安全生产监管监察，昨天，今天和明天（上）

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背景：新中国成立后至改革开放之前这段期间，我国的经济成分比较单一，工业生产活动集中在公有制企业。全民所有制企业 ( 即国有企业) 分别隶属于不同的工业经济部门，直接接受中央和地方政府相关部门的生产指令和监督管理。集体所有制企业尽管隶属于乡镇、街道等集体组织，但也要接受工业经济部门的计划约束和业务指导。与之相适应，工矿企业安全生产的监督管理，一向由工业经济部门负责实施。煤炭、冶金、石油、化工、机械、纺织等部门在安排部署生产任务的同时，也对本行业领域的安全生产提出具体要求。各部门都设立了承担安全生产监管职能的内部机构，负责研究制定本行业领域安全生产政策、法规和标准，组织开展监督检查，协调进行重特大事故抢险救援和调查处理。计划经济时期国家安全生产综合监管和行政监察职责，由劳动管理部门负责履行。

1949年11月，根据中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中央人民政府组织法》，劳动部正式成立，李立三任部长。。政务院批准的《中央人民政府劳动部暂行组织条例》，规定劳动部的主要职责任务： “监督一切公营企业、合作社企业、私营企业及公私合营企业遵守有关劳动问题之法律法令”，“检查各种企业、工厂、矿场之安全卫生设备状况”。政务院批准的《省、市劳动局暂行组织通则》规定了省、市劳动局的主要职责任务： “检查工矿安全卫生并监督劳保实施事宜”，“监督与指导公私营企业中女工、童工的保护事宜”。

1950年5月，劳动部成立劳动保护司，张维汉任第一任司长，章萍任第二任司长。各地方劳动部门设置了劳动保护处作为劳动安全卫生工作的专管机构。

1954年依照《中华人民共和国宪法》成立国务院，原中央人民政府劳动部改称中华人民共和国劳动部。国务院批准的《中华人民共和国劳动部组织简则》规定：劳动部负责“管理劳动保护工作，监督检查国民经济各部门的劳动保护、安全技术和工业卫生工作，领导劳动保护监督机构的工作，检查企业中的重大事故并且提出结论性的处理意见”

背景：1955 年4 月25 日天津国棉一厂发生锅炉爆炸事故，死伤77 人 (其中8人死亡，重伤17人)。

1955年6月，为吸取事故教训，加强锅炉安全监督管理，国务院批准在劳动部设立锅炉安全检查总局，随后地方各级劳动部门也相继建立了锅炉和压力容器安全监管机构。

1956年11月，劳动保护司改为劳动保护局。劳动保护局包含劳动保护处、锅炉处和矿山处，编制有30人左右。各省、直辖市劳动局设立了劳动保护处，负责劳动保护、锅炉和矿山安全。

“十年动乱”期间，劳动部门受到冲击，新成立的各级 “革命委员会” 有的内设劳动小组，有的则予以彻底取消。劳动保护工作受到冲击，从上到下工作基本瘫痪，机构撤销，人员下放到干校或合并转业，劳动保护工作处于无人负责的状态。

1970年6月，中共中央批准“国务院关于国务院各部门建立党的核心小组和革命委员会的请示报告”，由国家计划委员会、国家经济委员会、物资部、劳动部等9个单位合并组成国家计划革命委员会，劳动部和中央安置小组办公室成为国家计划革命委员会劳动局，其安全生产综合管理职能也相应转移。劳动局下设保护组，人员3人。

1975 年9 月，国务院发布 《关于调整国务院直属机构的通知》，在国家计委劳动局基础上组建国家劳动总局，内设劳动保护局。作为国务院直属机构，由国家计委代管。下设由文革前从事这项工作的五六个人组成的保护组、锅炉组。

1978年8月国家劳动总局向国务院提出《关于统一归口，建立、加强锅炉压力容器监督检查机构的请示》，1979 年国务院批准国家劳动总局建立锅炉压力容器安全监察局。

1979年6月，国家劳动总局党组决定将保护组、锅炉组改为劳动保护局，人员增至20人左右。

1981年1月，国家劳动总局成立矿山安全监察局，各省 (区市) 劳动部门设立矿山安全监察处，矿山企业比较集中的地(市) 设立矿山安全监察室。随后国务院又颁布施行《矿山安全条例》和《矿山安全监察条例》，建立健全了矿山安全监察法律制度。

