚，然不引其端，则亦终无大开之日；不行投票公举，则何以别于向来之村正；不限制投票权与被选权，何以屏从前把持武断之习？凡若此类始基甚难，或先定一议员资格，与地方官届期会议，注重宣讲、调查二事，以启发人民之政治思想而为将来措手之方。”
图：民国国会会场（写实画作）
袁世凯充分吸取清廷灭亡教训，杀死了“地方自治”
清廷亡了。但地方自治与中央集权之间的斗争，并没有结束。
孙中山对美国政体情有独钟，辛亥年回国途中发表多次讲话，主张采用美国联邦共和体制。及至被推举为临时大总统，却发现脱离清廷独立的各省都督，实际控制着本省军、财大权，甚至直接办理外交及借款，致中央毫无力量。孙遂转而有意构筑一种介于美国联邦制和法国中央集权制之间的制度，中央政府“专管军事、外交、财政”，余者由各省自治。临时大总统任上，孙多次欲强化中央权力，宋教仁亦效仿法国中央集权制度写成《临时政府组织大纲》，但俱被临时参议院否决（该院系由各省都督府代表为参议员组成）。
及至南北议和，袁世凯出任总统成为定局。如何制约袁的权力，防止其逸出共和的轨道，成为南京方面制定《临时约法》时首要考虑的问题——临时政府内部分歧严重，胡汉民主张联邦制（总统+地方自治），以地方制约中央；宋教仁主张中央集权制（总理+责任内阁），以内阁架空总统。最终宋的意见胜出。——至于中央和地方之间的关系，《临时约法》只字未提。
1912年2月，孙中山辞去临时大总统职务，袁世凯接任。袁亲历清廷之覆灭，且是亡清的最后推手。清廷亡于地方自治与中央集权之争斗，对他而言，是再清晰不过的往事。革命党人不足患，值得警惕的是咨议局（省议会）和地方督抚（都督）——这是袁从清廷灭亡中获得的最重要的教训。故此，相较于《临时约法》对地方官制一字不提，袁世凯却将大量的精力倾注在了对地方自治势力的压迫上。
袁的基本立场是各省行政长官必须由中央任命。7月，袁首次将国务院拟定的省制问题草案提交临时参议院审议。草案中省长由中央任命一条，引起各省议会强烈不满，要求由省议会民选。这种要求与清末咨议局对清廷中央集权的抵制一脉相承——当时绝大多数省议会亦实由咨议局直接转变而来。各省都督中则颇有人反对民选省长，如唐继尧声称：“议会有选举官吏之权，地方恐无秩序安宁之日”。草案中“军民分治”一条，省议会多赞成，各省都督则普遍反对。鉴于分歧太大，草案被撤回修正。
8月份，草案第二次提交参议院审议。主要变化是省行政长官改由大总统提议3人，交省议会选择其中1人，再由大总统任命。参议院审查报告针锋相对提出：应先由省议会选举出2人，再提交给大总统选择。审查报告还将草案中“省议会弹劾行政长官，大总统如不以为然得解散省议会”等条款删除，引起各省都督的强烈抗议。都督们担忧如此一来，省行政长官“无事不在议会操纵之下”，故纷纷以“议会专制”的罪名指责各省议会。草案再次被撤回修正。
袁政府提出的第三份方案，是以“废省存道”为主要内容的“虚三级制”。简单说来，就是分省、道、县三级。省设总监，由大总统特任，不设省议会，为“虚”；省之下，设道、县两级，行政长官由中央政府任命，同时设相应自治机构，为“实”。该方案的要害在于省总监一职名义上为“虚”，实际权限却远大于之前方案中的省行政长官。省总监权力增大且由中央任命，坚持地方自治的省议会则被废除，这种暗度陈仓之术，在当时就被戴季陶等很多人所看穿。因担心被否决，该提案一直在总统府、国务院、法制局之间来来回回，而未送至参议院审议。直到1913年1月，诸多参议院议员回乡参加国会选举，袁才趁机以参议院人数不足无法开会审议提案为由，直接以临时大总统令宣布改革地方官制，明令“各省行政长官由大总统任命”。这种绕开法定程序的行为，招致很多舆论批评，也强化了孙中山、宋教仁等人对袁的不信任。
其实，在违法颁布大总统令之前的1912年12月，袁已擅自任命了江西的行政长官，以谋对国民党籍的江西都督李烈钧实施削藩。在李拒绝接受该行政长官后，袁又运动己方支持者指责李烈钧的抵制行为是“阴谋割据”，一再威胁将以武力讨伐江西。稍后因宋教仁遇刺案而激发之“二次革命”，诚如台湾学者胡春惠所言：“自表面上看，二次革命似乎起自李烈钧之湖口举义。但是实际上却是袁氏早有军事上消灭南方反对势力之安排。当事起以后，南方各省均系仓促应战。……真正稍有势力切有决心应战者，惟有江西一省和黄兴坐镇之南京。”
