当前国际法形势和我国外交条法工作
【编者按：2019年5月18日，外交部条法司贾桂德司长在西北政法大学就当前国际法形势和我国外交条法工作，向中国国际法学会2019年学术年会作主旨报告。贾司长简要介绍了当前国际法的形势和特点，梳理了值得学界关注和研究的涉国际法重大外交热点问题，包括应对“长臂管辖”和单边制裁、国际法院“查戈斯群岛咨询意见案”、周边海洋问题、反腐败追逃追赃工作、人工智能与国际人道法以及网络空间国际法等，同时介绍了国际法各具体领域重要谈判的进展情况等。报告有助于学界了解外交条法一线工作情况并有针对性地开展跟踪研究。现将其主要内容摘编刊出。】
（贾桂德司长在年会上作主旨报告）
当前国际法形势和我国外交条法工作
—外交部条法司贾桂德司长在中国国际法学会
2019年学术年会上的主旨报告
（5月18日，西北政法大学）
今年年会主题是“新中国70年与国际法的发展：多边主义面临的挑战及应对”，其中包含了分析当前国际法形势和任务的国际国内两个维度和两个大局观，非常有现实意义。
一、国际法形势和特点
一段时间以来，国际格局持续震荡，不确定性更为突出。美国单边主义、霸凌主义行径愈演愈烈，成为动乱之源。大国博弈日趋激烈，贸易问题和地区热点问题此起彼伏。全球化和多边主义遭遇逆流。同时，和平、发展、合作、共赢的时代潮流没有变，以中国为代表的发展中国家崛起的趋势没有变。从国际法的视角看，以下几个特点较突出：
第一，个别国家拆台，无视规则，破坏秩序，引发国际社会普遍反对。个别国家将强权凌驾于规则之上，合则用，不合则弃，滥施单边制裁和“长臂管辖”，不断“废约”和“退群”，被认为是此轮国际秩序动荡之源。国际法的权威和作用受到冲击，面临冷战结束以来最严峻的挑战。
第二，中国搭台，遵守规则，维护秩序，得到国际社会的普遍支持。中国支持、维护以联合国为核心和以国际法为基础的国际秩序，旗帜鲜明地反对单边主义和贸易保护主义，支持多边主义和自由贸易；提出了“人类命运共同体”、“构建新型国际关系”等先进理念，尤其是“一带一路”已成为中国为全球提供的公共产品，对国际秩序演变和塑造都产生重要影响。
从历史的大视野看，世界正经历百年未有之大变局，最根本的原因是国际力量对比已经发生并且继续发生根本性的变化。应当看到，在国际关系中定规则、守规则仍是大势所趋。国际法作为国际关系稳定器的价值、在国际秩序塑造中的作用将更受重视。
第三，海洋、外空、网络、极地等新领域的国际立法进入新的活跃期。由于科技进步和自然条件的变化，人类活动的深度和广度不断拓展，相关领域对国际规则的需求明显增加。国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）、国际海底资源的开发规章、南极海洋保护区等谈判方兴未艾。各方竞相提出外空规则的新倡议，网络时代信息保护、跨境数据流动及管理、人工智能与国际人道法等新技术领域的规则制定和讨论呈活跃势头。
第四，国际司法机构的作用更加受到重视。中小国家越来越将国际司法作为在重大政治外交中以小博大的辅助手段。去年以来，伊朗向国际法院起诉美国重启对伊制裁；巴勒斯坦向国际法院起诉美国将驻以色列使馆搬到耶路撒冷；国际法院就查戈斯群岛案发表咨询意见；乌克兰就俄罗斯在刻赤海峡冲突中扣押乌军舰事启动《联合国海洋法公约》附件七的强制仲裁程序。另一方面，个别国际司法机构扩权和政治化倾向隐隐可见。去年九月份，国际刑事法院裁定对于非缔约国缅甸的国民，就其主要行为发生在缅甸境内但效果及于孟加拉的行为建立管辖权，引发了争议；今年5月，国际刑事法院在约旦上诉案中，否认苏丹前总统巴希尔豁免权，被学界广泛批评为“法理薄弱”。
二、涉国际法重大外交热点问题
（一）应对单边制裁和“长臂管辖”
去年美国宣布退出伊核协议，重启对伊单边制裁，其中倍受国际社会关注、危害甚大的就是美对其境外的第三国企业和个人实施的所谓“次级制裁”，我国相关企业和公司也受到不利影响。
