大清最廉洁的衙门，是洋人控制下的海关 | 短史记
文 | 谌旭彬
近年来，有这样一种说法，流传甚广：“英国人赫德控制下的晚清中国海关基本上杜绝了贪腐，是大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门。”①
海关到底是不是大清唯一没有贪腐的衙门?
反对者都不否认廉洁的好口碑
可以这样讲：自洋人于1860年代取得管理权，直到民国，中国海关确实长期保持着一种清廉的传统。
征税成效，是最直接的证据。
让洋人来管理中国海关，无疑损害了中国的主权；但这大权，本是清廷当年为筹集赔款，主动交出。交出的原因，就是觉得洋人更清廉。具体执行此事的总理衙门大臣文祥，主动对英国代表威妥玛说：
“中国人不行，因为显然他们都不按照实征数目呈报。”
他还拿上海道台薛焕举例，指责他“近三年来根本没有报过一篇（上海海关的）账”。②
文祥的指责不是虚言。在聘用洋人管理海关之前，关税是“承包”给地方的，地方只管缴足中央的定额，定额之外横征暴敛的数额，从来无人知晓。时人估计，中央拿到的定额，不到地方实际横征暴敛总额的十分之一。在洋人入主海关之后，虽然降低了税率，砍掉了大量不合理税目，关税收入却迅速跃居中央财政收入第二位。至1910年，年税收值总额已高达3450余万两海关银。而在1861年时，不过区区500万两。
这种收入激增，与机构的廉洁化关系甚大。
当时的社会舆论，也相当认可海关的廉洁风气。
洋人执掌海关后，对华人员工多有歧视。如以洋员完全垄断管理层，同职级的洋员薪资远高于华员，洋员职级晋升速度比华员快很多……1900年后，民族主义在中国兴起，上述歧视政策，屡遭舆论批判，海关内部华员也多次发起有组织的抗争。
但在清廉这个问题上，外部舆论和内部华员，却仍对洋人的管理不吝赞叹。如1933年《申报月刊》刊文抨击海关歧视华员，却也承认：“海关为客卿管理之最大成绩，即税收确实奉公，人员廉洁自持，几鲜营私舞弊之恶习。”③受歧视的华员，也留有多种口述回忆资料。这些资料显示，他们“（虽然）经历了自主前后的海关，却对外人代管并无恶感，并一致认为海关优良制度的建立，系因吸收了各国精华。……同时这些早一两代的人士，常撇开行政权的归属不谈，从效率和纪律着眼，认为洋人掌权的时代，优于国人当家。”④
此外，海关档案也可佐证。据官方统计，自1854年至1870年，内班职员181名，有81人因考核不合格而去职，其中涉及贪腐者，仅1人而已。⑤
简而言之，自晚清到民国，洋人管理下的中国海关，在廉洁方面，确实有着异乎寻常的好口碑。
图注：曾执掌中国海关半个世纪的英国人赫德
以人性本恶为出发点的防贪腐机制
这种廉洁的好口碑，是由英国人赫德（Robert·Hart），在担任海关总税务司的半个多世纪（1861-1908）里实现的。赫德维系中国海关廉洁的办法，说白了，其实不过两条：独立的监察机制和人性化的薪酬福利体系。
独立的监察机制。有这么几层内容：
第一，整个海关是独立王国，与腐败的清廷官场彻底隔离。总税务司赫德向清帝国高层直接汇报，海关内部只听赫德之命。各海关的主要管理职位，也都由洋人担任，不用华人。理由之一，是洋人不怕地方官的干预和施压。
第二，海关内部引入了独立的监察体系。赫德抛弃了传统的中式记帐法，引入了英国当时最先进的会计、审计、统计制度，这套制度，在英国也还只实行了 47 32916 47 15709 0 0 5569 0 0:00:05 0:00:02 0:00:03 556810年左右。这个制度引进来之后，在海关内部做假账，就变得很困难了。
第三，海关外部，对关税收入垂涎三尺的清廷权力部门（如各省督抚）、列强在华使领馆（按条约，海关部分收入需用来偿还对列强的赔款），都对海关虎视眈眈。1900年之后，民族主义兴起，民间舆论将洋人掌控中国海关视为耻辱，也时刻盯着海关有无丑闻。这些可以视作独立的外部监督力量。⑥
人性化的薪酬福利体系。也有三层内容：
第一，引入了非常细致的考核制度。以年终考绩为例，仅“品行”一栏，就分了“才能、诚信、机敏、勤勉、服从、指挥能力、智力、干练、能否得人尊敬、性情、礼貌”等项。各海关主管调换频繁，而考绩表严禁留底。若有主管不如实填写，总税务司署只须参照其他主管历年的考核情形，即可发现端倪。考绩优异者将获得1-6个月不等的额外薪金。
第二，拟定了合理的职级晋升制度。海关职位级别很多。职级晋升，以资历为主要参照标准（另有两成空缺供择优提拔），与薪酬密切相关；服务到一定年限，还将获得额外的年薪。如此，员工可以清晰地预期自己的收入和职业前景。