“二次革命”被镇压后，地方自治迅速彻底地败给了中央集权。国民党籍都督被逐，非袁派的南方都督如程德全、朱瑞、蔡锷等也俱被撤换。1914年2月，袁世凯下达总统令，要求停办地方各级自治组织，以免“妨碍行政”，并宣布“省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方会议”，将各省议会一律解散——这等于回到了清末设立咨议局之前的状态。5月，袁颁布《中华民国约法》，规定大总统有制定官制、官规，任免文武官吏之权；新官制将原属省自治范畴的教育、实业等项，全部收归中央——这等于彻底摧毁了咨议局时代以来国人在“民权”和“地方自治”层面的所有抗争和努力。不过短短三年，实可谓“一夜回到解放前”。
以上种种，实难使人相信1906年的袁世凯曾经说过“自治制度较立宪政体尤为重要……民智虽甚幼稚，然不引其端，则亦终无大开之日”这样的话。
图：1913年，袁世凯就任正式大总统，和各国使节合影
梁启超痛定思痛，重拾地方自治理念
“一夜回到解放前”的，并不止是国人在“民权”和“地方自治”层面的追求。
袁在民国所面临的局势，与清廷大致类似，所采取的手段，则较清廷更为有力——清廷不敢对地方督抚动用武力（军力与舆论均处劣势），故无论军权、财权，均未能切实收归中央；袁则不但有北洋系的武力支持，还有以梁启超为首的进步党知识分子的舆论支持（进步党人拥护中央集权，将主张地方自治的国民党人斥为“暴乱势力”，并为袁的政治举措尽力提供学理上的合法性）。
进步党人支持袁世凯将军事、外交、财政收归中央，并没有问题。与进步党人对立的国民党领袖如孙中山、宋教仁等，也多次明确表达过军事、外交、财政大权应属中央。惟袁对省议会及地方自治的废止，实属逆流，超出了进步党人的预料。故1915年4月，梁启超致长函于袁世凯，为此事恳求袁：
“愿大总统建设真实之民意机关，涵养自由发抒之舆论，毋或矫诬遏抑，使民志不伸，翻成怨毒。中央地方，犹枝与干，枝条尽从凋悴，本干岂能独荣？愿大总统一面顾念中央威权，一面仍留地方发展之余地。”
但这种恳求为时已晚。一生追求“民权”的梁启超，受此打击，思想也“一夜回到解放前”，在1915年的《从军日记》中，梁氏承认：“吾侪……欲行其志，恐地方实较中央优也”。稍后，梁前往广西，与陆荣廷等人合作，再度拾起了曾被自己抛弃的地方自治理念。
孙中山反思《临时约法》：合九州之铁铸成大错
国民党人的反思，则集中于《临时约法》。1923年，孙中山写下了这样一段痛彻心扉的文字：
“人民有县自治以为凭藉，则进而参与国事可以绰绰然有余裕，与分子构成团体之学理乃不相违，苟不如是，则人民失其参与国事之根据，无怪国事操纵于武人及官僚之手。……《临时约法》既知规定人民权利义务，而于地方制度付之阙如，徒沾沾于国家机关，此所谓合九州之铁铸成大错者也。”
“徒沾沾于国家机关”，乃是指将精力耗费在“责任内阁”上面；“于地方制度付之阙如”，乃是指无一字规定中央与地方之间的关系。显然，孙中山也已经意识到：《临时约法》孜孜于防范袁世凯的个人专权，其实抓错了重点。略言之，民国之所以为民国而区别于清廷，乃在于“民权”二字。晚清之经验，民权与地方自治一荣俱荣、一损俱损。地方自治与中央集权之间的利益冲突，既是清廷灭亡之根源，也是民国诞生之契机。革命党人若能把共和理想依附于这一冲突之上，于《临时约法》中为地方自治提供制度保障，则省议会及各级自治机构，当不至于被袁世凯彻底摧毁，即便摧毁也尚有恢复之依据。
图：1916年，袁世凯的葬礼
参考资料
胡春惠，《民初的地方主义与联省自治》，中国社会科学出版社，2011；贾小叶，《晚清大变局中督抚的历史角色》，上海书店出版社，2008；关晓红，《从幕府到职官：清季外官制的转型与困扰》，生活·读书·新知三联书店，2014；李学智，《民元省制之争》，收录于《民国研究 总第17辑》；陈明，《民初政体重建与〈中华民国临时约法〉之省制缺失》，《广东社会科学》2014年第5期；等。
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