【咨政】雄安如何疏解非首都功能？
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本期为您推荐关于雄安新区建设的论文《以公共服务均等化助推非首都功能疏解》。作者为“Plus公管青年” 张权，北京大学政府管理学院政治学博士后，北京大学国家治理研究院兼职研究员。原文发表于2018年5月《国家治理》周刊。
以公共服务均等化助推
非首都功能疏解
作者：“Plus公管青年” 张权
邮箱：zq_plus@163.com
党的十九大报告中明确提出，“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区”。报告强调，雄安新区的未来建设要在实施区域协调发展战略的大框架下进行，要以疏解北京非首都功能为牵引。而关于如何规划建设雄安新区，总书记在新区设立之初曾指出要突出七个方面的重点任务，其中第四条是“提供优质公共服务，建设优质公共设施”。——这一点在最新颁布的《河北雄安新区规划纲要》中得到体现，其中关于雄安新区的发展定位明确提出要“提升区域公共服务整体水平”，打造“基本公共服务均等”的区域协调发展示范区。
因此，将三者结合起来思考，我们可以窥见一条值得探索的政策路径：以公共服务均等化作为抓手，助推非首都功能疏解。
享受公共服务是公民最基本的权利之一，而向民众提供公共服务则是政府最基本的职责之一，其内容一般包括教育、医疗、文化、治安等。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》将以下8项列为我国基本公共服务指标：公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化教育、残疾人公共服务等。
根据公共经济学理论，公共服务作为典型的（准）公共物品，具有非排他性与非竞争性。因此，在公共服务领域内市场机制往往是失灵的，缺乏利益驱动的私人部门一般不具备提供公共服务的主观意愿。我们可以观察到，在国际上，小政府大市场或弱政府强市场的国家结构往往会导致社会秩序混乱与公共设施破败，例如印度、巴西等，所以在很大程度上提供公共服务也只能是政府的职责。
公共服务均等化是在提供公共服务的基础上更进一步，保障民众普遍享有一定标准之上的基本公共服务，是彰显社会公平正义的举措，体现的是政府主动作为的担当。其中“均等化”既可以理解为一种政策目标，也可以理解为一种政策手段：作为目标，是要通过政策调整，修正公共服务的不平等状况；作为手段，公共服务均等化也具备政策引导的作用，能够改变人和资源自由流动的速率甚至方向。
从多个国家和地区的实践经验看，通过对公共服务资源进行重新配置，能够有效引导民众“用脚投票”，对于人口迁徙具有显著的促进作用。因此，从这个角度讲，将公共服务均等化应用于人员疏解（对于北京而言）或人才吸引（对于雄安新区而言）在理论层面是切实可行的。
在实践层面，公共服务均等化的本质是对公共服务资源的供给与再分配，它涉及“均等化”的范围界定与区域之间的差异。例如，马慧强等（2011）学者对我国286个地级市（范围）的公共服务均等化水平进行了测算，结果显示我国城市间基本公共服务供给差异显著，均等化水平呈现出从东部沿海向中西部地区不断降低的特点。所以对于跨区域的政策制定而言，还涉及均等化对象与参照物两个基本主体，也就是谁向谁看齐的问题。
回到雄安新区建设的问题上，根据2014年中央对于新北京“四个中心”的定位（政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心），目前北京存在不符合首都功能定位却又是雄安新区需要的功能（包括人才）。既然新区建设的基本任务之一是实现非首都功能的疏解，而疏解（吸引）的目标对象是自身所需的非首都功能（包括人才），那么公共服务均等化的对象就应该是雄安新区，参照物则是北京。这样的话便需要重点思考以下四个基本问题：
