《江苏省建立健全生态产品价值实现机制实施方案》政策问答
为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），经省委全面深化改革委员会会议审议通过，中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅印发了《江苏省建立健全生态产品价值实现机制实施方案》（以下简称《方案》）。根据国家发展改革委政策解读和省委全面深化改革委员会会议精神，就相关政策解读问答如下。
一、关于建立健全生态产品价值实现机制的时代背景
习近平总书记高度重视生态产品价值实现工作，多次发表重要讲话指出，良好的生态蕴含着无穷的经济价值，能够源源不断创造综合效益，实现经济社会的可持续发展。2005年，时任浙江省委书记习近平同志在安吉余村调研考察，首次提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断，强调既要绿水青山，也要金山银山，实际上绿水青山就是金山银山，本身，它有含金量。指明了绿水青山既是自然财富，也是社会财富、经济财富。2006年，习近平同志在中国人民大学演讲，系统阐述了“绿水青山就是金山银山”的理念，指出人类对“绿水青山”和“金山银山”关系的认识经历了“用绿水青山去换金山银山”、“既要绿水青山，也要保住金山银山”、“绿水青山就是金山银山”三个阶段。2018年，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调指出，要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。2020年，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上指出，要加快建立生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价。
建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，有利于走出一条协同推进生态环境保护与经济发展的新路子，促进人与自然和谐共生；是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，有利于破解绿水青山转化为金山银山的深层次体制机制障碍，推动生态环境优势持续转化为生态经济优势；是从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，有利于让保护生态环境变得“有利可图”，实现“要我保护”到“我要保护”的转变，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。
二、关于建立健全生态产品价值实现机制的工作原则和战略取向
建立健全生态产品价值实现机制，从源头上推动生态环境领域治理体系和治理能力现代化，要坚决树牢“绿水青山就是金山银山”理念，促进理念变革，使绿色成为高质量发展普遍形态。推进过程中，要坚持四个工作原则：一是保护优先、合理利用。尊重自然、顺应自然、保护自然，守住自然生态安全边界，彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，坚持以保障自然生态系统休养生息为基础，增值自然资本，厚植生态产品价值。二是政府主导、市场运作。充分考虑不同生态产品价值实现路径，注重发挥政府在制度设计、经济补偿、绩效考核和营造社会氛围等方面的主导作用，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动生态产品价值有效转化。三是系统谋划、稳步推进。坚持系统观念，搞好顶层设计，先建立机制，再试点推开，根据各种生态产品价值实现的难易程度，分类施策、因地制宜、循序渐进推进各项工作。四是支持创新、鼓励探索。开展政策制度创新试验，允许试错、及时纠错、宽容失败，保护改革积极性，破解现行制度框架体系下深层次瓶颈制约，及时总结推广典型案例和经验做法，以点带面形成示范效应，保障改革试验取得实效。要准确理解四个方面战略取向：一是培育经济高质量发展新动力。生态本身就是一种经济，把生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济优势，绿水青山也就变成了金山银山。当前，我国已转向高质量发展阶段，以牺牲环境和过度依赖土地、资源等要素投入的发展模式已难以为继。建立健全生态产品价值实现机制，就是要在严格保护生态环境前提下，将良好生态环境蕴含的需求转化为供给并激发出来，形成经济发展新增长点，让生态成为支撑经济发展的不竭动力。二是塑造城乡区域协调发展新格局。建立健全生态产品价值实现机制，就是要充分考虑不同地区人民对美好生活需要的差异性和互补性，推动生态产品供需有效对接，带动农村人口就近就地致富，逐步弥补城乡区域间发展差距，塑造宜工则工、宜商则商，宜农则农、宜粮则粮，宜山则山、宜水则水的城乡区域发展新格局。三是引领保护修复生态环境新风尚。生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。长期以来，由于生态保护者难以通过保护补偿、经营开发等获得合理回报，社会各界参与生态环境保护的积极性、主动性不足，政府成为单一保护主体。建立健全生态产品价值实现机制，就是要使社会各界真正认识到绿水青山可以源源不断地带来金山银山，引导各方从“要我保护”到“我要保护”的根本转变，提升保护修复生态环境的思想自觉和行动自觉。四是打造人与自然和谐共生新方案。协同推进经济发展和生态环境保护是全人类的共同命题和现实难题。建立健全生态产品价值实现机制，就是要发挥我国集中力量办大事的制度优势，率先走出一条生态环境保护与经济发展相互促进、相得益彰的中国道路，为构建人类命运共同体、解决全球性环境问题提供中国智慧和中国方案。
