网约车新政是“双刃剑”

【提高网约车门槛，虽然对服务、安全及行业规范化会产生积极作用，但对网约车行业来说可能是毁灭性打击】

□李剑

十一长假之后，网约车新政地方细则征求意见稿陆续出台，激起千层浪。

首批网约车新政落地

随着网络约车新规2016年11月1日实施日期的临近，首批《网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（征求意见稿）已陆续出炉。目前，已经有成都、南京、武汉、合肥、青岛、杭州、重庆、天津，以及北上广深等近20个城市公布了对网约车行业的监管办法草案。

各地政策细则大同小异，都对网约车平台的运营车辆和人员作了严格规定，其中北京、上海明确要求司机为本地户籍，车辆为本地车辆。征求意见稿一出立即引来出租车、网约车平台及社会各界的关注和讨论。

从2016年7月交通部颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》赋予网约车合法地位，到2016年10月各大城市出台严苛的网约车管理细则征求意见稿大幅抬高网约车准入门槛，短短数月，互联网出行这一业态可谓经历了“冰火两重天”。

回首网约车发展

网约车的发展，显然是在地方主管部门对出租车的管理已经不能适应大众出行需要的情况下，以高效灵活的市场运行方式填补这个空缺后快速发展起来的。网约车的确大大方便了我们的出行，提高了效率、节省了时间。不仅在平时，在晚上或天气不好的时候也可以通过加价的方式找到网约车。

从发展初期到现在，出租车和网约车的博弈就一直没有停止过。地方主管部门对网约车运营虽然时有查扣、罚款，但因为缓解了交通压力，也在一定程度上默许了其存在。上海市交通委于2015年10月向滴滴快的专车平台颁发了国内第一张专车平台牌照，更显示出政府对这一事实的认可。但就行业而言，出租车与网约车冲突较为明显，除了反对网约车的多起出租车罢运，部分地方甚至发生了出租车司机围堵专车、殴打司机等事件。可以看出，网约车发展至今的道路并不平坦，即使这个行业是依靠其强大的市场生命力和突破出租车行业本身的局限性发展起来的。

任何一个行业都需要一定的规制。没有规矩，不成方圆。但同样，任何规制要有明确的目标并把握相应的度。地方政府作为管理和服务机构，其职责首先是要保障大多数人的权益，做到公平、公正。此外，所有的管理规制也必须在法律框架内进行。但我们看到，这次出台的新规，虽然也号称综合考虑了人口数量、经济发展水平、城市交通拥堵状况、空气质量状况、公共交通发展水平等方面，但更多的焦点还是集中在当地出租车行业和网约车的资源配比上。

就网约车的规制而言，交通部2016年7月出台并于11月1日施行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》并未对司机户籍和车辆的轴距、车型等标准作出要求。地方网约车新规征求意见稿另外增加户籍、车型甚至本市牌照的要求，其标准远远超出了交通部《暂行办法》的要求。创设、增加了许可条件，这不仅是对《行政许可法》关于“不得增设行政许可”的违反，更与国务院减少行政审批和行政许可的要求相违背。

此外，地方交管部门也把意见征集窗口期设得特别短。例如北京只有7天，上海只有14天。对一个当地居民出行可能造成重大影响的决定而言，这个征求意见的时间未免有些仓促，听取公众议论的诚意可能不足。

解析出台政策的原因

政府出台如此严苛的具体实施细则，可能至少有这么3个方面的考虑。

一是出租车的定位。出租车本身不是高效的运输方式，它是城市交通的补充，未来整个出租车规模，特别是从特大城市的交通效果上讲，出租车的数量不宜过大，这跟出租车的定位有关系，希望网约车可以有序发展。而且，随着细则落地，或将倒逼平台走出低水平的补贴竞争，进而走入创新出行产品的良性轨道。

二是想体现一种差异化服务。出租车包括了巡游出租车和网约车，所以希望网约车能够跟巡游车在不同层面提供差异化服务，所以它要求车型、车价比传统的巡游车更高。网约车有了合法身份后，可以更好地满足这些特殊出行要求。

三是想让网约车更安全。随着2016年7月份网约车获得合法地位，专车平台应声涨价，引发了用户对专车的不满情绪。此后，陆续曝出乘客手机号等个人信息泄露、司机恶意刷单造成“幽灵车”等诸多问题。细则对平台的安全服务提出更高要求，也明确了由公安、工商、信息等多部门监管，要求网约车平台经营数据接入主管部门的信息平台，对网约车运营增加了一份安全保障。

此外，北京市交通委还表示，做出这种规定的原因之一是为满足“治理交通拥堵的要求”，并称滴滴专车、滴滴快车出现的时间，与北京交通拥堵指数增长时间吻合。一时之间，拥堵加剧与网约车出现有关的吻合论甚嚣尘上。

网约车是否真的加重拥堵

以北京这座大城市为例，实际上，拥堵是北京的老问题。根据北京市交通委的工作汇报数据，早在2010年，北京全年拥堵指数就高达6.14，处于中度拥堵水平。按照市交通委的年度数据，限购让交通拥堵明显好转。2011年，北京交通拥堵指数下降至4.8，仅为轻度拥堵。然而在之后的几年，拥堵状况持续加剧。2012年，北京交通拥堵指数为5.27，2013为5.5，较2012年继续增长了4.2%。这意味着，早在网约车出现之前，北京的交通拥堵就已经开始加剧。