问题①均等化的功能定位。按照著名心理学家赫茨伯格的“双因素理论”，驱使人们行动的因素主要包括两个，一是“激励”因素，可以带给人满意感；二是“保健”因素，可以消除人的不满。公共服务均等化作为疏解非首都功能的政策工具，主要应该冀望其起到“保健”还是“激励”的作用，亦或两者兼而有之？如果是前者，那么需要有其它非公共服务方面的政策措施发挥“激励”作用，将疏解对象由北京吸引至雄安，然后令公共服务均等化发挥“保健”作用，使被吸引的人才在雄安得以安顿（将在后文做进一步讨论）。
如果是后者，那么涉及问题②如何把握好均等化的力度：是向北京看齐还是超越北京？如果是向北京看齐，那么或许无法起到激励的作用，因为没有产生额外的动力驱使已经（或有机会）安居落户的人才迁出北京——也就是说，既然迁和不迁都一样，那么为什么要迁徙呢？
如果是超越，根据现有研究，影响公共政策均等化水平与效果的核心因素是财政支出。那么将涉及问题③为了让均等化政策具备引导力，也就是能够提供转移疏解的额外动力。首先，均等化其水平应该超出北京多少？也就是说，超出多少便能够起到“激励”作用，为疏解对象提供迁徙的额外动力？超出有限尚可解决，如果水平远超北京的话，势必会涉及一系列政策成本问题。例如，当地财政是否可以负担？中央财政转移支付是否可以支持？由此产生的示范效应，是否会令其它地方跟风效仿，进而导致“揠苗助长”？又或者到中央政府“跑”政策，导致难以平衡不同地区的利益关系……更何况，政策过于向一方倾斜将会造成一种新的不平等——此类情况被学界称为“肯定性行动悖论”，在价值层面颇具争议。除此之外，依靠不计成本的过度投入而形成的雄安模式也不具有作为“示范区”的可复制性。
其次，标准长期超出北京还是短期超出北京？如果是前者，那么遇到的问题与上文提及的一样，可能会产生政策成本与不公平等问题。如果是后者，那么就需要考虑期限问题，鉴于公共服务在疏解之时可以作为“激励”因素，但是一旦疏解完成之后，对于迁入人才（包括当地居民）就会变为“保健”因素，到期之后由于公共服务标准下降带来“保健”作用丧失，将有可能造成公众不满进而导致疏解效果倒退（人口迁出）甚至社会不稳定。
最后涉及问题④公共服务均等化的“激励”与“保健”作用兼而有之，这实际上和第一个问题是一致的，但是需要重新定义所谓“向北京看齐”。当前看来，北京具有诸多优势是雄安难以企及的，比如作为首都的特殊“身份”，以及与首都功能伴随的资源再分配和各种机会的溢出等。根据伏润民等（2010）的研究，基本公共服务供给成本在不同地区间存在差异，相同的投入未必能实现同样的基本公共服务水平的产出。这意味着，实现同样水平的公共服务还需要同样的“土壤”。在这个前提下，北京的公共服务体系适应的是北京（首都）的角色定位，所以不宜在公共服务水平上向北京看齐，而是应该在公共服务政策与自身条件的匹配程度上向北京看齐。应该结合雄安的功能定位与资源禀赋，统筹设计公共服务政策，令其与非公共服务方面的其它政策共同形成一个相互补充、相互协调的政策体系。否则无异于“邯郸学步”，出现无效供给的情况。
结合上述分析整理思维导图如下：
通过回答以上四个问题我们得出，以公共服务均等化作为抓手，帮助实现非首都功能疏解，较为可行的方案是：公共服务政策与非公共服务政策相结合，以非公共服务的其它政策主要发挥“激励”功能，吸引人才；以公共服务均等化政策主要发挥“保健”功能，安顿人才，政策制定与实施的关键在于发挥两者之间的协同作用。具体而言，我们认为需要做好以下三点：
一是以科学决策、循证决策为原则，杜绝“拍脑袋”决策。无论对于公共服务均等化的期限设定还是水平拿捏，都要以调查为基础、以事实为依据、以科学为准绳。
二是关注政策协同问题，包括决策层之间横向协同，确保不同部委所做决策要具备协同效应，减少相互之间的模仿与竞争；决策层与执行层的纵向协同，重视信息不对称等问题，减少政策过程中的失真与梗阻；决策层与政策对象的内外协同，保持政策系统的开放性，通过沟通摸清政策对象的实际需求，增强公众对于政策的理解，广泛凝聚共识。
三是丰富公共服务均等化的实现方式，引入灵活的市场机制，盘活社会资本，构建公私部门伙伴关系。但前提是政府责任不能卸载，虽然不必“划桨”但要好好“掌舵”，不一定全面担任提供服务的主体，但要对提供服务的社会或市场主体起到良好的监督和裁判作用。
（全文完）
本文节选自微信公号“人民智库”（rmzk_ptt）
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