视野 | 日本、欧美环卫政策法律及演变背景

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读

本文是国外环卫行业研究系列的第一篇，我们选取了国外三大经济体日本、欧盟、美国，介绍分析其环卫行业相关法律政策的发展过程（国外环卫行业强调废弃物处理(Waste Management)的概念，因此本文侧重于对固废处理相关法律的介绍）。

来源：环卫之声

日本

日本环境众所周知的好 环保体系经过近60年的发展

日本的环境保护运动发轫于20世纪60年代，四大公害事件引发了日本国民对于环境问题的高度担忧。在此背景下，1967年日本出台了具有里程碑意义的《公害对策基本法》，标志着日本环境保护进入一个新阶段，开启了公害治理的大幕。经过几十年的发展治理，形成了完备的循环经济法律政策体系和以“ 3R”原则为代表的固废处理理念。

1970年，在被称作“公害国会”的64次临时国会上，公害问题成为会议主要议题，14个与环境相关的法律得到制定和修订。

1971年，原公害防治职能广泛分散在厚生省、通商产业省等多个省厅，出于对公害问题的重视，日本政府成立日本环境厅，将各部门整合在一起，提升政府处理环境事务的效率。

在环卫固废领域，1970年，日本国会对清扫法作为全面修订，内容涵盖了更多的废物处理和清扫的法律规定,制定了废物处理法，并于1971年执行。废除处理法建立了环卫清扫的区域制度，增加了细分领域的界定，并明确了固废处理责任和相应标准。

20世纪90年代，日本政府又制定一系列法律：《促进再生资源利用法》、《容器包装循环法》、《环境基本法》等。

日本自2000年开始，推行《推进循环型社会基本法》，提出了建立循环型社会的目标。针对废弃物处理提出了减量控制(reduce)、回收利用(reuse)和循环再利用(recycle)的“ 3R”原则。先后颁布实施了多部法律，包括《推进循环型社会形成基本法》，以及《废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》、《容器和包装物回收利用法》、《家用电器回收再利用法》、《食品回收再利用法》、《建筑及材料回收法》等专项法规。

欧盟

欧共体早期阶段并不重视环境法律政策建设

20世纪50、60年代，在欧共体的早期阶段，环境法律政策还未成为欧共体的重点事务，仅有少量的关于环境保护的指令，如1967年的《有关危险制品的分类、包装和标签的指令》、1970年的《有关机动车允许噪声声级和排气系统的指令》。

进入70年代，随着环境污染日益严重，公众、政府对环保问题越来越重视，1972年，欧共体成员国召开巴黎首脑会议，首次提出欧共体应当建立共同的环境保护政策框架，标志着环境保护事务开始成为欧共体的重要议题。

应巴黎会议要求，欧共体委员会在1973年推出了欧共体第一个环境行动规划（1973-1976），规定了5年内欧共体环境政策的目标、内容，并对环境政策内容进行了具体阐释。截止目前，欧盟已经通过了7份环境行动计划，对欧盟环境政策的完善、共同体内的环境保护水平的提高有重大意义。

1987年《单一欧洲法令》生效，该法令是欧盟环境政策的重大转折点，第一次将环境保护问题写入欧盟基本法，确立了欧盟环境决策的法律地位。

除定期出台的环境行动规划外，欧盟也在不断制定完善适用于各成员国的欧盟环境法律体系。在欧盟基本法的框架下，环境法律主要体现为各种指令，指令对成员国有约束作用，成员国应在指令约束下制定国内法律。

在固废处理领域，最重要的法规是1975年颁布的废弃物框架指令，该指令颁布以来，经历了1991年、2006年、2008年共3次修订，明确了关于废弃物处理的各种概念、定义，是欧盟在固废处理领域最重要的法律之一。该指令提出了固废处理金字塔（European Waste Hierarchy）的概念。固废处理金字塔是欧盟提出的应对废弃物问题的处理原则，规定了各种方法的优先级，体现了欧盟对于固废处理的先进理念，欧盟各国也基本是在遵循此原则开展废弃物处理工作。具体如下图所示：

1991年，欧盟颁布了处理有害废物的规定，然后又制定了一系列法律法规，确立了废物产生者承担废物处理责任的原则。

1994年欧盟出台了《包装和包装废弃物指令》及其修正案，对物品包装及包装废弃物设定了具体目标，即2008年之前，包装物的回收和焚烧处理率应占重量的60%，再生利用率应达到55%。欧盟制定的废物回收再利用指标是：到2020年，欧盟50%的城市生活垃圾和70%的建筑垃圾必须回收利用，废物填埋比例必须进一步降低。到2025年，填埋可回收再利用废物将是非法的。

2007年2月13日欧洲议会通过了一项废弃物减量框架指令法案，此项法案明确规定了欧盟各成员国实现垃圾减量和资源回收的目标：在2012年之前，垃圾产生量要实现零增长，从2020年后开始减少产生量。同时要求，欧盟27个成员国需在这项指令法案生效后的一年半内，制订相应的本国法令来执行这个框架指令，以促进与实现欧盟各成员国的垃圾减量化。

欧盟通过废弃物框架指令确立了固废处理的理念，建立了固废处理体系，其相关的环境法律政策实际由两部分组成，一部分是各类指令，从法律上直接对各成员国起约束作用，另一部分是定期颁布的环境行动规划，对各成员国进行目标、内容上的指导。

美国

从70年代起，美国以《国家环境政策法》为基础，成立了国家环境保护署，制定了《固体废物处理法》、《资源保护与回收利用法》、《危险废物管理条例》、《综合环境反应,补偿和责任法》等诸多法律，经过多年的发展，美国环卫行业相关法律体系已经非常完善。其发展脉络如下图所示：

1965年国会通过了《固体废弃物处置法》（《Solid Waste Disposal Act,简称 SWDA》），这是美国首个联邦政府层面的垃圾处理法律，明确了地方政府是固废管理的责任人。

1970年1月1日尼克松签署颁布了《1969年国家环境政策法》(NEPA),规定了美国国家环境政策、目标以及联邦政府、公民的环境权利义务，逐步确立了联邦政府在环境治理中的主导权，是美国环境法律体系的基础性法律，奠定了美国环境立法的基调。

在此后一段时期内，美国密集颁布修订了一系列环境保护相关的法律。1970年12月尼克松发起设立了美国环境保护署(EPA)。

1970年国会将SWDA修订为《资源回收法》，1976年进一步修订更名为《资源保护及回收法》（RCRA），之后又分别在1980、1984、1988、1996年进行了四次修订。该法建立了回复、回收、再利用、减量的4R（recovery、recycle、reuse、reduction）原则，将废弃物管理由单纯的清理扩展为兼具分类回收、减量、及再利用的综合性规划。

美国城市生活垃圾处理的主要方式是填埋，随着城市垃圾的不断增长，大规模建设的垃圾填埋场出现了泄露、污染周边环境等负面问题，1980年美国国会以拉夫运河事件为契机制定了《综合环境反应,补偿和责任法》（也称超级基金法）,该法提供了一个联邦“超级基金”，以弥补对失控和无主废物填埋场泄漏所造成损害的补偿。

通过对三大经济体法律政策发展脉络的梳理，我们发现日本、欧美基本都是70年代经济高速增长带来严重污染的时代背景下开始重视环境保护问题，积极地制定相关政策、法律。

经过多年的努力，发达国家已经建立了全面完善的法律政策体系，实现了很高的环境治理水平，也为固废处理等环卫产业的发展提供了良好的制度环境。

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