三、我省《方案》的总体考虑
当前，国家部委已明确建立健全生态产品价值实现机制的工作分工，关联性政策逐步细化，工作路径清晰明确。江苏是长江经济带中水网密度最大、发展基础最好、综合竞争力最强的地区之一，不仅是长江下游一体化发展的重点地区，而且辐射和带动中上游经济社会发展，地位重要、责任重大。近年来省内相关地方通过生态产品价值实现的初步探索，积累了一定经验，为开展工作提供了良好基础。建立健全生态产品价值实现机制，将有力引领我省生态系统保护修复、城乡融合发展、产业转型升级等重点工作，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，不断集聚“强富美高”新江苏现代化建设的绿色动能。我省《方案》起草过程中，重点把握四个方面：一是坚定贯彻中央精神。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实习近平总书记对江苏工作的重要指示精神，将“绿水青山就是金山银山”“生态优先、绿色发展”的理念贯穿始终，加快探索政府主导、市场运作的生态产品价值实现路径。二是坚持系统谋划。正确把握生态保护与经济发展的关系，系统性考虑自然资源资产产权制度改革、生态资源权益交易、绿色产业发展等重点关联工作，在《意见》大框架下，将重点任务逐一细化分解，并逐项明确了责任分工。三是注重改革创新。涉及近10个部门、20余项创新探索、具有综合改革性质的工作任务，大力推动生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”问题的有效解决，促进生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制的有效形成。四是突出江苏特色。结合江苏资源禀赋实际，统筹考虑沿江、沿海、沿河、沿湖重点区域和重点功能区分布，提出具有江苏特色的工作内容和先行先试安排，总结典型案例和经验做法。
四、我省《方案》的主要内容和工作安排
我省《方案》强化省级部门统筹协作、有关地方先行先试两个层面的同步推进，推动有效市场和有为政府更好结合，加快构建生态产品价值实现的政策体系，明确具体落实举措。一是总体要求。明确了指导思想和主要目标。二是建立生态产品调查监测机制，摸清基数底数。包括推进自然资源确权登记、开展生态产品信息普查监测。三是建立生态产品价值评价机制，推进价值核算应用。包括建立价值评价机制、开展价值核算、推进核算结果广泛应用。四是健全生态产品经营开发机制，丰富价值实现路径。包括明确经营开发导向、提升物质供给能力、提升调节服务功能、提升文化服务水平、促进价值增值、推进供需精准对接、推进权益交易。五是健全生态产品保护补偿机制，完善损害赔偿制度。包括完善纵向生态保护补偿制度、完善横向生态保护补偿机制、健全生态环境损害赔偿制度。六是健全生态产品价值实现保障机制，加大政策创新力度。包括建立考核机制、建立激励机制、深化金融改革创新。七是建立生态产品价值实现推进机制，推动工作落地见效。包括加强组织领导、试点示范、智力支持、舆论引导、督促落实。
五、鼓励先行先试、引领带动
聚焦当前阶段重点任务，要积极稳妥推进先行先试，围绕“度量难、抵押难、交易难、变现难”等重难点问题有效解决，更大力度创新探索、取得突破，推动各项机制得到有效落地试验，引领带动生态产品价值实现，形成可复制可推广的经验做法。一要加强统筹推进。深化强化自主研究创新，研究制定一批原创性、开创性、突破性政策，统筹协调生态产品价值实现所涉及各领域各条线工作事项，打通不同层级、部门和行业之间的障碍和壁垒，加强政策衔接配套，统筹环境容量、土地资源、开发强度、能源消耗，优化生产、生活、生态“三生”空间，最大限度释放建立健全生态产品价值实现机制的改革创新综合效能，不断提升改革创新的质量效益，形成实实在在的工作成果。二要鼓励先行先试。在推动各地切实做好贯彻落实基础上，结合重大战略部署和重点政策制定，鼓励支持工作基础较好、条件具备的地方因地制宜先行先试，真正建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制。先行先试工作既是创新探索，更是责任和义务，相关地方要落实工作责任，作为重点改革事项统筹推进，做到主动作为、真抓实干、务求实效。三要强化舆论引导。弘扬绿水青山就是金山银山的理念，加大生态产品价值实现宣传力度，深入解读和宣传生态产品价值实现机制的理论内涵、创新做法、典型案例。加强对生态产品价值实现机制改革创新的研究，强化相关专业建设和人才培养。通过新闻媒体和互联网等渠道，加大生态产品宣传推介力度，提升生态产品的社会关注度，让人民群众广泛参与，不断提高人民群众获得感、幸福感。
来源：国家发展改革委、江苏省发展改革委长江经济带发展处
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