美国官员眼中的中国
来源 | 政经参考综合整理于中国经济学人等
知己知彼，百战不殆。
俗话说，知己知彼，百战不殆。中美贸易大战烽火在即，要避免最坏结果，应该洞悉美方的心理和真实逻辑，才能做到有的放矢。
1
3 月 13 日美国媒体专访了美国商务部长威尔伯·罗斯，访谈信息量很大。以下是精华内容：
记 者：总统对钢铁征收 25 %的关税，对铝材征收 10 %的关税，为什么？
罗 斯：这两个产业因高度补贴和不公平的外国竞争而受到重创，这些竞争在部分程度上造成荒唐的全球产能过剩，而这又以中国为首。
这些年来，我们发起了很多涉及钢铁的贸易诉讼。发起了 104 起，针对 34 个国家。所以这是个十 35 40655 35 14398 0 0 4538 0 0:00:08 0:00:03 0:00:05 4539分普遍的问题。从单一国家来说，中国向来是最大的违规者。因为这些措施必须要遵守世贸规则。中国最近做的更多的是，他们说要精确到产品，在一起诉讼案中，甚至说要在 0.2 毫米内，他们还说要精确到国家。这就让他们较为容易规避惩罚，因为你可以改变一点尺寸，生产上加工一下。或者不管有没有进一步加工，还可以通过其他国家转运。所以关税的问题是，虽然限制了行为，但是并没有真正解决整体上的问题，因为这个问题开始通过其他国家冒出来。
记 者：我理解的是，总统没有走世贸组织，很可能是因为能被规避掉，容易被钻漏洞，而且程序繁琐。但是他是以国家安全为由通过赋予的法律采取行动的。所以说，是经济上还是基于国家安全？
罗 斯：232 条款中在这里适用的技术性条款定义的相对宽泛。包括的因素有就业影响、关键产业的健康持续状况，还有很多非专业人员通常不会认为是国家安全的东西。不过你听到过我们的一些国家安全顾问还有我们的国防部多次说过：“经济安全是国家安全。”
记 者：我们进口的钢铁多数来自加拿大、墨西哥、巴西和韩国。只有 4 %的钢来自中国。你如何平衡国家安全和经济影响。即便是从经济的角度，从中国进口的似乎是微不足道的。
罗 斯：这就是我刚才讲的。中国是世界产能过剩的主要来源。全球有大约 4 亿吨的产能过剩，半数在中国。中国的经济体量虽然比我们小得多，但是现在每月的钢铁产量比我们一年的产量还要多。想想这种比例上的失衡吧。他们每年出口 1 亿多吨钢铁，出口了之后，他们还有很大的产能过剩。他们钢铁的出口量相当于美国钢铁的消费总量。非常不成比例。
我前面和你提到的那些原因，转运，生产时稍微改变下形状，所有这些因素都让人觉得不像以前那样全是中国的问题。但是问一问美国或欧洲的钢铁产业里的任何人，他们都会告诉你，真正的问题，真正大问题的根源在哪里。
记 者：为什么这次征关税时让加拿大和墨西哥得到豁免？
罗 斯：有几个原因，最重要的是，如果我们限制与它们的活动，但它们也是我们钢铁的两个重要出口市场。加拿大和墨西哥占了我们钢铁出口总量的大约90%。所以说，如果我们关闭了与这两个国家的双向贸易，我们得不到好处，反而会破坏很多非常重要的活动，其中重要的一个是北美大陆的安全。
记 者：中国对关税做出回应了吗？你有没有听到中国商务部的消息？
罗 斯：他们表示，很可能会向世贸组织抗议，因为虽然法律不受世贸组织约束，但我们仍然是世贸组织成员。
我们相信，我们在世贸组织可以拿出很好的国家安全理由，因为世贸规则明确有国家安全方面的内容，我们与各国的自由贸易协定里也有。
记 者：如果我错了请纠正我。世贸组织的法官，不论他们的裁决是有利于还是不利于美国，如果日内瓦的法官告诉一个主权国家什么是国家安全，什么不是，我认为不太寻常。我不清楚以前是不是有过这种情况。
