美国参议院：是费力把事拖，还是启动核选项？
2017年4月6日，美国参议院共和党动用「核选项（nuclear option）」，废除了参议院少数派在最高法院大法官任命问题上的「程序性阻挠议事（filibuster）」权。次日，参议院通过了对大法官提名人尼尔·戈萨奇（Neil Gorsuch）的任命，后者将于4月10日宣誓就职，填补斯卡里亚大法官去世一年多来的高院空缺。
参议院内围绕议事程序的这些斗争在外人看来或许无聊琐碎，实际上却是理解近年美国政治的一大关键。我曾于2013年初在《南方周末》撰文介绍「程序性阻挠议事」的来龙去脉，今天借戈萨奇任命一事重新推送；由于从文章发表迄今的四年多里，大到整个美国政局，小到参议院内关于「程序性阻挠议事」的具体规则，都发生了诸多变动，因此今天的推送也相应地在原稿基础上做了一些增补。
一、导言
关心美国政治的人，对「程序性阻挠议事（filibuster）」这个词一定不陌生。根据美国参议院的现行章程，对于某些提案，参议员可以通过冗长发言等方式，阻碍其进入表决环节，而100个席位的参议院中必须有60名议员现场提出制止，才能「终结阻挠（closure）」、恢复议事并进入表决。由于绝大多数时候参议院在任何一项提案议定之前不得转入对下一项提案的讨论，因此一旦达不到制止阻挠议事所需的票数，前一项提案往往要被牺牲，以免耽误后面的议程。换言之，在参议院通过一项提案，需要的往往不是过半票的「简单多数」，而是五分之三票的「超级多数（supermajority）」。超级多数制的运作效率自然低于简单多数制，所以常有人戏谑地将「filibuster」译为「费力把事拖」，倒也音义双关。
那么究竟哪些提案可以被阻挠议事呢？在2013年11月以前，美国参议院各项事务中，只有对预算提案的表决因受《国会预算法案》（Congressional Budget Act）限制，辩论时间不得超过20小时，从而得以免遭阻挠，只需简单多数即可通过。但预算案得到「通过」并不意味着其能够「生效」。由于对「预算案是否生效」这项「二阶事务」的表决不受《国会预算法案》限制，无法免遭阻挠议事，因此倘若众议院提出的预算案版本与参议院不一致，则后者仍需五分之三票才能使本已在参议院内通过的预算案生效。从这个意义上说，在2013年11月以前，参议院在任何事务上都是一个按照超级多数原则运作的立法团体。
到了2013年11月，当时仍是参议院多数派的民主党，苦于共和党数年如一日地阻挠奥巴马对行政部门与联邦法院的人事任命，导致联邦行政与司法两大分支长期缺员空转，政府连最基本的职能都难以履行，因此动用「核选项（nuclear option）」，废除了参议院少数派在除最高法院大法官之外的其它联邦人事任命问题上的阻挠议事权，只需简单多数即可通过相关任命。而此次风水轮流转，夺下总统宝座的共和党获得了提名大法官的机会，干脆在大法官任命问题上也启动了「核选项」。这样一来，参议院在所有人事任命问题上均回到了简单多数原则，但在立法提案问题上仍然维持着超级多数的决策机制。
二、超级多数
参议院按照超级多数原则运作，究竟是好是坏？这首先要看更宽泛的制度背景。除美国参议院之外，世界上还有一些议会存在阻挠议事制度。比如香港立法会里常见的「拉布」现象，就是源自「filibuster」一词的中间两个音节；而爱开脑洞的港人也为此将「终结阻挠」形象化地称为「剪布」。但香港立法会内「功能组别」的设置，以及「政府提案」与「议员提案」的区别对待，本身就选择性地应用了超级多数原则，在程序上极度偏袒一方；「拉布」作为少数派议员对抗政治不公的无奈之举，具有补救性的意义。相反，美国参议院并不存在如此严重的正当性缺陷，其超级多数原则也就无法从这个角度得到辩护。
