“安全生产”的前世今生

背景

近几日，在“国家安全生产监督管理总局”牌子前照相的人络绎不绝。楼内的人三五成群，怀着各自不同的心情，竞相拍照留念，记忆下人生拐点的这一抹痕迹。随着十三届人大第一次会议落幕，国务院机构又一轮改革启动，“安全生产监督管理总局”这一曾经短暂存在的世界上规格最高的主管生产安全的行政机构将归入历史，其招牌也将被“应急管理部”所替代。前者担负的行政职责除部分（标准称谓是“职业安全健康”）剥离外，也将被后者纳入其中。在众多的微信群中，都对此进行了热烈讨论。笔者要介绍的是“安全生产”的前世今生，那么，到底什么是“安全生产”？

从本质上说，安全生产问题是工业化生产方式所带来的社会经济问题。从历史上来看，工业化生产方式极大地提高了生产效率、改善了人类的生存状况，也带来了社会结构的巨大变革。此种生产方式给从事生产活动的劳动者带来的伤害（后世概括为死亡、受伤和职业病三类）是其带来的影响巨大的副产品。

工业化生产方式大约在16、17世纪，起源于地中海沿岸的城市邦国。大规模的海外贸易对标准产品的大量需求促使对其生产和加工趋于集中化，并渐次壮大其规模。但真正现代意义的工业化，最终得益于18世纪在英国发生的工业革命。工业革命的核心是科学这一具有纯粹智力性质的活动与生产这一现实活动相结合，产生了现代技术体系，让生产活动方式、生产效率无限变换和提高获得了可能性。由于技术的推动，生产规模越来越大、集中度越来越高，并在各个行业领域实现了不受时间和季节限制的连续作业。这样的生产方式与传统的农业生产方式相比较，具有高度的危险性，可能，并在事实上造成了劳动者的群死群伤，直至成为广泛关注的社会经济问题。

工业化国家对安全生产问题解决之道的探索

工伤一直是工业社会之痛，工业化国家在探索解决这一问题过程中，经过各种制度创新和试错，历时200年左右，形成了较为完整的治理体系。大致由5个重大历史事件构成。

1802年英国《学徒工道德与健康法》

该法可以说开创了劳动法和安全生产法的历史。从此开始由法律制度和与之相配套的行政执法对劳动者群体进行特殊保护，现代意义的劳动者权利由此肇始。

人们熟知的“雾都孤儿”现象，是工业化生产方式的直接恶果。通过《济贫法》，创建贫民习艺所，甚至通过教会慈善性扶助，英国想尽办法，也无法解决这一问题。18世纪有人提议将年龄偏大的教会收留的孤儿送进大型棉纺厂做学徒工，以解决教会的不堪重负。由于资本的贪婪，使这种尝试遭遇了更大的失败：学徒工这个由政府承担着责任的特殊劳动者群体遭受到残酷的剥削和压榨，身心被严重摧残，引起了社会公愤。在空想社会主义者罗伯特·欧文等有良知人士经过数十年的努力，英国议会于1802年颁行《学徒工道德与健康法》，为接受学徒工的雇主用成文法规定其保护他们健康的义务，并配以治安法官实施该法。该法开启了对劳动者健康保护和为其特设权利的历史。

19世纪末无过错责任原则的创立

在劳动法创立和成熟之前，劳动关系一直被视为一般的民事关系，适用民法。雇佣双方可以就劳动过程的所有事项由契约约定，在劳动伤害方面甚至可以用生死合同为雇主免责。在具体的司法实践中，有关工亡、工伤的诉讼判决适用过错原则。由于雇主的经济实力和社会位势，同时也因为生产过程的复杂，判定过错的技术难度极大，致使劳动者在这类诉讼中几无胜算，造成实质性的社会不公。为解决此种问题，德国1872颁行《国家责任法》、英国1880年颁行《雇主责任法》，均在工伤领域废除适用过错责任原则，改采无过错责任原则。即当劳动者在生产活动中受到伤害，不问雇主有无主观过错和客观过失，均由其承担赔偿责任。由此奠定了由雇主承担所有职业伤害的民事责任（具体说就是金钱赔付）的法律基础。1883年，德国又创立了工伤保险制度，由政府、雇主等分担保险费用，以应对劳动伤害的救济和补偿。这一制度经完善，并在世界范围推广，形成了当代强制实施、全部由雇主承担保险费用的通用工伤保险制度，真正实现了由雇主承担无过错责任的初衷。

