卡尔·罗夫的失态

本文是《金钱与选举》（http://t.cn/zlethdK）的姊妹篇，作于2012年11月11日，删节版发表于2012年11月25日《凤凰周刊》。自2012年迄今，「联合公民案」对美国政治的负面效应迅速发酵，远超我撰文当时的预估；其中对于2016年共和党初选的影响部分，我后来在《特朗普、共和党与美国当代右翼极端主义》一文中略有涉及，可供参考。

卡尔·罗夫的失态

2012年美国总统大选开票当晚，亲共和党的福克斯新闻台邀请到了卡尔·罗夫（Karl Rove）担任实时评论嘉宾。罗夫是小布什时代的总统府副幕僚长，曾经一手运作了小布什的两任州长竞选与两任总统大选，被后者尊称为「我的总设计师」，也是共和党内公认的竞选策略大师。早在一年半前，罗夫就曾于《华尔街日报》撰文，断言奥巴马今年大选必败无疑。直到大选前的最后几周，无论选情如何胶着，奥巴马与罗姆尼双方民调如何相持不下，罗夫总是信心满满，声称所有显示奥巴马领先的民调都来自左翼机构的操纵，只要投票结果一开，全世界就将目睹罗姆尼轻松获得压倒性的胜利。

当最关键的摇摆州俄亥俄的选票统计到70%左右时，福克斯新闻台宣布预测奥巴马在俄亥俄州获胜。演播室里的罗夫坐不住了，他与主播们大声争执，拿出各种数据不断分析这个预测是如何错误，甚至逼着主播到后台向工作人员核对计票信息。最后，就连一向在这位共和党大谋主面前恭敬得像小学生的福克斯台主播们也忍无可忍了，讽刺地问罗夫道：「你这么分析过来计算过去，究竟只是作为一名共和党想让自己感觉好过一点呢，还是信以为真？」

又或许，两者皆有？毕竟尽管对于罗姆尼的竞选团队而言，罗夫不再像小布什时代那样发挥着事无巨细的影响，但他却以一种前所未有的方式，在大选中扮演着举足轻重的角色。罗夫麾下直接掌握着今年选举中两个最大的「外围组织」：一个名为「美国十字路口（American Crossroads）」的所谓「超级政治行动委员会（super PAC）」，及其孪生机构，一个名为「十字路口草根政策战略（Crossroads GPS）」的所谓「501(c)4组织」。仅在10月份一个月内，这两个组织就一共投放了1亿7300万美元的电视竞选广告，几乎等于所有外围组织在9月份的广告开支总和，也让亲民主党一方最主要的外围组织「优先美国行动（Priorities USA Action）」（10月份共投放竞选广告3147万美元）相形见绌。

要知道，作为「联合公民案」后崛起的新兴政治势力，超级政治行动委员会与501(c)4组织在2010年国会中期选举时第一次亮相，就已经展示了惊人的力量，襄助共和党在众议院一举翻盘。作为共和党最大外围组织的操盘手，罗夫自然不愿意承认——恐怕也根本不相信——今年大选中本方在广告开支上的巨大优势，居然会无法转化为最后的胜利。

一、「联合公民案」之前

在2010年「联合公民案」之前，美国竞选财务制度是由1974年《联邦选举竞选法案》（Federal Election Campaign Act）修订案、1976年「巴克利诉瓦里奥」案（Buckley v. Valeo）判决、1990年「奥斯丁诉密歇根商会」案（Austin v. Michigan Chamber of Commerce）判决、以及2002年《两党竞选改革法案》（Bipartisan Campaign Reform Act）等等共同构成的。《联邦选举竞选法案》修订案是对水门事件以及同时被揭发的尼克松竞选腐败丑闻的反应，其中规定了个体支持者对候选人的捐款上限，以及候选人自身与个体支持者的竞选开支上限，并要求候选人对竞选财务信息加以公开。此外，该法案还建立了联邦选举委员会（Federal Election Commission），令其负责监管竞选财务事宜，并且设立公共竞选基金，对同意放弃部分私募政治献金、限制竞选开支的候选人提供一定的选举补助。