各国采取法律方面的应对措施主要有：一是制定专门“阻断立法”。如欧盟重启上世纪九十年代针对美“次级制裁”而制订的“阻断条令”，加拿大、墨西哥等也有类似立法。二是通过相关国际司法机构提出起诉。例如前面提到伊朗在国际法院起诉美恢复对其制裁。上世纪九十年代，欧盟就美“赫尔姆斯-伯顿”制裁法案，在世贸组织对美起诉，后在庭外和解。三是建立非美元的单独支付体系。英国、法国、德国已经决定建立服务于伊朗贸易的独立结算系统。四是在联大等多边平台发声。1992年以来，联大每年均通过决议谴责美对古巴的单边制裁。
（二） 国际法院“查戈斯群岛咨询意见案”
今年2月25日，国际法院对该案发表咨询意见，认定英国1965年从毛里求斯分离查戈斯群岛构成了国际不法行为，毛里求斯的非殖民化进程并未完成，英国应尽快结束对查岛的管理，各国应该协助联合国大会完成毛的非殖民化。
此案核心问题是如何定性，是认定该案为非殖民化问题从而属联大职责范围，法院发表意见理所应当；还是认定此案为双边领土争端，法院应根据“当事国同意原则”拒绝发表咨询意见？
法院在咨询意见认为本案中要回答的问题涉及非殖民化问题，属联大职权，并不等于解决双边争端本身，因此没有理由拒绝发表咨询意见。在实体问题上，法院认定，在查戈斯群岛分离时，民族自决已经形成习惯国际法规则。虽然英国与毛里求斯缔结了分离查岛的协议，但毛里求斯当时是英国殖民地，无法以平等主体身份缔结国际条约，同意分离查岛并非“自由且真实的意愿”。非洲组已向联大提交决议草案，要求联大执行法院咨询意见。联大将于5月22日针对该决议草案表决，有关结果值得关注。
（三）周边海洋问题
“南海行为准则”磋商是中国和东盟国家寻求通过构建地区秩序、维护南海和平和稳定的一项重要努力。2013年正式启动磋商，2018年形成“南海行为准则”单一磋商文本草案。去年11月，习近平主席和李克强总理先后宣布争取三年内完成“准则”磋商的愿景，收到东盟国家积极反响。今年5月16至18日，落实《宣言》第17次高官会和第28次联合工作组在杭州举行，各方有望尽快完成单一磋商文本草案的第一轮审读。
我们强调，南海和平稳定的钥匙应该掌握在地区国家自己手中，“南海行为准则”应当由地区国家共同制定、共同遵守，并共同承担责任。我们在准备“准则”磋商的过程中，已经得到了国际法学界的大力支持。
（四）反腐败追逃追赃工作
国际方面的追逃追赃合作，服务于国内的依法治国、反腐倡廉建设。一是当前个案取得积极进展，多名红通人员回国投案，我国并成功从国外引渡回20名外逃人员。二是夯实国际合作法律基础，不断缔结新的引渡条约和司法协助条约。三是拓展国际司法的合作关系，协助筹备并深入参与中国与加勒比地区国家反腐败执法合作会议，积极参加或推动中美、中瑞反腐败国际合作。四是参与和引领国际反腐败治理，深入参与联合国等多边框架下的反腐败国际合作建章立制。积极稳妥参与《联合国反腐败公约》履约审议进程，出席联大反腐败高级别辩论，并参与《公约》追赃、预防腐败工作组，积极提出中国主张、不断扩大中国影响。
（五）人工智能与国际人道法
人工智能快速发展，相关伦理要求和法律规范随之产生。从国际法角度，突出的问题是国际人道法对于人工智能武器的适用。当前国际讨论集中在：
一是人工智能能否符合区分原则和比例原则？有观点认为人工智能武器有强大的军事目标识别能力和定量分析优势，能更好实现区分原则和比例原则。但也有观点认为，战场环境复杂多变，人工智能无法对人的行为、意图等进行全面评估，也无法在人道保护和军事必要性间进行衡量取舍，无法良好的满足区分原则和比例原则。
二是人工智能能否符合“马尔顿斯条款”？这是国际人道法有120年历史的兜底条款，即使现有条约并无明文规定，任何新武器仍需遵守“人道原则”和“公众良心”。国际法院在1996年“威胁使用或使用核武器的合法性”咨询意见中指出，“马尔顿斯条款”是应对快速演进的军事技术的有效方式。这一条款如何适用于人工智能武器化成为关注焦点。
目前，各国政府在《关于某些特定常规武器公约》框架下成立政府专家组就相关问题进行讨论，并取得一些基本共识，比如：国际人道法完全适用自主武器、人类仍须对武器系统的使用决定负责、应确保对发展、部署和使用任何新武器进行问责等。未来人工智能武器的发展将何去何从，有关国际法律制度的设计走向如何，值得各位关注。
（六）网络空间国际法