也有人认为，在完备的民主体制下，仍然需要有一个完全以超级多数原则运作的立法分支，作为对民意的制衡。比如美国历史上连任最久的参议员罗伯特·伯德（Robert Byrd），尽管曾经以启动「核选项」、废除阻挠议事权来威胁少数派就范，却也这样为「程序性阻挠议事」的存在辩护过：「宪法制定者的本意，就是让参议院成为防范众议院那些匆忙不智之举的堡垒。」根据这种观点，超级多数原则保证了决策的审慎，避免了简单多数原则下的冲动立法与多数暴政的可能性。
然而，让参议院成为一个事无巨细皆需仰赖超级多数同意的团体，绝非制宪者的本意。汉密尔顿与麦迪逊分别在《联邦党人文集》第22、58篇中严厉批驳了这种做法，称其将多数人的统治变为少数人的统治，将权力拱手让给「无足轻重的、强横的、或腐败的小团体」，妨害了「自由政府的根本原则」与集体事务的正常运作。
诚然，简单多数原则并不总是公共事务决策的最佳手段。从早期民主理论家如卢梭，到当代公共选择理论等各个学派，大多主张「多数意见」的门槛高低，部分应当取决于相关提案在政治生活中的地位与影响。正是出于这个考虑，美国宪法中特别规定，在修宪、批准条约、弹劾总统、开除国会议员、推翻总统对法案的否决等重大事务上，国会必须遵循超级多数的原则。反过来，对于日常的立法事务，建国者们希望国会按照简单多数原则运作，则是确凿无疑的——毕竟在日常事务上，这一原则更加适应政府工作效率与民主合法性两方面的要求。
事实上，阻挠议事在参议院的泛滥，不但并非建国者的精心设计，而且完全是经验不足与思虑不周的产物。与大陆会议以及各州议会一样，美国国会最初完全沿袭了英国议院的古老章程，其中有一条「前述问题动议（previous question motion）」程序，可以用来中止讨论、直接表决提案。但由于这一规定字面意义晦涩，各州议员从地方上得到的理解与实践互有不同，在国会中造成不少混乱。于是当副总统（也就是名义上的参议院议长）艾伦·伯尔（Aaron Burr）提议，袭自英国议会的章程过于繁琐费解、应当大刀阔斧地加以删削时，「前述问题动议」程序便首当其冲了。1806年完成简化后的参议院章程，既缺少对发言内容或时间长度的限制，又没有任何中止发言的办法，从而为频繁的阻挠议事洞开了方便之门。
不过参议员们并未马上意识到缺失这条程序造成的后果（或者说机会），直到二三十年后，才第一次有人试图以冗长发言阻挠提案表决〖注：由于美国参议院早期的记录并不完备，因此历史学家们对第一次阻挠议事的时间存在分歧；Sarah Binder & Steven Smith (1997), “Politics or Principles? Filibustering in the United States Senate”认为其发生于1837年，而Robert Caro (2003), Master of the Senate认为1825年就有参议员首次进行了阻挠议事〗。而对于这种新现象，议员们一时也不知该当如何处理是好，以至于1841年某次长达一周的阻挠议事，最终竟以辉格党领袖亨利·克莱（Henry Clay）与民主党参议员威廉·金（William King）之间拔枪决斗而收场。
但从19世纪中期开始，南北双方先是在废奴问题上，继而在内战后南方重建、种族隔离、黑人投票权、3K党等问题上水火不容，对相关法案的阻挠逐渐成为家常便饭〖参见拙文《美国政党体系流变（二）年轻的「大老党」》〗。
