谭卫元：美国对南沙群岛的认知与政策演变（1898—1946）

摘要：美国统治菲律宾初期，在南海利益主要限于因贸易而产生的通航自由与安全需求，因此其对南海的关注和认知也有限。随着日本逐步突破华盛顿体系的约束，打破了南海区域权力平衡，美国开始关注我国南沙群岛的战略价值。太平洋战争爆发后，南海成为打击日军的重要区域，美国由此逐步介入南海，并重估南海诸岛的价值与意义，开始掌握战后西、南沙群岛处置的主导权。美国的南海政策即以此认知为基础，其核心态度与立场大致不变，只是基于不同时期国家利益与亚太外交目标而采取不同策略。

前言

美国对南海争端的介入与影响一直为国内外学者所关注。中国学者大多从域外大国对南海争端的影响这一视角，研究美国介入南海争端的方式以及对南海争端发展的影响，也有学者侧重于研究美国南海政策的演变，以及对中国和南海地区局势的影响。总体上看，从提出“重返亚太”到推行“印太战略”，美国将政策重点置于南海，对南海争端呈现日益增强的介入态势。然而在殖民菲律宾时期，美国作为南海周边国家对南海以及南沙群岛的认识问题由于受限于档案不易利用等因素，较少有人关注。本文试图利用中、日、法、美国等多国档案，梳理美菲时期的美国对南沙群岛的认知，以探讨美国南海政策的源起。

一、美国对菲律宾的殖民与南海的认知

独立后的美国与南海发生的最初联系是航经南海，与远东地区进行贸易。1784年2月22日，美国商船中国皇后号（Empress of China）开始了美国对华贸易的历史性首航。该船穿过大西洋，在佛得角停靠后转向非洲南端，并经印度洋穿过巽他海峡，进入中国南海，于1784年8月下旬抵达中国珠江口。虽然此次航行并没有留下更多有关南海的记录，但这次成功航行引起美国人的很大兴趣。之后随着中美贸易的升温，南海开始成为美国远东贸易的重要海上通道。为往来船只航行安全，美国开始频繁在中国南海进行航线与水文资料的勘测活动。1835年，美国测量船戴维·斯科特号在我国南沙群岛奥援暗沙一带测量；美国此时的测量更多是私人性质的活动，主要目的是为南海航行提供安全与便利。

随着美国在亚太的扩张，通过1898年美西战争，美国与西班牙签订条约获取了菲律宾群岛，并大致界定了今天菲律宾的领土范围。为了更加明确菲律宾的领土界线，1900年11月，美国与西班牙在华盛顿签订《关于菲律宾外围岛屿割让的条约》。从其内容看，该条约未将我南沙群岛包括进此范围，因为南沙群岛虽然距离菲律宾群岛较近，但在地理上和历史上均没有产生所属或从属的关系。尽管如此，美国仍然借由对菲律宾群岛的殖民统治，将势力范围扩展到了中国南海地区，打开了“通往东方的无比巨大的贸易走廊”。由此美国在南海地区开始拥有了现实利益，而这种利益主要局限于因贸易而产生的对南海航线通航自由与安全的需求。除此之外，美国对南海并未予以充分的重视。而在此时，有关南沙群岛的经济与战略价值并未得到体现，美国对该群岛也没有相应的认识。

1930年，为厘清双方所属岛屿的界限，美国与英国签订了关于划定英属北婆罗洲与美属菲律宾之间边界的条约。在该条约中，美西1898年条约所确定的一部分界线将由分割属于菲律宾群岛的岛屿与属于英国保护的北婆罗洲各国岛屿的界线取代。在美国官方看来，美西条约及英美专约所作界线，仅属割让岛屿之范围，而该领土范围并不包括南沙群岛。基于此种立场，在美属菲律宾时代，菲律宾当局从未把南沙群岛列为菲律宾领土范围。