罗 斯：我不认为以前有过。我认为，这是众多阻碍之一。如果世贸组织告诉我们的总统什么符合我们的国家安全利益，在美国会非常不受欢迎。
记 者：可是美国别的一些公司或组织、产业和部门提出了抱怨。比如，我注意到，大豆，美国生产大豆的人不喜欢征收关税的想法，因为中国购买 60 %的大豆，而他们担心中国不再买大豆了。
罗 斯：是的。可是首先，大豆是中国饮食结构的关键组成部分，是中国人饮食结构中非常重要的蛋白质来源。我们是世界大豆市场的一个重大因素，我不是很确定中国能否找到替代来源，取代我们的多数大豆。不过，就算他们真这么做了，日本和其它市场如今也在消费这些大豆。所以，中国要找到其他大豆生产方，必须要付高价，他们只能这么做，才能让巴西、阿根廷这样的国家，从传统客户转移走，改为替中国生产大豆。他们必须付高价，这就会让中国增加成本，而这又为我们的大豆生产商打开市场。所以，临时的干扰可能会有，但在我看来，最终不会有巨大的净损失，这是因为，货物转向中国后会出现我们可以填补的真空。
（笔者备注：2016 年，中国全年大豆进口达到 8169 万吨，是国内生产量的 6.8 倍，约是世界大豆贸易量的 70 %，是国内消费量的 87 %。中国对大豆的需求，影响着全球大豆种植业）
记 者：我采访过川普总统很多次，那时他还不是候选人，还没当总统，只是商人。他总是爱说，中国在坑美国。每次采访中，甚至在我根本没有问这个问题时，他都会插话表达这种观点。为什么我们会出现这样的差异？比如说，中国对美国汽车收的关税这么高？为什么会走到这一步？
罗 斯：我们为什么走到这一步非常耐人寻味。二战刚结束的时候，在政策方面做出了这样的决定：我们必须帮助欧洲和亚洲重振，走出战争劫难。所以我们有意减少了对这些国家的贸易壁垒，有意向他们提供马歇尔计划和其它形式的援助。在当时这可能是很好的公共政策。他们的错误是，没有制定或标明时间限制。
所以，想想看，当时给德国做出的让步完全恰当，可是现在已经不是 1950 年代初了，德国现在是超级出口大国了，有巨额的贸易顺差，是非常强大的国家。所以，我们的政策没有与时俱进。结果呢，我们处在这样一个荒唐的环境下：来自美国或多数国家的汽车，如果出口到欧洲，有10 %的关税，是我们征收的关税的四倍。然后在这之上，还有增值税( VAT )，把关税的影响又略微扩大了。对中国来说，因为中国加入世贸组织时还是个艰难奋斗、相对较小的经济体，他们对汽车征收的关税是 25 %。他们现在是世界最大的汽车市场。为什么这一点很重要呢？这是因为我们的贸易逆差有两个根本来源。一个是地理性的，那就是中国；另一个是产品，那就是汽车。
记 者：当您或者我们的其他政府官员说，进入中国的美国汽车要缴 25 %的关税，而进入美国的汽车却不必如此，中国怎么说？
罗 斯：他们说的是，——这是真的，他们说的是，他们的贸易顺差也给他们造成了一个问题，因为这影响了中国境内的货币供应量。所以，他们认识到他们这一边也有问题。但他们一门心思专注本国的经济发展，你也可以理解他们可能会这么做。他们做的非常出色，把一个 80 %是农村、20 %是城市的国家变成了一半以上是城市。这大大提高了大城市民众的生活水平。但是却没有惠及小村庄里的人。他们的城乡收入差距仍然非常的大。
记 者：中国仍然拥有巨额的美国国债，超过一万亿美元、一万一千亿美元。您对他们抛售债务以及这将对两国之间的问题所造成的影响有没有任何紧张或担忧？