第三，高薪酬和丰厚的养老金。海关职员的薪俸水平，自晚清到民国，可以说是政府机关当中最高的，至少是同级别政府职员薪俸的两倍以上。非但如此，赫德还引入了中国最早的养老金制度。这是一笔非常丰厚的报酬，但与职员的操守直接挂钩，若被发现有渎职、贪污行为，将被开除，养老金一分也拿不到。这种高薪，使海关经费占到了海关税收的10%左右（同期英美各国约为4-5%）。⑦
赫德曾经对总理衙门大臣文祥解释：自己之所以这样设计廉洁机制，是因为他不相信中国人所说的“人性本善”。他觉得人性本恶，所以有必要最大限度地提升职员贪腐的风险和成本。
图注：赫德私人组建的海关乐队
赫德贪腐与否，须靠个人操守
许多文章和著作，谈到近代中国海关的廉洁，都会提到赫德本人的操守，起到了重要的表率作用。
海关的廉洁机制，对赫德的约束力很有限——他是海关的最高权力。内部，监察不到他；外部，清廷也没有监察他的专业能力。
作为海关廉洁机制的打造者，赫德与他的亲信秘书金登干（James Duncan Campbell）是否清廉，确实存在质疑的声音。
有学者发现，1878年赫德去巴黎出差和度假，委托金登干找了一栋带花园的洋房，半年租金高达5万法郎，相当于清政府驻伦敦使馆1年零7个月的房租。金登干有故意抬高房价，从中拿回扣的嫌疑。金登干在中国海关任职期间，也曾违规收取数额巨大的佣金，且致信赫德商议“如何用公事方式花费掉”。至于赫德，有资料称他在中国工作期间积攒了100万英镑的资产，年收入在10-17万两白银之间，已远超出了他的工资收入，“这么大的数字不贪污是挣不来的”。⑧
金登干违规收取佣金一事，始于1875年，至1877年赫德给金登干回信表示“我从来不赞成接受佣金的主张。……因此，我把这个问题暂时搁置起来，打算过一些时日再处理，想清楚了，再正式指示你要这样办还是那样办。”到1879年8月，赫德再次致信金登干：“关于由你从阿姆斯特朗接受的佣金数额……一齐加起来，总共4356镑6便士……这是中国政府的财产。今天我已把这宗交易向直隶总督李鸿章报告，而且寄给他一张收回4365镑6便士5先令，即等于17460上海两的支票。”这是赫德对金登干“佣金事件”的最终处理。⑨
所以，赫德个人究竟有没有贪腐，是一个尚无定论的问题。不过，他治下的海关，确是当时最廉洁的衙门，这当然是制度的力量。可惜的是，在面对洋人们提出的刷新吏治、惩治贪腐的建议时，恭亲王的回应一律是：“如果我们有一百个赫德，我们就采纳。”⑩显然，恭亲王完全搞错了方向——不要说一百个赫德，就是一万个赫德也靠不住；靠得住的，是他带来的那套廉洁机制。
综上，说海关是“大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门”，似嫌绝对。说它是大清最廉洁的衙门，可能更恰如其分。
图注：中国海关最后一任总税务司（1943-1950），美国人李度（Lester Knox Little）。李度认为，海关底层职员出现严重贪腐现象，是在抗战结束之后：高度通胀导致高薪福利体系崩溃，军队接收破坏了海关原有的权力架构。
注释
①参见：《大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门》，《学习时报》2010年1月4日；张宏杰，《大清王朝唯一不贪腐的衙门》，《经济观察报》2015年4月27日；等。②（英）莱特（S.F.Wright），《中国关税沿革史》，生活·读书·新知三联书店，1958，P145。③沈达时，《中国海关行政之鸟瞰》，《申报月刊》，1933年，第2卷第1号。④（台）赵淑敏，《“税专”与中国海关的人事制度》，《历史研究》1989年第2期。⑤《海关总税务司署通令》第26号（第一辑）。见《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷），P131。⑥孙修福、何玲，《外籍税务司制度下的中国海关人事制度的特点与弊端》，《民国档案》2002年第2期。⑦同上。⑧邵义，《过去的钱值多少钱：细读19世纪北京人、巴黎人、伦敦人的经济生活》，上海人民出版社，2010，P136-155。⑨《走进中国海关博物馆》，中国海关出版社，2012，P73-74。此节，特别致谢历史学者洪振快先生的指正。⑩汪敬虞，《赫德与近代中西关系》，人民出版社，1987，P02。
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