美菲当局的这种认知，也反映在当时一些南海周边国际势力的调查结论中。早在1921年3月，日本拉萨磷矿株式会社即侵入我国南沙群岛区域，将该礁岛群命名为“新南群岛”，并于6月设立“新南群岛派出所”从事磷矿开采，并向东京地方裁判所登记采矿权。日本政府在收到有关申请后，鉴于该群岛除了经济利益之外，兼具重要的军事价值，遂委托海军方面调查该处岛礁归属情况。因该处岛礁与菲律宾群岛最为接近，于是海军部电请相关驻外使领馆进行调查。1927年8月，日本驻马尼拉总领事馆经严密调查后，汇报称：“对美领有菲岛以来的菲岛政府正式发表编纂的法律集、印刷品以及有关菲岛权威的著作等进行详细调查，同时根据在菲岛当局暗中查找的另外文件摘要和原文抄本及地图等，明确说明了菲律宾群岛和分布在危险区域内的新南诸岛的所属关系……从历史和地理的角度讲，美国不能主张问题岛屿属于菲律宾群岛。”该报告引用了美菲政府海关长的说法，称“此方面（新南群岛方面）完全在菲岛边界线外，与菲岛没有任何关系，也不是菲岛当局管理的地方”。

而在1929年，法国为侵占南沙群岛也积极展开调查，以避免与美属菲律宾的领土发生冲突。3月22日，法国驻菲律宾领事回复法国外交部关于菲律宾当局对于北纬7度至12度、东经111度至117度区域内岛礁可能主张主权的调查中，即指出菲律宾没有在这些有争议的小岛上建立主权，且菲律宾当局似乎也没有兴趣主张拥有这些岛礁，原因可能是菲律宾政府或美国政府的注意力不被这些小岛吸引。该信函并附有一张根据确认菲律宾领土主权的法律文件所绘制的菲律宾地图，而南沙群岛没有被标注在这个领土主权范围线内。

二、“九小岛事件”中美国对南沙群岛的认知

美国政府的这种官方立场，在“九小岛事件”中有充分体现。1933年7月，法国宣布侵占我国南海中数处岛礁，将南沙群岛问题推上国际舞台。7月28日，美国国务院远东事务司拟定了一份关于“法占九小岛”事件的备忘录，根据媒体报道及美国政府所掌握的地图，对涉事岛礁的情况做了简单介绍，指出 “所有这些岛屿位于北纬7度至12度、东经112度至115度之间。它们在菲律宾所拥有的巴拉望岛以西，也在菲律宾边界以西”。同时，文件指出美国政府能够明确辨明的，只有安波沙洲、南威岛、太平岛、南钥岛和中业岛，而“双子岛”的名称“并未出现在国务院掌握的地图及水文办公室编印的《亚洲向导》相关卷册之中……很可能指在其他岛屿附近的两个小岛”。这说明，在“法占九小岛”事件之初，美国政府对南沙群岛状况仍较为陌生。也正因为如此，美属菲律宾当局宣称，既不考虑该群岛为菲律宾之领属，复以为该问题无关菲律宾之利益。而据法国驻马尼拉领事的调查，美属菲律宾对法国侵占南沙群岛并没有表现出特别的反感，因为相较于日本，他们更愿意接受法国。可见，无论是美菲当局还是美国政府当时均对南沙群岛缺乏明确认知。美国政府所关注的只是事态发展，质询法国方面是否知晓其行为已经受到中国和日本方面的抗议。

1933年7月29日，国民政府驻马尼拉总领事邝光林就法国占据中国“九小岛”事件美属菲律宾当局态度问题呈复外交部，指出“该处岛屿荒僻榛芜，菲人素不前往。此事发生以后菲政府对之并无表示，法国领事亦守缄默……据美国驻菲海岸测量所当事人称，该处小岛不止九数，附近海产颇丰，有中国海南岛渔夫前往采捕玳瑁及鱼类，该处有一岛有淡水可取，此外每年有海南岛之船舶往来两次运送食物供给渔夫”。南沙群岛虽近菲律宾巴拉旺地区，“惟其间暗礁林立风浪险恶，称为Dangerous Ground。航线完全不通，船只须自马尼剌西行绕道而南，成一弧形方能到达，其直距离为四百五十海里，绕道航程当在六百海里左右”，因此菲律宾很少有人前往。