罗 斯：我不认为会有这种情况。原因有两点。首先，如果他们抛售这么多的债务，他们会因为现有的市场价值而蒙受损失。损失究竟多大，很难判断，但他们很可能会亏损。所以这是一个阻遏因素。另一个问题是，他们会把钱放到哪里去呢？没有多少市场可以吸收一万亿美元。看看欧洲的政府债券利率吧，一般都比美国的低得多。看看日本，这也是一个发放债券的大国，他们的利率也比这里的低得多。所以，中国在债券现行价值方面立即会蒙受损失，他们拿到的利率也会减少。所以我不认为这是他们非常想做的事情。
记 者：考虑到我们只从中国进口很少比例的钢这样的事实，很多人认为这只是想对中国盗窃技术以及强迫美国公司进入中国时必须转让技术的做法实施惩罚。这些公司被迫要披露他们的技术，这就产生了这样一种长远前景：当我们的经济更多地转型到人工智能和机器人时，他们会飞速地乘风追赶。
罗 斯：另外还有一项正在由美国贸易代表莱特希泽大使展开的知识产权调查。那项调查是要解决知识产权、技术转让、强迫合伙、破坏网络安全等这类的问题。
记 者：看看谁支持谁反对很有意思。布朗参议员是民主党人，他来自俄亥俄州，这是个产钢州。他就非常赞成。我想这是因为俄亥俄的就业吧。但这会不会也带来就业损失呢？我知道一旦重新启动美国钢厂，就会带来就业机会。然而，是不是也会有与此有关的就业损失呢？
罗 斯：好，我们就来谈谈这个。如果真的造成就业流失，那是因为那些消费钢和铝的产业所受的价格冲击。那我们就来看看这些产业。一罐百威啤酒( Budweiser )的钢铁成本只有零点几美分。一罐百威啤酒卖不少钱，这时候多花 0.5 美分或者是 0.25 美分实在微不足道。金宝汤( Campbell Soup )也一样，可口可乐( Coca Cola )和百事可乐( Pepsi )也一样。对于汽车来说，钢铁所占的汽车造价成本大概不到 1 %。所以如果按最极端的例子计算，所有钢铁都被征收 25 %的关税，而且所有这些都反映到汽车的价格上，那基本上一辆普通汽车每个月会多出 4 美元。与此同时，我们的经济很强劲，你看现在很多人重返就业市场。实际上目前在我们的国家的很多地方，我们缺少劳动力，特别是有技能的劳动力。
记 者：为什么欧洲国家反对这个关税？这场纠纷跟他们有什么关系？
罗 斯：关系在这里：他们也遭受到中国和其他地方的倾销，他们担心如果我们建立起一道墙，有效地阻碍了中国，他们就会遭受更多倾销。这是他们采取现在这种态度的一个很大原因。另一个原因是，他们担心我们会采取其它会更直接影响他们的贸易措施。就像我们之前讨论过的那样，这么多年来，欧洲都被娇惯坏了，与我们相比，他们有更高的关税和更多的贸易壁垒。他们还害怕这将是一场全面运动的开始。
记 者：波本酒，那就是给麦康奈尔参议员将了一军。他来自肯塔基州。他们看起来是在针对美国不同州的不同产品。中国也不会去世贸组织，现在基本上就只是美中两国之间的事情了，美国将了中国一军，现在轮到中国反击了。
罗 斯：我不认为是这样，比那个更复杂。我们希望最后所有问题都会得到解决，全世界会最终处理产能过剩问题。全球的钢铁行业对这个问题的讨论已经有两年了，但是一直都是纸上谈兵。实际上，中国都没有给全球钢铁论坛该给的全部数据。
记 者：最后一个问题。您喜不喜欢您的工作？
罗 斯：特别喜欢。
2
《美国商务部关于中国非市场经济地位备忘》摘要：
商务部认定中国是一个非市场经济国家，因为中国并未充分践行市场原则以允许商务部在反倾销调查使用中国的价格和成本。商务部的结论是基于国家在经济中扮演的角色以及该角色与市场和私营部门的关系，对中国经济造成的根本性的扭曲。