1982 年5 月国家劳动总局、国家人事局、国务院科技干部局和国家编制委员会合并为劳动人事部，内设劳动保护局、矿山安全监察局、锅炉压力容器安全监察局负责相关安全生产工作。

1983年3月23日至4月1日，劳动人事部在北京召开全国安全生产工作会议。明确安全工作的改革要加强立法，实行国家监察制度。1983年下半年国务院编委批准增加劳动安全卫生监察人员编制600人。

1984年4月26日，劳动人事部和国家经委发出增加各省安全监察人员编制的通知。国务院为了加强劳动安全监察机构，决定在机构改革情况下，给全国各地劳动安全监察人员增加6000人，各地经委安全生产管理人员增加2000人。

1986年11月，为了便于开展工作，并与锅炉压力容器安全监察局和矿山安全监察局的名称相对应，劳动保护局更名为劳动安全卫生监察局。

1988年3月，第七届全国人大会议决定将劳动与人事职能分开，成立劳动部和人事部。国务院批准的劳动部“三定(定任务、定机构和定编制)”方案中规定，新组建的劳动部“综合管理职业安全卫生、矿山安全卫生、锅炉压力容器安全工作，实行国家监察”。根据规定，劳动部设职业安全卫生监察局、矿山安全卫生监察局、锅炉压力容器安全监察局，三个局人员近百人。

1993 年7 月，国务院在撤销全国安全生产委员会的同时，规定由劳动部负责 “管理全国安全生产工作，对安全生产行使国家监察职权”。劳动部据此将内设机构作出调整，成立安全生产局以承担原全国安全生产委员会办公室的工作，将职业安全卫生监察局与锅炉压力容器安全监察局合并为职业安全卫生与锅炉压力容器监察局，保留矿山安全卫生监察局。

1998 年6 月，国务院机构改革，将煤炭、冶金、化工、机械等工业经济部门改组为国家经贸委管理的国家局 (副部级机构) ，并明确了以三年为过渡期，最终完全撤销工业经济部门，加快建立社会主义市场经济体制的改革目标。为适应工业经济部门缩编和撤销后，对各个行业领域安全生产实施统一监管的需要，国务院决定将劳动部承担的安全生产综合监管、职业卫生监察、矿山安全监察职能转移至国家经济贸易委员会。原来各个工业部门所承担的安全生产行业管理职能，也一并移交国家经贸委。在国家经贸委内成立安全生产局 (内设综合处、监督一处、监督二处、政策法规处) ，负责综合管理全国安全生产工作，代表国家行驶安全生产监督职权。同时将原劳动部承担的职业卫生监察 (包括矿山卫生监察）职能，转移至卫生部；锅炉压力容器安全监察职能，转移至国家质量技术监督局；属于劳动保护工作的女职工和未成年工特殊保护、工作时间和休假等，仍保留在劳动部门，由新组建的劳动和社会保障部管理。

1998年8月11日，国务院办公厅以国办发[1998]121号文件，下发了《国家经贸委职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》。国家经贸委内设安全生产局，负责综合管理全国安全生产工作，对安全生产行使国家监督职权，局长闪淳昌。下设综合处(4人)、监督一处(5人)、监督二处(5人)、政策法规处(4人)。

1999年12 月，国务院批准在国家煤炭工业局加挂“国家煤矿安全监察局”牌子。

2001年2 月，国家经贸委管理的9 个国家局( 即国家煤炭工业局、国家冶金工业局、国家石油和化学工业局、国家机械工业局、国家轻工业局、国家建筑材料工业局、国家有色金属工业局，国家纺织工业局、国家国内贸易局)全部撤销。同时以国家经贸委安全生产局和被撤销9个国家局的专业管理干部为基础，成立副部级的国家安全生产监督管理局，局长张宝明。国家安监局与国家煤矿安监局实行“一个机构、两块牌子”，仍由国家经贸委管理。依据国务院下达的机构、职能和人员编制的 “三定” 方案，国家安监局 (国家煤矿安监局) 这一时期的职责，概括起来就是“起草法规、综合管理、监督检查、查处事故、资格认证、指导协调”。国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局) 是综合管理全国安全生产工作、履行国家安全生产监督管理和煤矿安全监察职能的行政机构，由国家经济贸易委员会负责管理。内设办公室(外事司、财务司)、政策法规司、信息与技术装备保障司、煤矿安全监察一司、煤矿安全监察二司、安全监督管理一司、安全监督管理二司、安全监督管理三司、人事培训司等9个司，行政编制160人。