除政治上的分歧外，还有两个因素也促成了阻挠议事手段的大规模应用。一方面，随着联邦政府职权的扩张，立法机构的工作任务大大增加，多数派议员无法再像以前那样，从容地与执意阻挠议事的少数派议员耗时间、比耐性，阻挠议事的政治威力因此大大增强。另一方面，由于每个州在参议院里都有2个席位，随着版图不断扩张，新的州不断成立或加入，参议院的规模也就逐步扩大。建国初期国会里只有二三十名参议员，私交和情面尚能有效地维持大家对简单多数程序的共识，但到20世纪初，参议院席位已经激增到96个，几十年前那种小社群式的交往规范也遭到了相当的冲击。
1903年，南卡罗莱纳州民主党参议员本杰明·提尔曼（Benjamin Tillman）威胁称，将阻挠今后所有待议的提案——除非参议院为南卡罗莱纳州拨款4万7千美元（按通货膨胀率换算，大约相当于现在的120万美元），以补偿该州在1812年英美战争中的损失。当参议院屈服于提尔曼的要求之后，参众两院之间爆发了剧烈的冲突，而此事也与那个年代参议院的许多其它丑闻一道，刺激了十年后宪法第十七修正案（参议员由原先的各州议会推举改为各州民众直选）的通过〖参见拙文《美国政党体系流变（三）向左走，向右走》〗。
三、「终结阻挠」
一战期间，威尔逊总统提议对美国的商船进行武装，以防备德国潜艇的偷袭。这一法案遭到持孤立主义立场的个别参议员阻挠而流产，引发了战时狂热民众的强烈不满。面对选民的压力，参议院终于在1917年修改了章程，规定只要在场的参议员中有三分之二同意，即可对某提案「终结阻挠（closure）」。（需要注意的是，这里所谓「终结阻挠」并非立即对提案进行投票，而是允许每位参议员最多再发言一个小时。1977年时，两位民主党参议员就钻了这个空子，在某法案已经被终结阻挠之后，利用自己剩余的发言时间抛出无数鸡毛蒜皮的修订案，逼迫参议院一项接着一项连续表决了13天，直到有人发现可以利用章程中另一处漏洞将剩余的修订案一次性否决，两人的阻挠才告失败。）
1917年的「终结阻挠」规则总体而言有效地防止了1903年提尔曼那种单凭一个人就可以让整个参议院屈服的情况，但它对那些结成牢固小团体、集体阻挠议事的少数派议员仍旧束手无策。此时正值3K党在南方卷土重来，白人暴民在种族主义电影《一个国家的诞生》（TheBirth of a Nation）煽动下，大规模地对普通黑人加以私刑折磨（lynching）甚至处死，而3K党把持的南方各州地方政府对此采取了默许和纵容的态度。针对这种情况，众议院几次制订联邦反私刑法案，以保证黑人享有基本的人身安全与正当的司法程序，然而这些法案无一例外地在参议院中遭到若干南方议员的联手阻挠而流产。1949年后，参议院还一度将「终结阻挠」的门槛从「在场参议员的三分之二」提高到「全体当选参议员的三分之二」，使得阻挠议事者更难以受到约束。
如前所述，阻挠议事之所以往往行之有效，在于阻挠者料定多数派耗不起时间，不可能为了眼前区区一个提案，而置其它众多亟待商议的事项于不顾。反过来，如果多数派领袖足够坚决，敢于承担起不顾一切与阻挠者对峙的政治后果，后者的手段就难以得逞了。