当前，网络空间国际规则博弈进入新的活跃期。联大决定今年重新启动网络空间国际规则谈判，一个2017年停摆的信息安全政府专家组被重新激活，另一个在俄罗斯和我国等倡议下启动一个开放式工作组。在打击网络犯罪方面，联大也根据俄罗斯、中国等提议授权秘书长撰写研究报告,推动网络犯罪政府专家组进程进一步发展。
近年来网络空间国际规则讨论出现三个新的焦点：
一是数据跨境流动问题。相关规则制定仍处于胶着状态。美国和欧盟通过《“云”法》、《通用数据保护条例》等，对与其他国家数据合作施加意识形态和价值观门槛。近期“布拉格5G安全倡议”声称在技术因素之外，还要考虑供应链国家的“国家治理”模式，被认为是竖起数据“铁幕”。巴西、越南等国出台“数据本地化”立法加强管理。俄罗斯还筹建本国的网络和域名系统，以便应对“外部断网”威胁。网络国际治理的分散化和碎片化趋势有所发展。
二是网络内容治理。在当前日益严峻反恐形势下，不少国家对以往片面强调网络自由的政策进行反思。在新西兰恐怖袭击在网上直播事件后，西方国家出现收紧网络内容监管的趋势。澳大利亚、新加坡、英国纷纷立法。“脸书”首席执行官扎克伯格呼吁各国政府立法监管网络言论。
三是个人隐私权保护。欧盟通过《通用数据保护条例》，打造数字时代个人隐私保护标准。美国与欧盟达成“隐私盾”框架，欧日签订相关安排，亚太经合组织、经济合作组织等区域机构分别推出个人隐私保护“软法”规则。数字时代的隐私权保护也进入联合国视野，人权理事会两次通过相关决议，设立隐私权特别报告员。
三、国际法领域重要谈判
（一）国际私法领域新发展
海牙国际私法会议将于今年6月18日至7月2日召开外交大会，就制订《承认与执行外国民商事判决公约》展开最后的谈判。这一公约旨在为民商事判决承认和执行领域制订全球统一规则，实现民商事判决在各国间的自由流通，意义重大。目前，各方在公约适用范围、承认与执行外国判决的管辖权基础、拒绝承认与执行的理由、申请材料、执行程序等方面，已基本达成共识。同时，在一些遗留问题上仍存在分歧，主要包括知识产权、共同法院、本公约与其他条约的关系、国家为一方当事人的判决的声明机制等。总的来看，外交大会达成一致的可能性比较大，但也存在不确定因素。
此外，近年来信息通讯技术的新发展对国际私法领域公约的适用产生的影响，如海牙会议正在就依据《取证公约》进行视频取证制定指南等。同时，“亲子关系与代孕”、“国际旅客司法救助与合作”等国际私法前沿议题也在海牙会议中引起很多关注和讨论。
（二）多边海洋治理
1、国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题（BBNJ）国际协定被视为《联合国海洋法公约》框架下的第三份执行协定，有关谈判是当前海洋法领域最重要的立法进程。今年3月，BBNJ国际协定谈判召开了第二次政府间大会。各方就海洋遗传资源及惠益分享、海洋保护区等划区管理工具、环境影响评价、能力建设和技术转让等“一揽子”问题进行了深入讨论。这是BBNJ谈判启动15年来第一次以案文为基础的磋商，欧盟、小岛国、非洲集团等力推2020年出台协定，提速趋势明显。
2、国际海底资源开发规章是海洋法领域另一项重要国际立法。相关谈判工作于2011年启动，2017年形成相对完整的草案。今年3月，海管局法律和技术委员会（法技委）在前期讨论基础上，更新并公布了最新的规章草案。正文共十三部分107条，内容涉及承包者的权利和义务、保护和保全海洋环境、开发合同的财政条款、标准和指南、争端解决等。2020年完成开发规章的呼声日高。
我国于2017年和2018年先后两次以政府名义向海管局提交书面评论意见，推动开发规章制定向公平合理、权责平衡的方向发展。我国总体立场是：开发规章应全面、完整、准确和严格地遵守《联合国海洋法公约》及其相关执行协定的规定和精神；应以鼓励和促进国际海底区域内矿产资源的开发为导向，同时切实保护深海环境不受可能的有害影响。开发规章制定应从当前社会、经济、科技、法律等方面的实际出发，基于客观事实和科学证据，循序推进。
（三）外空治理新动向
近年来，外空活动主体增多，新型航天活动层出不穷，同时外空商业化加速发展，外空治理进入新一轮活跃期。