职业病被纳入工伤赔偿

如前所述“安全生产”虽然始于对劳动者的健康保护，但它仍不属于当代意义的“职业健康”。它保护的是“学徒工”这一特殊劳动者群体一般意义上的“身心健康”。现代意义的职业健康，也称职业卫生（Occupational Health），它是指劳动过程中存在的可能导致其健康而不是肢体受到伤害，最终最坏的结果使劳动者罹患某类职业病。由于健康伤害特有的隐蔽性和复杂性，人们对其认识经历了一个更为漫长的过程，工业社会对其采取措施已经是20世纪以后的事了。根据1880年《雇主责任法》确立的无过错责任原则，1895年，英国颁行了《工人赔偿法》，规范雇主对工亡、工伤雇员赔偿事宜。1906年，英国议会对该法进行修改，正式将当时确知的6种职业病纳入工伤赔偿，从而划定了劳动伤害，即安全生产的完整领域。需要指出的是，随着新的经济行业领域的不断出现和拓展，以及流行病学等领域科学研究的深化，法定的职业病名单变得越来越长，以至于在21世纪发生了两大转变：一是2000年国际劳工组织将其所有职业病分类项列为开放项，即只要能确定某疾病为工作过程所致，均可认定为职业病，纳入劳动保护范围；二是2010年，国际劳工组织颁布的职业病名单，首次将精神疾病（创伤后应激障碍Post-Traumatic Stress Disorder）纳入其中，使人类社会对劳动者健康的保护提高到了一个崭新的高度。

“安全生产”国家治理体系的形成

经过上述一个多世纪的努力，工业化国家在诸如矿山等传统行业的群死群伤得到了一定程度的遏制。进入20世纪，特别是二次大战后，新技术的应用产生了一大批新兴的行业，新材料、新工艺的大量涌现使生产过程空前繁复，致害因素极剧增加，并日益复杂化，劳动者受到的伤害更成为社会和国家关注的重大问题。据资料，上世纪60年代，在美国每年工亡数超过6000人，职业病死亡超过50000人，非致命的工伤超过600万人，GDP损失超过1100亿美元。为应对此种问题，美国会于1970年颁行《职业安全卫生法》。该法可以说是人类的第一部完整的“安全生产法”，它继承了前述工业化国家在此领域的创新和实践，奠定了现代安全生产治理的国家体系：一部法：由《职业安全卫生法》全面规范雇佣双方在劳动者安全健康方面的权利义务；一个行政执法机构：该法授权成立联邦职业安全卫生局负责实施法律；一项制度：全面强制实行工伤保险制度；专业治理：组建联邦职业安全卫生研究所对各类可能的劳动伤害进行科学攻关研究，并提出技术性规范和标准，供联邦职业安全卫生局采用。该法确立了一系列雇主保护劳动安全健康具体义务，如果违反将遭受执法机关的行政处罚；同时，因违反法律及相关技术标准而造成雇员伤亡，还面临刑事追究。

解决安全生产问题的世界化尝试

由于美国头号经济强国地位，其上述努力立即引来各主要工业化国家的效仿和跟进。1972年，日本颁行《工业安全卫生法》；1973年，德国和法国颁布其相应的综合性法律；1974年，英国颁布被称为该领域典范的《劳动安全卫生法》；1981年，韩国颁行其《工业安全卫生法》；我国台湾地区也于1974年颁行《劳工安全卫生法》。1981年，联合国负责劳动关系事务的专门机构国际劳工组织，根据世界范围的实践，颁布了具有国际法效力的《职业安全和卫生及工作环境公约》（国际劳工组织公约第155号），使这一劳动者的权利领域和政府的工作领域世界化了。我国全国人大常委会于2006年批准该公约，使其成为我国安全生产法律的优先制度渊源。

我国安全生产的演变

对于中国来说，工业化是泊来品，安全生产与之相附随。中国的工业化之路曲折而漫长，但真正自觉地大规模、高强度推进工业化应该是20世纪下半叶以后的事情。由于党的宗旨和执政理念，安全生产一直是要重点解决的社会经济问题。由于对“安全生产”认识及体制的变化，其从内容到形式也都发生了几次重大变化。

1949-1998年的“安全生产”