围绕1957年版《民权法案》（Civil Rights Act），便上演了一场时任参议院多数党领袖的林登·约翰逊（Lyndon Johnson）与保守派议员之间政治决心的较量。以南卡罗莱纳州民主党斯特罗姆·瑟蒙德（Strom Thurmond）为首的保守派早早就誓言阻击《民权法案》，而约翰逊则强硬地表示，在该法案得到表决机会之前，他将无限期推迟其它任何立法事务。讨论法案那天，瑟蒙德事先用蒸汽浴让自己脱水，以免在发言过程中喝水过多需要上厕所，然后从背诵《独立宣言》和华盛顿的退休演说开始，滔滔不绝一路说到他祖母烤饼干的家传秘方，创纪录地连续发言24小时18分钟才不支下台。然而眼见主席台上的约翰逊全程端坐不为所动，其它保守派议员面面相觑，竟无人起身接瑟蒙德的班。法案于是得以进入表决阶段，并顺利获得通过。
七年之后，改投共和党门庭的瑟蒙德又联合其它保守派参议员发动了对新一版《民权法案》的阻挠，但这一次，种族平等的时代潮流已经不可阻挡，在保守派轮番上阵连续57天阻挠议事之后，参议院最终以71：29票同意「终结阻挠」，首次成功地以集体制止阻挠议事的方式冲破了种族歧视的藩篱。
四、「虚拟」阻挠
1975年，参议院再次修改章程，将「终结阻挠」的门槛从全体当选参议员的三分之二降到了五分之三（基本上等于从67票降到了60票），并允许多数党领袖在获得少数党领袖同意的前提下，手头同时准备两项提案，当其中一项遭到阻挠时，暂时让参议院转入对另一项的讨论，而先不必放弃前一项提案。
但是另一方面，为了博取阻挠议事者对上述修改的支持，新章程也大大降低了对他们的要求。阻挠议事者不必再身体力行地在讲台上长篇大论，只要举手宣布「我现在正在阻挠某某提案」，即告发动了一次「虚拟阻挠（virtual filibuster）」，此后就算阻挠者一言不发甚至离场，参议院都只有在成功「终结阻挠」之后，才能进入对该提案的表决。
允许「虚拟阻挠」存在，造成的恶果远远超出想象。在过去，阻挠议事是件体力活，身体不好的议员可没法干，而且就算发言人能在讲台上吃饭喝水，总不好意思在讲台上拉屎撒尿，再口若悬河，也扛不住人有三急。因此尽管制止阻挠的门槛较高，但阻挠者自己也要三思而后行，大多数事务上不会有人找麻烦。改动规则之后，发起阻挠议事变得比过家家还容易，少数党的议员自然不会放弃这大好机会；虽说多数党领袖在获得少数党领袖同意后可以绕开阻挠，暂时先讨论后备的提案，但在党争激化的条件下，冀望两党领袖获得共识显然是件不切实际的事。
此外，阻挠标准的降低还导致了「多重阻挠」策略的产生——比如先宣布对「就某提案展开讨论」这一动议加以阻挠，再宣布对提案本身加以阻挠，这样参议院就必须进行两次「终结阻挠」的投票后才能对提案加以表决，大大延误了议程。
最后，「虚拟阻挠」的出现也使得事先以发动阻挠议事的可能性相威胁成为一种有效的政治手段。由于阻挠议事不再需要体力成本，因此只要任何一名议员在会前威胁将对某提案发起阻挠，多数党领袖就必须严肃考虑该提案是否能够获得60票支持以制止阻挠，倘若不能，就根本不必费心将该提案放进议程了。
反过来，如今那些仍旧站在台上长篇大论的参议员，往往已经不再是真正意义上的「阻挠议事」者了，而是抓住议事日程的空隙对着摄像机表演，忽悠新闻节目前不知就里的选民。比如2013年9月时，共和党内的极端保守派参议员泰德·克鲁兹（Ted Cruz）声称在台上进行了长达21小时的「阻挠议事」；但相关议案的表决本来就安排在21小时后进行，克鲁兹恰恰是自知拉不到维持「阻挠议事」所需的票数，才趁着休会期间大肆表演，为两年后竞选总统造势铺路。他的这种做法，被知情者嘲讽为「伪挠议事（fauxlibuster）」。