在巴克利案中，联邦最高法院肯定了《联邦选举竞选法案》的绝大部分内容，但推翻了其对个人竞选开支的限制，认为设定这一上限损害了个体公民在政治事务中的表达自由。然而这样一来，限制对候选人的个人捐款也便在一定程度上失去了意义，因为大金主们完全可以不把钱直接捐给候选人（所谓「硬钱」），而是以「软钱」的方式向候选人提供政治献金，比如帮助酬劳基层组织者，租车接送选民投票，以及成立所谓的「527组织」、专门制作投放「不直接针对候选人」的「议题呼吁」广告来影响选民判断，等等。

「软钱」的流通严重威胁着民主政治的质量。1989年牵涉四名民主党参议员与一名共和党参议员的「基丁五人组（Keating Five）」丑闻，与了结于2006年、导致包括内务部副部长斯蒂芬·格瑞尔斯（Steven Griles）、联邦采购署署长戴维·萨法维安（David Safavian）、国会众议员罗伯特·奈（Robert Ney）等21名共和党人被定罪的「杰克·阿布拉莫夫（Jack Abramoff）弊案」，都显示了「软钱」在政治中的强大腐蚀力。

为了抵御这一威胁，基丁五人组丑闻的当事人之一、共和党参议员约翰·麦凯恩（John McCain）痛定思痛，以联邦最高法院在奥斯丁案中「限制企业参与竞选活动并不侵犯言论自由」的判决为基础，与民主党参议员罗素·法因戈尔德（Russell Feingold）共同起草并促成通过了《两党竞选改革法案》，禁止任何全国性的政党在竞选中募集或支用「软钱」，并且禁止企业、工会以及其他非盈利性团体（亦即527组织）在初选前30天或大选前60天内资助任何与竞选有关、变相诋毁候选人的「议题呼吁」广告。

二、「超级政治行动委员会」

然而这一整套竞选财务监督体系却在2007年「联邦选举委员会诉威斯康星生命权公司」（FEC v. Wisconsin Right to Life, Inc.）与2010年「联合公民诉联邦选举委员会」（Citizens United v. FEC）两案中，被几经人员变动的联邦最高法院几乎连根拔起。威斯康星案与联合公民案的新判决，不但将《改革法案》的内容否决殆尽，而且一并推翻了奥斯丁案的判决。根据最高法院在联合公民案中的多数意见，企业、工会、财团这些机构与个体公民一样，应当在政治事务中拥有绝对的言论自由，它们在竞选中的「独立开支」不得受到任何约束。

这一判决的直接后果，便是导致了理论上独立于候选人竞选团队运作、不受开支上限制约的「超级政治行动委员会」的出现。据统计，2010年国会中期选举时，所有超级政治行动委员会的开支总计为6千5百万美元，而在2012年选举中，这一数字达到了惊人的6亿6千万美元，并且事实上其中60%以上的资金最终都出于不到100位大金主之手。在今年开支排名前三位的超级政治行动委员会中，由拉斯维加斯赌业大王谢尔顿·阿德尔森（Sheldon Adelson）与德克萨斯房地产巨头鲍勃·佩里（Bob Perry）共同资助的亲共和党组织「重塑我们的未来（Restore Our Future）」花了1亿4千3百万美元助选，罗夫亲自操盘的「美国十字路口」竞选开支达到1亿零5百万美元，而由大名鼎鼎的乔治·索罗斯（George Soros）赞助的亲民主党组织「优先美国行动」则为大选投入了6千7百万美元。

由于超级政治行动委员会在名义上独立于候选人，它们便可以肆无忌惮地投放诋毁竞选对手的广告，而不必担心因此对自己支持对象的名誉造成损害。根据宾夕法尼亚大学安宁堡公共政策中心（Annenberg Public Policy Center）的统计，截止到今年6月，在各大超级政治行动委员会的总统大选电视广告经费中，至少有57%被用于制作投放对事实刻意加以歪曲的欺骗性广告，有些组织的经费甚至100%都花在了这类广告上头。