此后，菲律宾部分政客开始炒作南沙群岛事件。8月12日，菲律宾前参议员陆雷彝致信美国驻菲律宾总督墨菲，请求其发布命令，对“最近被法国占领的11个小岛是否在1900年美西巴黎和约所赋予菲律宾政府的管辖范围内”进行调查，并声称“在查看了一份在马尼拉和日本出版的地图后，我们坚信它构成了附属于菲律宾群岛的一部分，并被美国以2千万美元购买”。陆雷彝还试图以“地理邻近”来寻求依据，声称“该群岛离菲律宾巴拉旺岛西南部仅有数英里。正因为如此，当日本1929年在其中之一的岛屿上发现并开采磷矿时，它不敢声称为其所有，因为显然它们构成了巴拉旺及菲律宾群岛其他岛屿的一部分”。由于该参议员的主张毫无国际法依据，与客观事实也不相符，自然也得不到美菲当局的支持，“菲岛总督墨斐将陆氏要求，转达华盛顿，未加本人意见”。由于领土确认事宜不属于总督的事务，虽依程序将陆雷彝的来信上报美国战争部，但墨菲同时在致法国驻菲律宾领事维洛奎特的信中说他不认为干预这件事是正确的，而且他已将信件未加个人意见转交华盛顿当局以供参考。而法国驻菲律宾领事维洛奎特则认为陆雷彝与日本人关系非同一般，明显受日本大使馆唆使。尽管在11月，菲律宾上议院多数党提出了为调查该处岛礁是否为菲律宾领土而设立上下两院共同调查委员会的决议案，并获得上院的通过，但下院并未对该案作出决议。法国领事认为此举只是为了安抚该议员，并非为了得出什么实质性的结论。

而美国政府方面，9月16日美国战争部收到墨菲转来的信件，并于19日将其转发国务院。10月9日，国务院正式致信回复战争部长德恩（George H.Dern），引用美西巴黎和约第三条的内容指出“菲律宾边界离目前被法国占领岛屿的最接近的部分，应为从北纬7度40分、东经116度，大概向东北延伸至北纬10度、东经118度的直线。而那些据称被法国占领的岛屿位于离菲律宾群岛界线最近部分的200英里处，并且在一大片航海图上标明为‘危险地带’的浅海区域的另一边。因此，这些岛屿位于1898年从西班牙获得的菲律宾群岛的界限以外，且有相当距离”。可见，在整个“九小岛事件”中，无论是美菲当局还是美国政府基本上只是重申了菲律宾群岛的条约界限，并不关心南沙群岛，也不认为该群岛在菲律宾的范围，或有关菲律宾的利益。

此时美国政府不关心南沙群岛的原因在于，美国进入东南亚地区的时间较晚，对于菲律宾的殖民统治并不稳固，而菲律宾自身的发展也面临着诸多问题。只有稳定菲律宾，巩固殖民统治才是美国政府的当务之急。但与此同时，“九小岛事件”已引起美国军方对南沙群岛战略地位的关注。1933年12月，战争部参谋长曾专门致信国务卿，提出“鉴于这些岛屿主权问题可能影响到菲律宾群岛的战略防御”，要求“保持战争部获悉事态进展”。

三、美国对日本侵占南沙群岛的反应及应对

随着日本南进的意图日益明显，美菲当局鉴于时局变化，对南沙群岛的态度开始转变，进而影响到美国政府的态度。1935年4月18日，墨菲回国期间，鼓动美国战争部给美国驻菲律宾执行总督黑登发出电令，指示黑登向战争部岛屿事务局报送“菲律宾对巴拉旺以西新南群岛的诉求或可能的领土权利声明及其所有相关资料”，并“要求国务院对上述主张的‘合法性及适当性’发表看法”。4月29日，黑登按照指示向战争部发电，称难以找到支持菲律宾声索南沙群岛的资料，“无论是海岸测量局还是总督办公室都没有关于此事的任何资料或者信息”。在墨菲等人的推动下，5月6日，美国战争部长德恩致信国务卿赫尔，转述了墨菲“要求国务院考虑菲律宾声索这些岛屿的合法性及适当性”的请求。然而，美国国务院经过详细研究指出：“条约界线中离这些岛屿最近的部分是东北—西南走向，从北纬7度40分、东经116度，至北纬10度、东经118度的一条线。被法国兼并的岛屿中距离该线最近的是太平岛，距离约有165海里，而且它离边界线上的最近点大致为西北走向……美国要主张这些岛屿构成菲律宾群岛的一部分当然毫无基础”。由此，8月20日国务院正式回复了战争部，“法国声索的岛礁与菲律宾群岛的岛屿有相当距离”，并强调：“在谈及这些岛屿的主权归属冲突时，还没有西班牙对任何其中一个岛屿行使过主权或提出过主权声索的说法。”美国政府这种态度一直持续至太平洋战争爆发前。美国方面随着欧洲局势的恶化及日本全面侵华战争的爆发，其面临的国际安全局势更加紧张，尤其是远东地区日本在西太平洋区域逐渐占据优势。由于其所担心的日本由中国向东南亚的扩张逐渐变为现实，美国开始着手研究菲律宾和关岛沿线的基地整备等措施，并积极协调美、英间的合作。

