减贫下一程，如何由帮扶向治理深刻转型？ | 社会科学报

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2020年是打赢脱贫攻坚战收官之年，脱贫攻坚如何啃下“硬骨头”完成“加试题”，正是今年两会的主题。反贫困是一项动态的长期的艰巨任务，当前的脱贫攻坚只是消除现行标准下的温饱型的绝对贫困，并非意味着贫困的终结。2020年后，除了要对之前的脱贫攻坚成果进行巩固提升外，还势必涉及对贫困标准的重新认定，即如何进一步解决相对贫困的问题。

原文 ：《推进减贫由帮扶向治理深刻转型》

作者 | 河南省社会科学院农村发展研究所副所长、研究员  陈明星

图片 | 网络

作为国家治理的重要组成部分，贫困治理尤其是相对贫困治理也面临着治理体系和治理能力现代化的重要任务。当前，无论是脱贫攻坚中的扶贫减贫实践，还是乡村振兴中的乡村治理实践，都与相对贫困治理的要求尚难以精准匹配。

一是在相对贫困治理体系上，相对单向度、特惠式的扶贫减贫在解决现行标准下的绝对贫困是行之有效的，但要解决相对贫困，尚难以适应多维度、普惠式贫困治理的需要，因而必须从理念和思维上推进减贫由帮扶向治理的深刻转型。二是在相对贫困治理方式上，伴随着现代传播技术手段的进步和农村民主法治建设的深入，农民的诉求更加多元，民主意识、权利意识更加增强，也倒逼贫困治理方式的迭代升级。三是在相对贫困治理能力上，仍然存在扶贫资源投入边际效益递减、政策供给与农民需求对接不畅等诸多问题，影响减贫效果和质量。特别是在进入相对贫困阶段，如何在乡村振兴战略下积极创新相对贫困治理机制，考验着农业农村现代化的成色。

为此，要着眼制约“三农”问题的症结，突出问题导向、目标导向、需求导向和市场导向，遵循乡村发展规律，在城乡融合、产业振兴、社会保障、公共服务等重点领域和关键环节，远近结合、点面兼顾，创新谋划、统筹推进。

产业振兴与社会保障创新相结合

产业振兴是脱贫攻坚和乡村振兴的根本，这已成为各界共识和主动行为。但产业发展有其自身特殊的规律和生命周期，与资源禀赋、发展阶段、思想文化等高度关联，需要“天时地利人和”等诸多因素的成全，且在国内统一大市场趋势下，各地所共同追求的“特色经济”和“特色优势”遭受来自时空两个层面的反复拷问，并承受来自自然、市场、经营、道德乃至政策等多个维度的叠加风险，特别是在经济下行压力加大背景下，乡村产业振兴也频受宏观经济形势挤压。

所以，脱贫攻坚和乡村振兴的根本在产业，重点和难点也在产业。在产业发展成功的偶然性、自发性以及长周期的背景下，要创新相对贫困治理机制，在创造条件、培育产业之外，最直接、最易见效的莫过于在巩固社会保障扶贫成果的基础上，拓展“两不愁三保障”在社会保障层面的覆盖面和保障层次，适当提高保障标准，构建全覆盖、兜底线、可持续的社会保障网，尤其要吸取因病致贫这一主要致贫因素的历史教训，改革医疗保障制度，提高保障效率和水平，破除“看病难、看病贵”痼疾，构筑因病致病、因病返贫阻断机制。

乡村发展与县域治理创新相结合

县域是脱贫攻坚和乡村振兴的主战场，是连接工农城乡的重要枢纽，“四化”同步协调发展的主要着力点在县域，城乡经济的主要增长点在县域，城乡融合发展的主要载体在县域。

因此，创新相对贫困治理机制，必须坚持乡村发展与县域治理一盘棋统筹谋划和一体化推进实施，按照习近平总书记关于县域治理“三起来”的重要要求，立足实际、发挥优势、突出特色，把农业放在整个自然再生产和经济再生产的系统中去配置资源、统筹谋划，坚持把农业生产作为第一车间，促进种养链、产业链、价值链、供应链高度融合，推进农业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，尽可能把产业链留在县里，改变农村卖原料、城市搞加工的格局，打造以农业为起点的全产业链。

同时，优化县域产业链空间布局，依托县域主导产业和特色优势产业，引导运营中心、物流中心等集中布局于产业集聚区、特色商业区，组装、初加工等环节布局于乡村工厂车间，形成“县有龙头企业、乡有产业园区、村有扶贫基地、户有增收门路”的产业布局，实现把强县和富民统一起来、把改革和发展结合起来、把城镇和乡村贯通起来。