中国经济的框架核心是通过对重点经济主体的政府所有和控制以及政府指令等方法，实现对资源配置的直接或间接的控制。在中国的经济框架中，国家规划通过行业政策来传达针对特定行业，特别是那些被视为战略性和基础性行业的，经济目标的指令。
中国当局对主要经济主体和机构在法律上和事实上的所有权和控制遍及中国经济，包括最大的金融机构和制造业、能源和基础设施领域的龙头企业。
中国当局有选择地使用这种控制手段来影响供求的相互作用，从而扭曲了市场参与者的动机。这种影响市场力量的能力在一些关键经济领域显而易见，从汇率和投入价格的形成机制到劳动力的流动、土地的使用、国内外投资的分配以及市场的准入和退出。
由于中国的体制结构和通过该体制结构所进行的控制造成了严重扭曲，商务部裁定，就美国反倾销法的目的而言，中国仍然是一个非市场经济国家。
商务部是基于对美国法律所规定的六个要素进行分析后得出其总体结论。在决定一个国家是否是 1930 年关税法第 771 节（18）（ A ）中所规定的非市场经济国家时，第771节（18）（B）要求商务部考虑到以下因素：
（1）该国货币与其他国家货币的可兑换程度；
（2）该国雇员与管理层之间就工资谈判的自由协商程度；
（3）该国对其他外国投资或者对外合资的许可程度；
（4）该国政府所有或者控制生产资料的程度；
（5）该国政府对资源调配和企业产品定价和产量决定权的控制程度；
（6）其他当局认为必要的因素。
对于第一个要素，关于货币可兑换程度，商务部注意到出于贸易目的人民币可兑换为外汇，中国政府已经对其资本账户和汇率制度做出了市场导向的修改，并已经采取行动开始发展其外汇市场。然而，中国政府仍旧对资本账户下的交易进行严格的限制，并且大量干预在岸和离岸外汇市场。中国政府同样保留了对主要资本账户下交易的批准要求，同时未披露用于计算人民币汇率中间价的报价的权重；并且干预在岸和离岸外汇市场之间的价格差幅。
对于第二个要素，商务部注意到中国不同地区、不同部门和不同企业间存在的工资差异。然而，商务部发现存在对工资自由协商的显著制度性约束。中国政府禁止成立独立的工会来代表劳工的权益，工人不具有合法的罢工权利，这一权利是集体行动和与管理层就工资进行协商的重要手段。在特定案件中，个人可以在与劳动合同和工资相关的违约争端中得到救济；然而，其有效性受到了严重的制度性障碍的限制。另外，政府通过户口登记制度对劳动力流动进行限制，继续阻碍并引导劳动力流动，造成劳动力市场供应面的扭曲。
对于第三个要素，商务部裁定，与其他主要经济体相比，中国政府的外国投资机制存在特别的限制。尽管政府在简化程序方面做出了一些努力，但是中国对外国投资仍存在明显壁垒，包括股权限制以及当地合作方要求，不透明批准和管制程序，以及技术转让和本土化要求。外商对哪些中国政府支持的行业和技术进行投资，主要是由中国政府的外国投资机制而非市场引导的；同时对于那些中国政府认为具有战略重要性因而须对其进行单独控制的行业，中国政府限制外国投资。
对于第四个要素，商务部认定中国政府对生产资料继续保有大量的所有权和控制，例如（1）在企业中广泛存在的国家投资企业及其角色。（2）土地所有权和土地使用权制度。中国经济中非常广泛地分布着国家投资企业，并且与其他主要经济体相比，他们的相对经济权重相当可观。国有投资企业的规模可能还不足以揭示政府所有权和控制权的实际程度。中国政府向其视为具有战略重要性的行业分配资源，这些行业部门不会受到市场规则和供需关系的严格限制。然而，与此同时，政府要求这些国有投资企业进行大规模的投资，以帮助稳定中国的宏观经济。政府同样也广泛介入企业部门以保护国有投资企业不受到经济失败的影响，帮助并购以实现政府而非企业的目标，并促使政府所有和控制的大企业集团的崛起。政府影响公司决策的一个重要渠道便是任命企业关键人员并通过党委会来实现参与企业决策的能力。