1、联合国外空大会50周年纪念活动。联合国外空委去年6月举行联合国外空大会50周年纪念活动，通过了名为“空间作为可持续发展的驱动因素”的成果文件，后来成为联大73/6号决议。我推动以协商一致的方式将命运共同体理念写入和平利用外空联大决议。
2、“空间2030”议程。根据外空大会50周年联大决议，联合国外空委正在制订“空间2030”议程，计划于2020年提交联大审议。“空间2030”议程内容涉及面广，将确认外空治理理念和国际规则发展方向。美欧希望加强对外空活动的规则约束，减少空间碎片和碰撞风险，并积极推动商业航天成为外空治理参与方。发展中国家希望以发展为中心，扩大国际合作，反对过度限制其发展航天能力。
3、空间资源开发。这种新型外空开发尚未付诸实践，但美国等少数国家率先制订国内立法，一些非政府组织也在起草相关软法。联合国外空委正在考虑设立政府间工作组，可能启动有关规则讨论，将涉及诸多空间法问题，如空间资源开发是否符合《外空条约》“不得据为己有”原则、空间资源开发相关权利设置、惠益分享机制安排等。
外空军事利用涉及的外空一般规则的解释、使用武力法和国际人道法在外空的适用等问题也十分值得关注。
（四）气候与环境领域谈判进展
1、《巴黎协定》实施细则如期达成。2018年12月，《联合国气候变化框架公约》第24次缔约方会议在波兰卡托维兹举行，按计划达成了《巴黎协定》实施细则。细则就如何履行协定有关“国家自主贡献”及其减缓、适应、透明度、全球盘点、资金、遵约等做出一揽子规定，就市场机制等议题通过程序性决议，对全面落实《巴黎协定》、提升全球气候行动力度作出进一步安排。中方为会议成功作出了重要贡献。会议前夕，习近平主席在二十国集团领导人布宜诺斯艾利斯峰会上号召各方继续为应对气候变化国际合作提供政治推动力。中国还同法国、联合国共同举行气候变化问题会议，重申落实《巴黎协定》的坚定承诺。卡托维兹会议期间，中国代表团与各方积极沟通，为弥合各方分歧、推动会议成功做出了关键贡献。
2、迈向《世界环境公约》特设工作组。2018年联大通过法国提出的研究制订《世界环境公约》的程序性决议，要求联合国秘书长评估研究国际环境法体系存在的不足并提交报告，在联大设立特设工作组审议该报告，于2019年上半年向联大提出建议。今年以来，工作组先后召开两次会议，5月20-22日工作组将在内罗毕召开最后一次会议，计划磋商形成工作组建议提交联大。该进程关系国际环境法的基础性、结构性问题，各方对加强联合国环境规划署（UNEP）作用，加强国际环境法能力建设，促进MEAs协同等存在较强共识，但在是否制订国际法律文书方面立场不尽相同。
（五）跨国公司与人权问题
2014年，人权理事会启动制定“跨国公司与人权法律文书”的磋商，经多年准备，去年推出“零案文”。谈判主要涉及两个焦点问题，一是发展与人权的关系。二是法律文书与现有人权保障机制的关系。一些非洲和拉美国家希望强化对跨国公司的追责，积极推动制定全球性法律文书，欧美等资本输出国态度消极，美国干脆就不参加谈判。新兴经济体兼具跨国公司东道国和母国身份，呼吁平衡处理发展和人权问题。
此外，有两个问题希望学界予以关注。一是“一带一路”法治保障。“一带一路”法治保障是共建“一带一路”的重要基石和基础工程，有助于服务“一带一路”建设向高质量发展转变。我们逐步搭建法治国际合作平台，不断完善条约及制度性保障体系。去年，外交部和中国法学会在北京成功举办首届“一带一路”法治合作国际论坛，发表了《共同主席联合声明》，为法治合作规划了蓝图。今年，我们成功协办“一带一路”国际合作高峰论坛廉洁丝绸之路分论坛，进一步夯实法治合作的基础。二是国家豁免立法问题。国家豁免问题是外交和司法领域的一个重要问题。历史上，我国一直坚持绝对豁免立场，对维护我国家主权发挥了一定作用。随着我国对外交往不断扩大，进行国家豁免立法提上议事日程。外交部牵头有关部门对国家豁免立法问题进行调研。学界、企业界、律师界等较为一致的看法是有必要制定国家豁免立法。希望学术界继续与我们一道，共同做好这两个问题的相关法律和政策研究。
“百年未有之大变局”和我国所处的新的历史方位为我们提供了前所未有的历史性机遇。国际法的发展处于新的大变革、大调整时期，让我们进一步加强学界和实务界的配合与沟通，把握机遇、迎接挑战，共同谱写时代新篇章！