自「虚拟阻挠」诞生以后，参议院中阻挠议事的次数不断攀高，并在近年来意识形态急遽极端化的共和党手中登峰造极。仅就提请「终结阻挠」的动议（大致对应实际发动阻挠议事的次数，但不包括事先以阻挠议事相威胁导致相关提案并未进入议程的情况）而言，从1917年引入该程序到1975年修改章程为止，58年时间里一共只有126次，而自共和党最近一次成为参议院少数派至本文原稿写作时为止，短短6年（2007-2012）就有391次，创下了历史记录（此前民主党作为少数派时12年共423次，频率约为后来共和党的一半）。
尤其是2009年奥巴马入主白宫后，共和党参议员们喊出了「我们的首要目标是让奥巴马只能当一任总统」的口号，大到医保改革，小到放射性物质进口管理，不问法案内容一概阻挠，试图让奥巴马一事无成。2009-2010年间民主党（加上两名党外盟友）虽曾一度在参议院占据60席，但由于其中一名参议员病重住院无法出席投票，因此绝大多数时候都对共和党的阻挠束手无策。单单那两年里，共和党就让375项已由众议院通过的法案因为无法在参议院得到表决机会而没了下文。
共和党对人事任命的阻挠更是不计其数，以至于一些政府机构与联邦地方法院长期因为缺员而无法正常办公。2010年3月，奥巴马上任后第一次进行「休会任命（recess appointment）」时，白宫发布了一份数据，称当时总统手头上有217项提名等待参议院批准，平均每项已经等待了101天，其中有34项提名的等待时间已经超过了半年；反观小布什同期，只有5项提名被参议院民主党阻挠拖延。不但如此，在2010年中期选举夺下众议院之后，共和党更是得寸进尺，发明了由众议院强迫参议院「走过场会（pro forma session）」的新战术，将奥巴马通过「休会任命」绕开参议院阻挠议事、行使临时人事权的渠道也一并给堵死了〖详情请见我在2013年发表的另一篇文章《休会任命与权力制衡》，将于未来数天内推送〗。
五、「核选项」
阻挠议事的情况在其它不少国家的议会中也时有发生，但远远不像美国参议院里这样泛滥。这其中固然有当今美国两党高度极化、难以达成任何妥协的缘故，但更重要的还是因为其它国家的议会章程以不同方式约束了阻挠议事的应用与效力。比如澳大利亚国会对每次发言的长度做了限制，而英国下院则规定议员的发言必须与提案内容直接相关，不像美国参议员那样，可以天马行空地从祖母烤饼干的配方说到把兔子赶出花园的诀窍、朗读名人传记或莎士比亚戏剧集、甚至掏出自己几年来的电话费清单一个数字一个数字地报出来；最关键的是，阻挠议事对英国下议员们来说仍然是件体力活，决不能单靠举手宣布「我现在正在阻挠哟」就实现目的。
而在美国众议院中，也同样没有阻挠议事的余地。由于众议员人数远远多于参议员，前者一旦阻挠议事，对议程的耽误程度远远超过后者，因此众议院很早就针对此问题采取了措施。1842年众议院对议员辩论设置了时限，杜绝了利用冗长发言阻挠提案表决的可能性。此后少数派又试图利用集体逃会的办法，使众议院达不到「最低议事人数（quorum）」而无法办公，但这个办法也在1890年再次修改章程之后失去了用武之处。单从这个角度说，众议院比参议院更接近于制宪者们所设想的议会模式。
正如《联邦党人文集》所预见的，参议院内频繁的阻挠议事严重降低了政府日常工作的效率，也从根本上损害了民主政治的基础，因此一直以来都有人主张从制度上防范或杜绝阻挠议事现象，尤其是近年来国会愈演愈烈的党派杯葛，令更多人意识到改革参议院章程的必要性。比如奥巴马就曾在2012年的国情咨文演讲中，提议参议院修改章程，但凡对公务员与联邦法官的任命，需在提名后的90天内进入表决程序，以避免行政部门与联邦法院因为缺员过多而瘫痪。