背景：综合经济部门管理安全生产存在弊端和不足，尤其是在经济建设与安全生产发生矛盾，保煤、保电、保增长等成为“压倒性任务”时，安全标准和要求难免会降低，安全生产监督检查等日常性也会有所放松。再由于综合经济部门管理面很宽，相关负责同志的精力有限，难以深人研究、集中精力抓好安全生产。这一时期全国安全生产某些方面的工作，常常失之于一般化、表面化，既缺乏针对性、可操作性较强的对策措施；也缺乏抓住不放、一抓到底的坚韧不拔、深入细致的工作作风。同时由于多了一个管理层次，决策效率受到影响，各地发生的安全生产重大问题和紧急情况，要通过国家局、经贸委才能反映到国务院。国家安监局作为 “委管局”，监督管理全国安全生产的权威性和执行力显得不足。公开发表的国家经贸委关于1998、1999 年全国安全生产工作的总结材料指出： 原劳动部安全生产工作职能被 “一分为四” (分别移交给国家经贸委、劳动和社会保障部、卫生部、国家质检总局) 后，不仅造成“职能交叉、政出多门”，而且一些地方“安全监管队伍离散，大批富有专业经验的管理人才将流失，一些安全管理机构被削弱，安全生产监督管理工作出现断档，多年来积累的基础资料被遗弃，重点行业和部分国有企业安全管理工作出现滑坡”。二十世纪九十年代末期我国事故总量开始节节攀升，2002 年达到历史峰值。全国安全生产这一被动局面的出现和加剧，固然有工业化快速发展和事故易发期来临等客观因素，但国家和地方各级安全生产监管体制不健全、不完善，所造成的影响也不能忽视。

2003年3月，第十届全国人大第一次会议批准了国务院改革方案，国家安全生产监督管理局 (国家煤矿安全监察局) 由国家经贸委管理，调整为国务院直属机构，代表国务院履行对全国安全生产的综合监管职能。

2003年10月23日，中编办下发了《关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》(中央编办发[2003]15号)，在原有职责的基础上，增加了5项职责。一是承担国务院安全生产委员会办公室的工作;二是原国家经贸委承担的协调安全生产专项整治、危险化学品安全生产管理监督管理、组织协调特别重大事故调查处理、组织全国安全生产督促检查、中国海洋(包括海域)石油作业安全生产监督管理职责;三是原由卫生部承担的作业场所职业卫生监督检查职责;四是烟花爆竹生产经营单位的安全生产监督管理职责;五是组织实施注册安全工程师执业资格制度，监督指导注册安全工程师执业资格考试和注册工作的职责。机关行政编制调整为192名。

背景：2004年10月到2005年2月，相继发生了河南省郑州煤炭工业公司大平煤矿瓦斯爆炸、东方航空公司云南分公司一架从包头飞往上海的飞机坠落、陕西省铜川矿务局陈家山矿瓦斯爆炸、辽宁省阜新矿业集团公司孙家湾矿瓦斯爆炸多起特别重大事故，全国安全生产形势陡然严峻。

2005 年2 月26日，国务院下发《关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局) 机构调整的通知》，决定将国家安监局调整为国家安全生产监督管理总局，规格为正部级；国家煤矿安全监察局单设，为国家安监总局管理的国家局（副部级）。

2005年2月28日，中组部宣布了党中央、国务院关于将国家安全生产监督管理局调整为安全生产监督管理总局，升格为正部级的决定;同时，宣布了总局及其管理的国家煤矿安全监察局领导班子名单，任命李毅中为总局局长。

2005年3月，国务院办公厅印发了国家安监总局和国家煤矿安监局主要职责、内设机构和人员编制的规定。明确国家安监总局是国务院主管安全生产综合监督管理的直属机构，也是国务院安全生产委员会的办事机构。随后国务院办公厅、中编办又依据实际需要，对国家安监总局的职能作出调整和规范。