建国后开启的大规模工业化运动，随即遭遇了安全生产问题。毛泽东主席曾对“安全生产”作出了严格而又准确的定义，由此指引了中国安全生产半个世纪。1952年，毛泽东主席在时任劳动部长李立三同志关于“安全生产”的报告上批示到：“在实施增产节约的同时，必须注意职工的安全、健康和必不可少的福利事业，如果只注意前一方面，忘记或稍加忽视后一个方面，都是错误的。”即“安全生产”是生产过程中，或劳动关系领域的事项，其具体内容是保护劳动者的安全、健康，并辅之以相应的福利。前已述及，工业化国家经过了近200年的探求，于20世纪70年代，才将“安全生产”界限予以明确，毛泽东同志比它们提前了至少20年，对其内涵和外延给予准确界定。更令人吃惊的是，前述英国1974年的《劳动安全卫生法》的调整范围与该定义达到了惊人的一致：“保证人们在劳动中的健康、安全和福利。”由于概念的清晰准确，使我国这一时期的安全生产基本是合理的、顺畅的，无论体制如何变化，安全生产作为劳动关系事务的定性始终没有变；在立法层面，无论是50年代国务院颁布的三大规程，还是确立社会主义市场经济以后的1995年实施的《劳动法》，都包含完整的劳动者的安全健康保护内容。不过在这一时期，由于计划经济造成工业部门的强化，致使形成了“管生产必须管安全”的口号和体制格局；由于部门所有制及望文生义，产生职业卫生属于“卫生事业”概念，造成职业卫生职责游弋于卫生和劳动部门之间，为“安全生产”被肢解埋下了伏笔。

1998-2000年

这一时期虽然短暂，但对我国的“安全生产”具有极其重要的影响。其影响在于运行半个世纪、相对完整的安全生产被肢解，变得四分五裂，并为其后续演变埋下了伏笔。在1998年的政府机构改革中，安全和卫生分离，前者以“管生产必须管安全”的逻辑，并入管生产的国家经贸委，后者作为五大卫生之一划归卫生部。作为生产活动中危险性最高的特种设备移交给质量技术监管部门管理。显然，无论是作为劳动者的安全健康权利，还是工作场所全面安全的人、机、环的整体性都遭到了破坏。

2000年至今

2000年政府机构改革实现了1998年的构想，工业部门彻底完成历史使命。由于重特大安全事故频发等原因，单一化只注重安全的职能从经贸委相对独立出来，在其下组建副部级的国家安全生产监督管理局，与头年率先命名的国家煤监局合署办公。2003年，国家安监局改委管为直属国务院；2005年，国家安监局升格为安监总局，由副部级变为正部级，成为当今世界历史上管理安全生产规格最高的政府机构。

在安监局、安监总局近二十年的历史中，发生了若干重大事件，直接影响到现今对安全生产的改革与调整。

2002年，由卫生部起草的《职业病防治法》和安监局起草的《安全生产法》同年实施，形成了毛泽东同志定义的“安全生产”领域“两法并立、分割监管”的格局，造成了职业安全和职业卫生从体制到法律的彻底分离。并且两部法完成了中国式的首创，将国际上通用的“职业卫生”转换成了“职业病防治”；《安全生产法》把安全生产应急救援提高到前所未有的高度，设专章对其进行规范，并为日后成立内部确认的副部级的安全生产应急救援指挥中心奠定了基础。

2005年，安监总局组建时在协调司内加挂名称存疑的“职业安全健康司”牌子（指用职业安全健康替代职业卫生，世人不解），职能定位为作业场所职业卫生监督检查。

2010年，在部门职能再次调整中，将职业病防治中的“防”（事实上就是严格意义的职业卫生）整体由卫计委划转安监总局，并使“职业安全健康司”成为独立建制。由此，职业安全、职业卫生似又统一于一个部门，“安全生产”又恢复了其完整性。为改变“分割监管”的局面，安监总局提出了“安全生产和职业健康一体化监管”、“管安全生产必须管职业健康” 的口号。但是笔者认为，这些说法显然与毛泽东同志对“安全生产”的定义是相违背的，且由于“两法并立”的障碍，恐怕难以实现。

在此期间，还有两方面事情，对“安全生产”带来更为实质的影响。一方面，借助泛化安全生产概念，将其外延不断扩大。例如，将涉及安全的行业领域（如陆海空的交通运输）揽入其中，以安委会的名义对其进行综合监管。再如，对大量的安全生产事故涉及第三人的伤害（此类伤害应适用合同法和侵权法，而不能适用劳动法），视同职业伤害处理，使“安全”远远超出了“劳动”和“职工”的界限；另一方面，则是介入行业、企业的安全管理。例如，直接接入行业、企业的安全标准化、隐患排查等，使政府和企业在安全上的责任和定位变得越来越模糊；渲染事故应急救援和事故处理，在社会上形成了安监部门就是“救火队”的形象。这两方面，在200多年世界安全生产的历史上，在所有的工业化国家中，可以说是无出其右者。

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