三、「独立开支」？

最高法院在联合公民案的判决词中说道：「从定义可知，独立开支是在不与候选人发生合作的情况下向选民提供政治言论。」既然不发生合作，自然也不会对候选人造成任何影响，更不会引发政治腐败——至少在最高法院的大法官们看来如此。然而对于生活在现实世界而非终年埋头于法律文牍中的人来说，恐怕没有谁会单纯到相信这些外围组织的开支当真会「独立」于候选人，或者这种名义上的「独立开支」不会对候选人的政治判断与决策造成什么影响。这方面，「美国十字路口」致联邦选举委员会的一封信很能说明问题。

联邦选举委员会本该在竞选财务改革上起到关键作用，但由于六人委员会中两党提名者各占三席，而任何决定又必须至少得到四票支持才能通过，因此近年来委员会一直处于半瘫痪状态。对这个情况了如指掌的罗夫，在联合公民案判决后授意「美国十字路口」致信联邦选举委员会，希望其对外围组织如何算是「独立开支」、如何算是与候选人有所「合作」的问题回信加以澄清，若不回复，则视为联邦选举委员会接受了「美国十字路口」在去信中给出的以下定义：「说这些广告与面临重选的现任国会议员完全合作，意味着曾就广告稿的具体内容向各位议员咨询，并且请这些议员在广告中出场。」

一如罗夫所料，委员会内部就此事陷入了僵局，一直没有回信，而「美国十字路口」（以及其它外围组织）也就理所当然地继续依据这样的定义「独立」于候选人而运作着。候选人与外围组织负责人们、背后的大金主们把酒言欢、闭门密谈，只要不提及制作、投放中的竞选广告，就两无关碍。至于「美国十字路口」主席斯蒂芬·洛（Steven Law）此前曾是国会参议院共和党领袖米切·麦康内尔（Mitchell McConnell）的幕僚长、罗姆尼竞选的政治顾问卡尔·佛蒂（Carl Forti）身兼「重塑我们的未来」理事与「美国十字路口」高级顾问二职、「优先美国行动」的成立者正是奥巴马的上一任副新闻秘书比尔·伯顿（Bill Burton）……之类鸡毛蒜皮的小事，更是丝毫不会影响这些组织的「独立性」了。

就在共和党总统候选人罗姆尼选择保罗·瑞安（Paul Ryan）作为自己的竞选搭档之后三天，瑞安便飞往拉斯维加斯，与赌业大王阿德尔森进行了闭门会谈。坐拥250亿美元身家的阿德尔森，曾表态称今年总统大选中要为罗姆尼花掉1亿美元。尽管阿德尔森公开的说法是希望能够借此影响罗姆尼上任后对以色列的政策，但考虑到这位拉斯维加斯之王目前正深陷两项洗钱案调查之中，再考虑到一旦罗姆尼当选并推行瑞安鼓吹的减税方案，阿德尔森将从中获得20亿美元左右的实惠，这笔1亿美元的巨额投资不能不让人浮想联翩。

四、「501(c)4组织」

尽管超级政治行动委员会可以在选举中无上限地「独立开支」，但它们仍旧需要公开自己的财务信息，包括捐款人的身份。这对某些金主而言实在不够「方便」。然而「幸运」的是，最高法院在威斯康星案与联合公民案中的判决，与国税法典中第501(c)4款的规定相结合，又进一步为暗箱操作打开了大门。根据这个条款，「非盈利性的社会福利团体」，也就是所谓的「501(c)4组织」，只要其「首要活动」是推动社会福利，就可以参与竞选以及其它政治活动，而完全不必公开其捐款人的身份，并且还能享受免税待遇。

501(c)4组织的「首要活动」必须是推动社会福利，而非直接的政治参与。但究竟多大程度的活动才构成「首要」，国税局对此语焉不详，而各个501(c)4组织便在实践中将其默认为：只要直接政治参与的开支不超过总开支的一半，便不构成「首要活动」；而曾经被《两党竞选改革法案》严加管束的「议题呼吁」广告，由于并不提及候选人的姓名，甚至不用到「投票」、「今年11月6日」、「大选」等等具有「直接政治性」的词汇，因此根本也不构成「直接的」政治参与。