1939年日本图谋占领我国西沙群岛和南沙群岛，为防止与美国关系更趋恶化，日本对南沙群岛情况进行了调查。据日本昭和十四年东亚情报三二六号称：“法国当时宣言占有之际，菲律宾当局的态度在‘不想新南群岛为菲律宾的领海，又该问题与菲律宾利益无关，因之菲律宾总督府亦大不关心’。而美本国的态度亦以为新南群岛是在美国领土权外，不视为问题矣。”在确认南沙群岛不属美国领土，采取军事行动不会触怒美国的情况下，1939年3月日本采取了直接军事行动，对南沙群岛予以侵占并作为继续南进的跳板。3月30日，日本政府以“台湾总督府令第卅一号”正式占领我国南沙群岛，改名为“新南群岛”，并以“总督府告示第一百廿二号”正式公告该群岛范围。次日，日本驻美大使馆派参事须磨拜访美国国务院远东司司长，口头说明日本决议，并面交相关文件。远东司司长汉密尔顿表示注意到“这些岛礁邻近菲律宾群岛”，以及关注新闻报道的“南沙群岛”是否为日方所提“新南群岛”而已，并表示美方会研究日方提供的相关信息并向上级汇报。5月17日，美国政府就日本将南沙群岛编入台湾一事向日本驻美大使发出照会，称美国政府倡导国际问题通过交涉和仲裁来解决，建议其将该争端提交国际仲裁，并且认为日本将该区域内所有岛屿与珊瑚礁等一起当作一个群岛来处理是不正当的，将从来没有执行过任何行动的岛屿和珊瑚礁一起全部编入领土，没有任何国际效力。在美国看来，日本所主张主权的岛屿均属珊瑚礁性质，该主张缺乏事实依据，并不具有国际效力。日本向南海区域的扩张，严重威胁到美国在该地区的既得利益。因此，美国媒体密切关注南沙群岛事态，认为日本的行为已经威胁到了菲律宾、印度支那和新加坡的安全。1939年8月30日，菲律宾上院多数党内总务奇利奴对议会提出决议案，建议成立委员会调查该国对南沙群岛有无主权，并于11月3日组成委员会进行调查。同时，美国舆论开始关注南海地区的战略价值，并对日本占领南沙群岛后对美属菲律宾群岛的影响进行了慎重的评估。1940年，美国研究远东问题的权威学者斯密士（R.A.Smith）开始撰文强调美国在南海的利益，提出：“在一幅东亚地图上，置一两脚规，其一脚则插在南海的中央，另一脚则依照比例尺引伸至一千里，画一圆周。包围在这圆周内的，就是美国将来在亚洲的斗争场所了……从美国的观点上看来，他们和美国经济需要上以及美国军事原料上的关系，是格外密切的。在自然上说，美国的菲律宾前哨，使我们牵入这一圆周内。在经济上说，我们对东南亚的重要原料和若干市场的依赖，也使我们牵入这一圆周内。”也就是说，此时美国在南海除了关注经济利益之外，也要强调军事战略利益。他进一步指出：“这南海区域内之战前经济和政治的组织，如有发生任何强烈的改变，从战略上和利益上两方面看来，都是美国所最关心的。”因此,他强调对南海地区现状的维持，“任何敌意的控制南海，就会支配了一部分的亚洲主要的航海线。南海不仅是环绕于其周围的各国的产品出口处，并且是世界贸易的大道……如果南海一旦沦为日本的湖沼，这几条国际商业上的航线将发生怎样的变化，那情形不问可知。如果美国撤退，那末它目前在全四半球所占有的庞大的政治和经济力量的地位，将会立即降落到一个不知如何悲惨的商业衰退的地位了。”