但包括奥巴马的提议在内，所有这些常规改革方案都面临一个悖论：根据参议院章程的规定，修改参议院章程的提案必须获得三分之二票才能通过，这比「终结阻挠」所需的五分之三门槛还高。少数派既然不亦乐乎地阻挠议事，怎么可能自缚手脚，同意修改章程？
唯一能够打破这种悖论的方案，就是历史上反复有人提出的所谓「宪法选项（constitutional option）」。其操作方式是由一名议员对某条参议院章程或先例提出合宪性挑战，该挑战经参议院会议主持人（Presiding Officer，一般由多数党领袖挑选党内年轻议员临时担任，作为锻炼）确认后移交表决；由于事关宪法，因此该表决采取简单多数规则，只需51票即可废除该条章程或先例。动用宪法这柄尚方宝剑一劳永逸地将阻挠议事斩草除根，无异于动用核武器来终结常规战争，因此这个方案也被戏称为「核选项（nuclear option）」。
但是从政党自身利益角度说，「核选项」的杀伤力实在太过强大，可以说是杀敌一千自损八百：尽管参议院多数派深受阻挠议事之害，但风水轮流转，谁能保证下一次选举中，现在的多数派不会突然变成少数派呢；若是现在堵住阻挠议事的口子，将来自己身居少数时，岂非少了一大筹码？与此冒着将来眼睁睁看对方大行其道的风险，不如安于大家谁都做不成事的现状。
因此尽管历史上屡次有人提出这个方案（包括2005年共和党在参议院占多数时，也曾声称要用「核选项」废除民主党对小布什人事任命的阻挠权），但其目的往往只是以这种可能性作为要挟，换来少数派在其它方面的一些妥协。类似地，历史上绝大多数时候，对以常规手段改革阻挠议事章程的讨论都无疾而终，即便有所动作，也是治标不治本，甚至像1975年那样，进一步退两步，以至诞下「虚拟阻挠」这个程序怪胎。
2013年11月，参议院民主党终于无法忍受联邦部门长期缺员的局面，动用「核选项」废除了绝大多数人事任命问题上的阻挠议事权，只对最高法院大法官的任命阻挠网开一面。之所以留下这个口子，一方面固然出于党派自身利益的考虑，担心将来身处少数时丧失对最高法院席位的话语权；另一方面也是鉴于联邦法官的终身制与最高法院在美国政治中的关键地位，担心若以简单多数制任命大法官，将成倍放大多数党一方党内极端派势力对美国政治的长期影响力。
然而这恰恰是如今已然完全极端化的共和党所期冀的〖参见拙文《特朗普、共和党与美国当代右翼极端主义》〗。戈萨奇在意识形态与法学理论上是如假包换的保守派，而且49岁的他正当壮年，不出意外将在最高法院内活跃至少三十年；与此同时，自由派大法官金斯堡（Ruth Bader Ginsburg）、布雷耶（Stephen Breyer）与中间派大法官肯尼迪（Anthony Kennedy）年龄均在八十上下，稍有意外便会给特朗普创造新的提名机会。在共和党眼里，动用「核选项」废除对大法官任命的阻挠议事权，自然是时不我待。
如本文一开始所说，废除阻挠议事程序，本身未必是件坏事。毕竟对修宪、批准条约、弹劾总统、开除国会议员、推翻总统对法案的否决等极其重大的事务，宪法本身已经规定了超级多数原则；如果参议院的常规事务能够回到简单多数制，长远而言对美国未始没有利好。
但讽刺的是，在过去几年里，置国家利益和政府基本功能于不顾，将阻挠议事玩得花样百出的，恰恰是如今急于动用「核选项」的共和党；而共和党也恰恰是通过近年来花样百出的阻挠议事，陷联邦政府于半瘫痪状态、破坏医保改革、延缓经济复苏，激起民众对政府的不满，方才在本届大选中夺回执政权。而如今阻挠议事权的部分废除，首先获利的竟是已然极化到只知破坏不知建设的共和党，这就绝非社稷之福了。