对于第四个要素进行分析的另一个关键生产资料是土地，中国政府对土地拥有明显的控制权。中国所有的土地都是国家财产，即集体所有的农村土地或国有的城市土地。因为政府控制农村土地征用并垄断了城市土地使用权的分配，政府仍然是谁来使用土地和用于何种目的最终决定者。政府作出分配土地使用权的决定，一方面要依照为地方政府创收的激励目标，另一方面则需依照分配建筑配额、限制耕地用于非农业用途的国家政策。土地使用权人反过来也面临着使用期限和使用权范围的限制。农村土地使用权人还面临文件资料不齐全和失去使用权时补偿不充分的额外挑战。这些情况造就了一个无效率的土地市场，在这一市场中农村和城市的土地是分割开的，大量的土地被错配给小的农业用地或低使用率的城市基础设施。
对于第五个要素，商务部裁定，中国政府在资源配置中发挥着重要的作用。国家规划仍然是中国政府产业政策的一个重要特征，这一点可以从规划的形成、任务分配和审查的正式机制，以及行业层面规划的范围和明细程度得到证明。各种机构都参与了规则的制定和执行，包括拥有立法权和监管权的中央机构、诸多地方政府当局、中共各机关以及企业部门。中国政府运用多种机制实现产业政策目标，其中包括投资审批、准入标准、指导目录、财政支持和数量限制。科技发展、产业结构调整升级以及产业布局，这三个方面足以说明政府利用产业政策来影响经济成果的程度。
中国政府高度控制其认为重要或具有战略性的价格。中国政府设定和指导要素投入价格的能力，造成了整个经济中成本和价格的扭曲。例如，在电力行业，政府拥有最大的电网运营商，正式制定价格，并将“差别定价”作为政策工具，以实现产能削减和其他产业政策目标。
在中国经济的资源不当配置中，金融部门扮演着举足轻重的角色。政府拥有对最大商业银行的所有权和控制，同时大多数银行和银行间贷款以及公司债券交易，都发生在国有和国家控制的各方之间。即使债务已经处于很高水平，国有投资企业仍能继续获得贷款，从而引发了削弱市场定价风险的软预算约束和隐性政府担保。新兴的“影子银行”行业，主要是作为国家所有和国家控制的相关方，通过正规银行部门之外的不透明的机构和渠道，借出和借入资本的手段。这些根本性的扭曲已经渗透到整个中国金融业。
对于第六个要求，商务部裁定，中国的法律制度，仍旧是用来确保各种经济成果，引导更广泛的经济政策并且追求产业政策目标的工具。主要的法律机关，比如法院，均需要听从其指示，无论在广泛的层面还是个案中。个人和公司对于行政立法制定的独立参与以及质疑行政决策的能力受到限制。另外，由于腐败或地方保护主义，企业在获得公正的结果方面仍旧面临挑战。
在评估了这六个要素之后，商务部裁定中国政府为了实现特定的经济成果，保有和行使了广泛的自由裁量权。中国的制度结构以及中国所进行的控制造成了根本性的经济扭曲，使非市场条件在中国经济中占据了主导地位。这些非市场条件是建立在中国这样一个政党国家根深蒂固的制度和治理特征之上的，并基于“维持国有企业领导地位”的法律授权。因此，中国是一个非市场经济国家。由于中国不能充分践行市场原则，在商务部反倾销分析中，中方的价格和成本不能得到使用。
编辑 / 崔璀
审稿 / 吴玉珊