然而，在专车出现的2014年，北京拥堵指数出乎意料地并未保持这一上升之势，而是罕见地与上年持平——2014年北京市平均交通拥堵指数为5.5，与2013年持平。这是近几年来，北京交通拥堵指数首次没有上升。从这一情况不难看出，“2014年专车的出现使得北京拥堵加重”这类说法是站不住脚的。

事实上，网约车的本质是在供给端对闲置资源进行整合，提高利用率和使用效率，它具有极强的缓堵作用。网约车的出现，不仅减少了私家车出行，同时还削减了小汽车的销售量，对治理城市交通拥堵有积极意义。

2016年5月，麦肯锡发布《寻找快车道：中国汽车市场发展新趋势》调查报告，指出移动出行平台实际上是在不增加汽车总量的情况下，通过分享来提高汽车的使用率，让人们能够更好地出行。当前移动出行平台正在改变中国汽车市场的生态，中国消费者自从使用移动出行O2O服务以后，减少了近20%的私家车出行。

根据第一财经商业数据中心发布的《华北城市智能出行大数据报告》，在智能出行平台出现以前，北京每辆车日均服务人次为1.99人次，而智能出行平台出现后，日均服务人次达到2.24人次，在不增加供给的情况下，小汽车利用率明显提升12.1%。

网约车数量将断崖式锐减

从目前出台的地方细则来看，特大城市对网约车的“门槛”仍然较高（如表所示）。第一道门槛是针对司机，第二道门槛是针对车辆，第三道门槛是针对平台。四地均要求平台承担承运人责任，保证运营安全，保障乘客合法权益。如北京提出对网约车平台实施许可管理，经营期为4年，到期审核合格后可延期。

这些规定无形中抬高了准入标准，是变相的数量管控，会导致车辆供给骤减。符合规定标准的网约车在北京最多能占到三、四成，其他地方应该也是在这一数值上下浮动。

此外，新规则还将使目前在滴滴注册的1500多万驾驶员失去资格，这从滴滴发布的上海地区数据中可见一斑。上海已经激活的41万名司机中间，具有上海本地户籍的不到1万人，也就是说只有不到2.5%的司机符合户籍要求。如果加上牌照、驾照等要求，乐观估计，在上海大概只有2%左右的网约车符合要求，其他98%都会被淘汰。

这将导致出行效率大幅降低。粗略估算，等待时长将从目前平均5分钟延长到15分钟以上，同时因为供不应求，可能会再现司机挑乘客的情况。

网约车定价之所以相对实惠，主要是因为社会共享车辆本身的平民性，要求用帕萨特、奥迪A4L等以上的车型提供网约车服务必然提高运营成本。而市场需求量还是那么大，接下来的涨价是必然的，具体涨价幅度无法预估。

苛刻门槛或引发行业再洗牌

各地网约车征求意见稿出台后，或将直接导致各大网约车平台现有的市场格局重新洗牌。

因为各大网约车平台的车辆和司机条件基础不同，对于网约车新政，不同平台的喜忧不一。根据中国IT研究中心此前发布的《2016年Q1中国专车市场研究报告》显示，滴滴专车当期占据了85.3%的市场份额；优步则以7.8%位列第二；易到以3.3%的市场份额排在网约车场第三把交椅；神州则以占据2.9%市场份额排名最后。此次最严网约车意见稿出台后，此前一家独大的格局或将改变。如果该意见稿最终尘埃落定，最受伤的应该是滴滴和优步，其次是易到，而对于以网约车B2C模式著称的神州专车则影响不大。

这其实是一种新经济和传统经济之间冲突、磨合和协同的话题，如果说一开始是通过补贴优惠的方式获客，另一方面也便利了人们的出行，降低了人们出行的成本；现在又出台了这样的监管新规，对于整个新经济或者网约车平台公司来讲，是毁灭性打击。

一旦剥夺这些平台合法从事网约车经营的权利，“黑车”可能就会涌现。如果新政细则真的落地，按照“本地户籍+本地车辆”模式来开展网约车经营，或将出现本地户籍注册网约车驾驶员将车辆转租给外地驾驶员经营的情况。总之，上有政策，下有对策，这可能又产生新的灰色地带，进一步恶化监管和网约车经营之间的关系。

过去，人们不乐意把空置的房子和车子拿出来出租，是由于难以找到信得过的租客。今天，我们利用互联网技术，巧妙地克服了信息不对称的困难，才涌现出了共享经济的潮流。

网约车是“互联网+”的一个榜样，它解决了多年打车难的问题，促进了就业，减少了浪费。随着新政落地和细则出台，网约车的红利期基本告一段落，但商业前途永远在未知之域。其实，“互联网+交通”市场的变化正在悄然发生。前不久，共享平台新锐“摩拜单车”走俏资本市场和出行市场，滴滴出行也斥资数千万美元投资共享单车平台OFO。可见，“互联网+交通”市场仍是方兴未艾。

或许，未来的出行市场更值得期待。

（上海交通大学科斯法律经济学研究中心教授）