1940年8月，日本近卫文麿内阁确立“大东亚共荣圈”的外交政策，企图以日本取代英、法、美、荷等国在亚洲各殖民地的地位，使得日本与英、法、美等之间的冲突趋于紧张。9月5日，日本与法国维希政权签订《西原马尔丁协定》，日军得以进入北圻。此举对美国是一大警讯，美国立即发表声明，反对改变印度支那现状。1941年2月，日本派出野村吉三郎前往美国谈判。2月14日美国国务卿赫尔致罗斯福总统的备忘录中，谈及与日本驻美大使野村的谈判时提出，“不认为美国对南沙群岛提出主权是个好主意，而是应质疑日本的主权声索”，同时认为“如果我们正式回应日本政府对南沙群岛的立场，应由驻日大使通过正式的照会”。而罗斯福总统对此表示同意，并称“关于南沙群岛问题，我认为明天与野村大使的会议中不提到也许更好”。显然，美国并没有把南沙群岛的问题列入双方讨论的议题，只是提出了四点谈判原则：“1.尊重一切国家的领土完整和主权；2.维持不干涉他国内政的原则；3.维护平等原则，包括贸易机会平等原则；4.除以和平手段外，不允许改变太平洋现状。”可见，随着日本的步步南进，虽然在一定程度上损害了美国的利益，特别是日本对南沙群岛的侵占是对美国所标榜的“自由通商”与“航海自由”的严重挑战，然而美国政府在各种因素的影响之下，虽关注到南海区域的相关利益，但并未采取积极行动阻止日本。

四、“二战”期间美国在南海的作战及对战后南沙群岛处置的设想

日本对海南岛和南海诸岛的侵占，使得日军控制了南中国海的制海权和制空权。一方面，日本据此限制了法属中南半岛与外面的联系，切断了国际社会对中国抗日的援助路线；另一方面南海诸岛则成为日据台湾的外部屏障，以及其南进北退的跳板与中转站。日军利用南沙群岛太平岛作为侦察美、英军在东南亚军事行动的基地，更快、更准确地获取并传输信息。1941年，遭英、美、荷实施战略物资禁运的日本，决心提前发兵夺取列强在南洋的殖民地。8月起，常驻台湾东港的日本海军第21航空战队水上侦察机，即频频飞赴东沙岛转场，绕道经南海前往美属菲律宾群岛，荷属印尼，英属星马等地侦察。12月8日，日军突袭美国珍珠港，太平洋战争爆发。南海诸岛的经营使得日军控制了重要的交通线，掌握了东南亚战役的制海权，为其初期的太平洋战争赢得主动奠定了基础，这也充分彰显了南海诸岛在控制东南亚航道方面的战略地位与价值。由于南海是联系日本、中国大陆与东南亚战场的重要海上通道，而南海诸岛则是联系日本与东南亚的节点与中转站，因此南海成为美军打击日军的重要区域。随着战争的进展，美国对日本控制的南海诸岛展开猛烈的轰炸，并多次袭击活动于南海的日本舰只，给日本的补给造成严重的困难。也正是在这场战争中，南海及南海诸岛的军事战略价值逐渐凸显，加上英、法在远东地位的下降，美国意识到南海诸岛的重要性，开始将南海问题作为其全球战略的一部分。

在世界反法西斯战争开始向有利于同盟国转变的形势下，美国整个战略思维的焦点多集中在战后世界秩序问题上，其中处置被法西斯国家武力侵占的领土成为重要的议题。美国国务院于1941年12月成立战后外交政策咨询委员会（the Advisory Committee on Postwar Foreign Policy），并于1942年3月在该委员会下设立领土小组委员会（Subcommittee on Territorial Problems），对与日本有关的领土情报进行收集与分析，并确立了有关领土处置的基本原则，即“必须由美国主导，处置结果也必须符合美国的安全利益”。1943年4月美国国务院讨论了处理被占领土的初步构想，形成《国际托管备忘录》。该文件附录1规定“托管应适用于下列类别的领土：B.可能与日本分离的领土：朝鲜、澎湖、台湾，以及已取得或声称拥有的非托管岛屿（如马库斯岛和南沙群岛）”。按照此项设计，南沙群岛将在战后脱离日本，但是否适用托管制度则需要进一步研究。5月25日，领土小组委员会远东组（the Far Eastern Unit）的马斯兰（John W.Masland）草拟了《南威岛与其他岛礁（“新南群岛”）》的文件，提出战后远东地区的领土调整将包括被日本于1939年吞并的南海小岛群，处置这些岛屿的主要考虑是消除对其他国家安全的威胁，并提供适当的航行安全保障。该文件是美国官方首次系统阐述有关南沙群岛的政策与立场，后经多次修改与完善，成为美国处理战后南沙群岛问题的指导性文件。