换句话说，在联合公民案以后，501(c)4组织就有了不受开支上限约束地投放「议题呼吁」广告——以及数额略少于前者的更为直接的竞选广告——的自由。以「十字路口草根政策战略」为例，其先是在成立的头两年中，投入大量经费对奥巴马的医保改革、经济政策、债务问题加以「议题呼吁」式的攻击，攒够了「非政治性的首要活动」的经费份额，随后在今年7月底转变风格，就大选与国会选举开始了直接针对候选人个人的广告宣传，呼吁选民投票给罗姆尼、把奥巴马赶下台、抵制各州的民主党国会候选人等等。

由于501(c)4组织不需要公开捐款人身份，其选举宣传的欺骗性比一般性地「独立开支」的超级政治行动委员会更加难以察觉，因此欺骗起来也更加肆无忌惮。根据安宁堡公共政策中心的统计，截止到今年6月，在所有501(c)4组织的总统大选电视广告开支中，超过85%被用于制作投放欺骗性的广告，远远高于超级政治行动委员会用于欺骗性广告的比例（57%）。今年6月份，安泰保险集团（Aetna）无意中泄露出来的信息显示，该集团一方面在公开场合高调支持奥巴马的医保改革，另一方面却私下为若干501(c)4组织注资7百万美元，以供其制作投放歪曲医保改革内容、诋毁支持医保改革的议员的广告。若非这次意外的信息泄露，公众根本无从知道自己在医保改革问题上遭到了利益集团极为严重的误导。

五、制约与平衡？

在联合公民案判决的支持者中，一个常见的理由是，这一判决并没有偏袒任何一方。最高法院为外围组织解除独立开支上限，既放开了大公司、大财团的手脚，也让它们的天然反对者——比如工会——得以将更多经费投入到影响政治事务上来。尽管公司和财团多数支持共和党，但工会却一直是民主党的铁盘。让一个利益集团的影响来抵消另一个利益集团的影响，用野心来对抗野心，这不正是国父麦迪逊在《联邦党人文集》中所设想的制约与平衡的宪政机制么？

然而事情远非这么简单。首先，正如哈佛大学法学院教授本杰明·萨克斯（Benjamin Sachs）在其论文中分析指出，工会并不能从联合公民案判决中收获与公司同等程度的开支自由。根据联邦法律，工会不得在未经成员允许的情况下，动用其工资、养老金或其它国债基金作为政治开支的资本，然而对于公司，却没有任何相应要求持股人同意的政治开支约束。由于公共部门的雇员必须加入养老金计划才能得到工作，而这些养老金又绝大部分被政府委托投资到证券市场中，因此等于说，所有公共部门的雇员都在未经自愿的情况下，为各大公司不受上限约束的政治开支平白奉上了自己的一份家产。截止至2008年，公共养老金基金投资的市值已经达到1.15万亿美元，单单是这笔钱，就足以让全美国的工会望洋兴叹。遑论联邦最高法院更是在今年6月份的「诺克斯诉服务业雇员国际工会」案（Knox v. SEIU）中，重申了对工会动用雇员资金进行政治表达的严格限制。

正因如此，在今年的选举中，亲共和党的外围组织在各处竞选中的出手，都远比他们的民主党对手阔气得多。据第三方组织「响应性政治中心」（Center for Responsive Politics）统计，在总统大选的所有电视广告开支中，呼吁反对奥巴马的共计超过2亿9千万美元，但呼吁支持奥巴马的只有2千6百多万美元；反过来，呼吁支持与反对罗姆尼的广告分别约为6千2百万美元与9千7百多万美元，而且其中很大一部分还是来自共和党初选时的内斗。类似地，在俄亥俄州的国会参议员竞选中，共和党外围组织共计投放了2115万美元的电视广告，远远超过民主党一方的861万美元；在弗吉尼亚州国会参议员竞选中，用于支持民主党候选人提姆·凯恩（Tim Kaine）的电视广告开支总计不到237万美元，而其反对方则投放了超过2226万美元的电视广告。