基础设施与公共服务提质增效相结合

农村基础设施短板和农村基本公共服务欠账，一直是困扰乡村发展的重要问题。经过近年来脱贫攻坚的努力，农村基础设施和公共服务设施已普遍有较大改观，但在这些设施尤其是公共服务设施的利用效率上以及农村基本公共服务供给上，还有较大提升空间。

因此，创新相对贫困治理机制，必须在城乡融合发展的视野下，按照先规划后建设的原则，“软硬”一起抓，协同推进农村基础设施建设和农村基本公共服务供给。一方面，加快推进农村交通运输、农田水利、农村饮水、乡村物流、宽带网络、农村电网等基础设施建设和文化、娱乐、便民服务等公共服务设施建设，在补齐短板的基础上着力推动提档升级；另一方面，加快提升农村教育、医疗、卫生、社会保障、文化体育等公共服务水平，尤其是在诸如农家书屋、卫生室等公共服务设施利用上，既要增强公共服务物品供给的针对性、科学性，又要在提高农民的参与度和实效性上下功夫，实现公共服务的提质增效。

普惠金融与金融保险创新相结合

金融是现代经济的核心，无论是打赢脱贫攻坚战还是乡村振兴，金融扶贫都是关键之举，具有牵一发而动全身的全局性战略意义。现代金融不仅能在城乡融合的大背景和大趋势下逆转资源要素的流向，满足脱贫攻坚和乡村振兴的信贷融资需求，推动精准脱贫、乡村振兴的进程，而且能在推动乡村产业发展、乡风文明进步和乡村社会治理等方面发挥综合乘数效应，高度契合了乡村振兴战略的总要求。

因此，创新相对贫困治理机制，必须促进金融在支持脱贫攻坚中的特惠性向普惠性的过渡，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，提高相关政策在乡村振兴领域的普惠度，更好满足乡村振兴多样化金融需求，并利用现代信息技术，积极引入新兴金融业态支持乡村振兴，加快推进农村信用体系建设，大力发展农业产业链金融和农村绿色金融服务，积极发展智慧金融、绿色金融，不断降低金融服务成本，增强金融服务乃至普惠金融的可持续性。同时，积极创新大宗农产品保险、特色优势农产品保险险种，加大财政奖补力度，扩大覆盖面，助力乡村全面振兴。

返乡下乡与激发乡村活力相结合

近年来，返乡下乡创新创业不断增多，带动农村新产业、新业态、新模式蓬勃发展。创新相对贫困治理机制，需要充分发挥返乡下乡群体的作用，并与激发乡村内部发展活力相结合，通过产权制度创新让农民自愿放弃农村权益进城，通过营商环境优化让城市居民和工商资本愿意下乡投资，通过设施条件改善让城乡居民愿意留在农村生活兴业，形成城乡融合发展的生动局面。

一要创新返乡下乡支持和激励机制，除了在创业补贴、融资支持、待遇等方面加大支持力度外，重点要围绕创新创业的各环节创新服务方式，提高服务效率，优化营商环境，如通过深化集体产权制度改革，推动集体资产证券化或资本化，使其与工商资本有效对接，真正让返乡下乡“引得来、留得住、干得好”。二要全面建立职业农民制度，加大教育培训、认定管理力度，重点在社会保障、退出机制、退休机制等方面作出探索，如农民自愿退出耕地补贴、退休补贴等，真正让农民成为有吸引力的职业。三要持续健全农业转移人口市民化机制，推动户籍变动与农村“三权”脱钩，引导农民依法自愿有偿转让各类农村权益，在就业帮扶、公共服务、子女教育、住房保障等方面促进农业转移人口全面融入城市。

乡风文明与乡村治理创新相结合

脱贫攻坚既要扶智也要扶志，乡村振兴关键在于激发内生动力，而在乡村治理普遍缺人才、缺载体、缺手段的背景下，这些都离不开乡风文明与乡村治理的有机结合。所以，创新相对贫困治理机制，必须将乡风文明和乡村治理两篇文章一起做，并使其有机融合、联动互促，不断提升乡村治理体系和治理能力现代化。

一方面，积极创新乡风文明和乡村治理主体，大力培育新乡贤，充分发挥老党员、老教师、老干部、老军人、老乡贤、老模范等“六老”作用，并广泛举贤、颂贤、用贤，充分发挥村官、村医、村教三类人员的领头雁作用，支持“村官”建强支部、带头致富，支持“村教”改善乡村教育环境，支持“村医”完善健康养老体系；充分发挥中高等院校毕业生、城市公职退休人员、科技人员、工商业主和农村能人等群体在产业发展、乡村文化、基层治理等方面的作用。另一方面，积极创新治理模式，坚持党的领导，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，在具体实现模式上，可结合实际，创新实现形式，如把自治组织下沉到每个自然村（组），组建村民理事会，使其在利益共同体下发挥自治作用，提升自治效能。

文章原载于社会科学报第1709期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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