1943年夏，鉴于战争可能很快结束，美国国务院对于战后安排的工作重点从总体规划转向具体政策的制定。战后外交政策咨询委员会中止工作，政治研究部开始在该委员会研究成果的基础上形成一系列政策摘要或H文件（即每一份文件的编号前加上字母H）。10月15日，政治研究部对《南威岛与其他岛礁（“新南群岛”）》文件进行了审查，形成新的H-68号文件。该文件尽管仍认为中国的主权主张缺乏实质性依据，但已认识到该主张是基于“多年来中国船只和人民利用该岛捕鱼和贸易的事实”。同时，该文件亦不同意由菲律宾控制南沙群岛，因为菲律宾“从来没有对这些岛屿提出正式的主权声索”，虽然一些菲律宾政客曾经表达过浓厚的兴趣。当然，该文件只是美国国务院对战后南海安全秩序的一种设想，该文件所拟定的方案并未形成美国政府的政策。

1944年，盟军开始挥师反攻日本占据的菲律宾群岛、我国台湾等地。由于南海是日本在东南亚所掠夺物资回运的必经海域，为截断日本的海上生命线，盟军多次阻击日军。1944年5月，美军驻华第14航空队轰炸日本东亚海运公司由西贡经香港开往高雄的运输船队，并由美国潜艇伏击日军由左营出港救援的桥立号炮舰，一举击沉多艘日本舰船。1945年1月，美军第38航母特遣舰队进入南海海域搜索扫荡日军。1月12日，盟军突袭西沙永兴岛及南沙太平岛，将岛上无线电台、气象测候站、营舍、仓库、厂房及码头等设施悉数炸毁。1月15日，盟军再袭东沙岛，轰炸岛上电台、气象站及工厂等。此后，进驻菲律宾群岛的美国陆军飞行部队接力扫荡南海，压制日军在南海的军事活动。3月4日，美国陆军第5航空大队从菲律宾吕宋岛马尼拉基地起飞，侦巡南海搜索日军活动，再度轰炸南海诸岛日军设施。自此，日军在南海诸岛经营多年的经济及军事设施在盟军的攻击下被夷为平地。

随着盟军在反法西斯战争中的顺利推进以及美军在太平洋战场的节节胜利，战争结束已是指日可待，美国加紧了对战后领土处置问题的研究。对南海诸岛问题，美国政府根据不同情况制订了不同的处理策略。1944年12月14日，美国“国家和地区委员会第308号文件”（Country and Area Committee-308）专门研究了西沙群岛战后处理方案。而对于南沙群岛，1944年10月2日，远东司官员起草了“国家和地区委员会第301号文件”（Country and Area Committee-301）的首份草案。该文件明确了美国对南沙群岛的立场，成为美国战后处理南沙群岛问题的基本原则。在该文件中，美国分析了南沙群岛的地理特征，指出南沙群岛中各岛、礁、沙、滩等大多较小且分布广泛，这种特征使得南沙群岛不具有主权主张的基础，“使各国提出的对南沙群岛主权要求的合法性遭到质疑”。考虑到南沙群岛及其附近海域对周边国家以及航经这一区域的国家也具有利益，在阐述美国立场时，也增加了开罗宣言的相关内容，并明确表示“美国对法国或中国的权利要求不持立场”。

可见，在“二战”期间，随着对南海诸岛战略地位重要性的认识，美国政府对于重建南海战后秩序有了自己的考虑，安全性成为其首要的选择，特别是对南沙群岛而言。由此，美国开始考虑自己在南海的利益，形成自己的南海政策。