综合总统、国会、州长等各个层面的竞选而言，亲共和党的外围组织今年总计开支达到8亿6千万美元，而亲民主党的外围组织只有4亿零6百万美元。相反，民主党支持者似乎更偏好以个人形式对候选人进行小额捐款。截止至10月17日，奥巴马竞选团队共募集了6亿3千2百万美元的个人捐款，其中单人两百美元以下的小额捐款共计4亿1千3百万美元，占总数的65.3%，单人两千至五千美元（一个人在单次选举中对同一候选人的捐款上限是2500美元，但党内初选与最后大选被视为两次独立的选举）的捐款共计9千9百万美元，占总数的15.7%；而罗姆尼的竞选团队则一共获得个人捐款3亿8千9百万美元，其中单人两百美元以下的小额捐款共计9千7百万美元，占总数的24.9%，单人两千至五千美元的捐款共计1亿8千7百万美元，占总数的48.1%。在奥巴马的个人捐款者中，名列前茅的是大学师生、政府雇员、以及硅谷高科技公司的员工，而最积极向罗姆尼捐款的往往是金融业人士。

除了这些区别外，共和党的金主们还特别偏好通过不公开捐款人身份的501(c)4组织花钱助选。在亲共和党外围组织的支出中，有2亿6千多万美元属于来自501(c)4组织的匿名资金，是亲民主党一方的将近8倍。这恐怕也是共和党议员在国会中竭力阻击2010年《公开选举支出方能强化民主法案》（DISCLOSE Act）、使得竞选财务信息透明化的努力最终胎死腹中的原因之一。

六、「感谢」卡尔·罗夫？

但如果仅仅把联合公民案理解为党派之争，或将其视为公司对工会、或者亲共和党利益集团对亲民主党利益集团的胜利，就太过于狭隘了。除了工会之外，民主党自然也不乏诸多公司与财团的支持；亲民主党的外围组织虽远不如对手阔绰，却已经对本方阵营造成了前所未有的影响。而正如水门事件、基丁五人组丑闻、阿布拉莫夫弊案等反复提醒的，竞选开支上限的废除、以「独立开支」为名的「软钱」对选举过程的大量渗透，伤害的绝不仅仅是某个党派，而是整个民主政治体系在运作上的透明与负责。

另一方面，不同公司、财团出于行业利益的考虑在竞选时支持不同的党派，或在之后进行政策游说，本来也是民主政治的题中应有之义。可以预见，倘若对政治献金的限制走向极端，同样会导致诸多严重的后果。竞选财务问题绝非简单的善恶黑白，而是根据时势与情境，对言论自由、机会平等、政治清明、决策效益等诸多价值如何得到恰当平衡的艰难判断。只是在「联合公民案」之后的美国，金权政治带来的腐败与不平等，恐怕已经成为对这一平衡最为迫切的威胁。

诚然，比起毫无问责机制的非民主国家来说，美国的政治腐败问题可谓小巫见大巫。但民主制度亦不可能在固步自封中得到完善与发展，而在某种程度上，民主制度的完善与发展，也正是与金权政治的威胁反复拉锯斗争的过程。

从这个角度理解，罗夫在选举日当晚的失态，很可以被视为金钱与选举的爱恨纠缠史上一个象征性的事件。若算上外围组织的开支，今年对白宫的争夺便成为了二十多年来第一次由花钱较少的一方获胜的总统大选。不但如此，在国会竞选中，「美国十字路口」与「十字路口草根政策战略」重点打击的10位民主党候选人，只有1名最终落选；民主党不但没有失去参议院多数席位，反而在参众两院都小有斩获。对金权政治的厌恶，至少短暂地激发起了民众政治参与的热情。正如缅因州以独立候选人身份参选、遭受了共和党外围组织铺天盖地的宣传攻击、但最终还是成功当选联邦参议员的安古斯·金（Angus King），在获胜感言中半玩笑半认真地说的，有一个人特别值得他感谢：「他帮助我让志愿者们挺身而出，也给我们的捐款带来了爆发式的增长，我真的无法想象，没有了他，我们如何还能完成今晚这样的成就。我指的，当然喽，是卡尔·罗夫。」

但民众的热情毕竟是短暂的，唯有制度的完善才是长远之计。卡尔·罗夫们在2012年的挫败，究竟预示着竞选财务体系将在民意压力下又一次发生变革，抑或只是金权政治日益膨胀过程中的小小插曲，也许只有留待后人评说了。