国家安全生产监督管理总局成立后至今，共有5任局长，现局长空缺。

第一任：李毅中（2005.02-2008.03）

2005年2月，李毅中从国务院国资委党委书记、副主任调任国家安监总局局长。他从1967年到2003年，有36年时间在石油系统工作，直到担任中国石化集团总经理。2003年3月，国务院成立国有资产监督管理委员会来管理中央所属企业中的国有资产，具有多年大型国有企业管理经验的李毅中，被任命为国资委的党委书记、副主任，时年58岁。李毅中出任首任局长时，全国安全生产形势严峻，可谓是受命于危难之时。李毅中上任后，给外界的最大印象就是奔波在生产事故的第一线，成了 “救火队长”，被网友冠名“中国出镜率最高、最劳累、也最忧伤的部级官员”。 2008年3月，工业和信息化部成立，李毅中卸任安监总局局长，出任工信部首任部长。

第二任：王君（2008.03-2008.09）

　　从1971年到1999年，王君从一名煤矿工人做起，在煤炭生产系统工作了28年。1999年9月，王君空降江西，任副省长;2001年12月，升任江西省委副书记，直到2006年10月，王君又从江西进京，担任中华全国供销合作总社党组副书记、理事会副主任。2008年3月，王君从李毅中手中接过了国家安监总局局长的担子。当时，安全生产形势依然严峻，9月8日，山西襄汾县塔山矿区新塔矿业公司尾矿库发生溃坝事故，造成254人遇难。发生事故的责任企业——新塔矿业有限公司是一个典型的非法生产企业，安全生产许可证已被吊销了两年，但一直都在大肆地滥采滥挖。这起特大事故发生后，9月14日，时任山西省长孟学农辞去省长职务，王君临危受命担任山西省政府的一把手，他曾长期在大同矿务局工作，对煤炭生产的全过程极为熟悉。此时，王君任安监总局局长仅仅不到6个月。

第三任：骆琳（2008.12-2012.05）

　　从2008年9月到12月，安监总局局长“空窗”了106天后，原辽宁省委副书记、省政协主席骆琳进京，担任安监总局局长。骆琳任局长到2012年5月，由天津市委常委、常务副市长杨栋梁接任。但当时，并没有宣布骆琳的新职务，所以有许多消息在坊间流传。直到9月4日，中央宣布骆琳担任中华全国供销总社理事会副主任。这个职务也曾是王君此前担任过的一个职务，只不过，王君当时是党组书记，而骆琳的职务在供销总社排名第三。

第四任：杨栋梁（2012.05-2015.08）

2012年5月，杨栋梁由天津市委常委、常务副市长的位上进京，接替骆琳担任安监总局局长。跟李毅中一样，杨栋梁也曾长期在石油化工系统工作过，从1972年到1996年，长达24年。此后在天津市担任工业主管部门的负责人，2001年3月起开始担任天津市副市长，2005年12月，任天津市委常委、副市长。2015年8月12日，天津港瑞海公司发生一起特大火灾爆炸事故，杨栋梁作为国家安监总局局长，回到自己长期任职的天津处理事故，此后的6天，杨栋梁一直在天津。8月18日中央纪委监察部网站宣布杨栋梁涉嫌严重违纪违法，接受组织调查。

第五任：杨焕宁（2015.10-2017.07）

杨焕宁此前在公安部工作20多年，后到黑龙江担任三年省委常委、政法委书记，再次回公安部任职。2015年10月从公安部常务副部长任上调到安监总局，接替已落马的原局长杨栋梁的职务。2017年7月31日，经中共中央批准，中共中央纪委对第十八届中央委员，国家安全生产监督管理总局原党组书记、局长杨焕宁严重违纪问题进行了立案审查。经查，杨焕宁同志身为中央委员，严重违反政治纪律和政治规矩，在大是大非问题上背离党性原则；违反廉洁纪律，利用职权谋取私利。依据《中国共产党纪律处分条例》等有关规定，经中央纪委常委会会议研究并报中央政治局会议审议，决定给予杨焕宁同志留党察看二年处分，由监察部报国务院批准给予其行政撤职处分，降为副局级非领导职务；终止其党的十八大代表资格；收缴其违纪所得。给予其留党察看二年的处分，待召开中央委员会全体会议时予以追认。

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