五、战后初期美国对南沙群岛的态度

“二战”后期，美国、英国、苏联、中国诸大国通过多次会议，达成有关对德、日法西斯作战，处置战败国及其海外殖民地，建立联合国等一系列目标，设计了战后世界新秩序的蓝图，即雅尔塔体系。在雅尔塔体系的亚洲（远东）问题构想中，主要是有关日本的战后重建及远东体系的确立。1945年8月15日，日本宣布无条件投降，第二次世界大战以反法西斯同盟的胜利告终。战后签订对日和约，重建国际秩序成为当务之急，其中对日领土处置被列上日程。1946年2月，美国国务院开会讨论对日和约问题。其中就南沙群岛问题，为减少阻力，团结盟国，美方表示只要将日本排除在外，对其主权归属问题“不持立场”，即：（1）日本应在和约中通过明确条款或通过划定日本领土管辖范围的普遍程序，放弃关于南沙群岛的一切权利及主权要求；（2）如果其他提出主权声索的几个国家，或他们其中的任何几方无法通过谈判达成谅解，美国将赞成各相关国家将争端提交国际仲裁或裁决；（3）为消除航行危险，美国赞成对南沙群岛拥有主权的国家与任何专业国际机构合作。美国声称，“由于美国对南沙群岛没有直接关切，在过去也未曾支持过任何一方，目前美国无须就主权问题持任何立场。如果法国、中国或任何其他声索国无法通过外交途径达成妥善解决，则赞成提交国际仲裁。为消除航行危险，美国将赞成拥有主权的国家与任何专业国际组织合作”。

在此原则下，美国于1946年6月11日形成有关日本领土问题的备忘录，即“国务院—战争部—海军部部际协调委员会”第59/1号文件（State-War-Navy Coordinating Committee 59/1）。该文件规定日本必须放弃武力侵占的南沙群岛，将其列为“不置于托管制度之下的地区”，称：“斯普拉特利群岛（南沙群岛）的主权不确定。近年来为日本、法国和中国所争议。在最初的调查和登陆后，日本政府于1939年3月30日正式吞并斯普拉特利群岛（南沙群岛），以新南群岛为名，但该吞并没有得到美国承认。根据开罗宣言，日本对这些岛屿的声索应予消除，并在和约中为此目的制定适当条款。除消除日本声索以外，美国目前没有必要对这些岛屿的主权采取任何其他立场。”

可见，虽然战后初期美国对南海地区的战略价值越来越重视，开始强化其在南海地区的利益与存在，但其所强调的是恢复南海地区的战前秩序。1946年7月4日，美国与菲律宾签订《美菲一般关系条约》，菲律宾独立。在该条约中，美、菲再次肯定了菲律宾的“条约界限”。因此，当独立后的菲律宾政府于1946年9月致函盟总，正式提出由菲律宾管理邻近菲律宾巴拉旺的南沙群岛，并未得到盟总的理会。

六、结语

美国独立后不久，即通过贸易通商与南海产生了联系。在1898年美西战争后，美国通过《巴黎和约》使菲律宾成为其殖民地，从而将其势力扩展到了南海地区。然而，此时的美国虽然身处南海区域，但对南海的认知仅限于贸易通道的自由与安全，并通过多个条约界定了菲律宾的领土范围，其中并不包括南沙群岛。也正因为如此，在1933年“九小岛事件”后，当菲律宾部分政客试图提出对南沙群岛的主权声索时，遭到了美国的拒绝。日本占领南海诸岛后，美国意识到了南海诸岛的战略地位的重要性，开始关注南海问题，但仍保持“不介入”立场。太平洋战争爆发后，随着在远东太平洋地区对日本的侵略展开反攻，美国逐步介入南海，开始考虑南沙群岛的归属问题并形成初步意见，掌握了战后南海诸岛处置的主导权，为此后的“旧金山对日和约”规定日本放弃西、南沙群岛权利而不明确归属，以及掌控南海争端埋下了伏笔。

此后，美国的南海政策即以此认知为基础，其核心态度与立场大致不变:（1）在法理上，美国质疑南沙群岛主权诉求的合法性，认为南沙群岛中的岛、礁、沙、滩等普遍较小且分布过于广泛，依据国际法有关领土的规定，这种特征的地物不具备主张主权的基础。在《联合国海洋法公约》生效后，美国进一步关切有关违反海洋法公约的海洋主张。其目的是维持南沙群岛地位的模糊性，从而争取最大的自由行动空间。（2）美国对有关南沙群岛争议持所谓“中立立场”，声称倡导以政治协商或国际仲裁等“和平方式”来解决。美国以此为由阻止任何国家在该地区采取单方面行动来改变现状，以维持区域平衡，试图以领导者的地位将南海的主导权控制在自己手中。在此基础上，美国基于不同时期国家利益与亚太外交目标而采取不同策略。

作者简介：谭卫元，武汉大学中国边界与海洋研究院讲师、国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员。

来源：《中国边疆史地研究》2022年第3期。

注：转自“中国边疆史地研究”微信公众号。