社会治理体系创新：全球经验与中国道路选择
一、西方治理及社会治理兴起的时空背景
首先从“治理”说起。英语中的“治理”(governanee)，可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵。“治理”作为一种专业学术语言，产生于20世纪80年代的西方发达国家，但不同学者和机构对治理的核心内涵具有不同的理解和看法，如治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。最具权威性和代表性的全球治理委员会提出的概念认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使用相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。如今，“治理”被广泛应用于政治学、社会学、经济学、法学等领域，成为一个缺乏完好定义和滥用的时髦概念。社会治理，实际上就是当代治理理念和思维模式在社会领域中的应用和延伸，是借助政府、市场、社会、民众等多元化力量，通过协商、协作、互动等方式，整合资源，提升公共服务质量、解决社会问题的一种策略与方法，它既有“治理”的本质特征，更有自身的特色内涵。社会治理的目标追求是实现“善治” (Good Governance)，即参与性、协商性、责任性、透明性、回应性、有效性、公正性、包容性、法治精神，建立一个人与人、人与自然、人与社会良性发展的和谐社会。
从理论和实践相结合、时间和空间相结合的视角看，社会治理的产生主要基于理论思潮转型（思想基础）、政府再造运动（现实基础）、全球社会问题新挑战新策略（外部条件）三大特殊背景：一是，学术思想理论（经济理论）转型：从凯恩斯主义走向新自由主义。二是，全球政府再造运动：社会力量开始获得和拥有了成长空间。三是，全球社会问题新挑战：从国家政府管理开始走向全球协作治理。
从全球政治社会运动的角度看，正是上述全球性的治道变革大趋势、大环境，直接塑造了西方发达国家执政者解决诸多社会难题（如环境问题、公共服务压力、传染病问题、移民问题等）上的思维创新与战略选择，其结果就是产生了“社会治理”。但根据现有的研究文献来看，对社会治理的本质和内涵，仁者见仁、智者见智，尚无统一的解释。如有学者提出：治理就是政治、经济、行政权威管理社会事务的实践，政治社会治理的目的主要是“解决社会问题、创造社会机会”。笔者认为，根据西方国家的改革实践，社会治理是社会转型时期一项涉及执政理念、权力配置、运行模式、社会需求等核心要素的协同策略与综合方法，具有以下几点本质内涵：
一是，从执政理念看：社会治理是政党执政理念更趋包容性、积极性、参与性的调整与转型。首先，强调应对社会多样化的包容性理念。其次，强调应对风险社会的积极性理念。三是，强调应对市民社会的参与性理念。
二是，从权力结构看：社会治理是地方权力结构从精英模式走向多元模式、再走向合作者模式的动态演变过程。治理的本质就是政治社会权力结构的变化和重组。从地方权力结构看，社会治理是一种从统治型的精英模式走向竞争制衡的多元模式，最后走向多元共生协同的合作者模式。
三是，从公共服务供求视角看：社会治理是对公共服务或公共产品的供应、生产、消费等事宜的一种新型制度安排。社会治理是一个对公共服务生产、供给、消费等事宜作出合理解释和制度安排的战略行动。
欧美发达国家的社会治理之所以能够成功运转，主要依赖三个基本条件：一是，成熟完善的市场经济体系。二是，历史久远且相对发达的公民社会体系。三是，人权、基层、法治导向的社会自治体系与自由精神。实际上，除了上述三点以外，西方国家具有深厚文化基础的社会志愿服务、普遍化法治精神、完善的社会慈善捐助体系、强有力的宗教影响、完备的公众参与、公共决策机制等，在某种程度上，都为保障以“小政府、大社会”、“公私合作伙伴”为核心的社会治理体系的正常运转，发挥了直接或间接的作用。
三、中国社会治理体系创新的先天基础与现实困境
从五千年的传统文化与治国方略看，中国具备当今社会治理所要求的坚实思想基础和实践资源。
从思想基础来看，围绕着“国家与社会的关系”，中国古代的传统文化大师们，早已提出过许多经典的社会治理理论和思想方法，如老子在《道德经》中指出：“道大，天大，地大，人亦大。域中有四大，而人居其一焉”、“善者，吾善之；不善者，吾亦善之”、 “人法地，地法天，天法道，道法自然”等，充分反映了 “以人为本”、“善治”、“无为而治”等根本治理思想；孔子的儒学学派则提出了一套“为政以德、为国以礼、为政在人”、 “德、礼、政、刑综合为用”社会治理方案。等等。可见，真正的社会治理思想与方法，我们中国早已有之，只不过当代人没有很好地学习、继承和应用罢了。
从实践来看，古代中国的国家治理中，早已发育了一套符合中华民族心理特征的社会治理结构和治理方式，特别是自中唐以后,本着明主治吏不治民的基本准则,官府权力统治只及于州县,对民众治理一般通过以血缘、地缘、业缘为基础组成的各种社会组织（家族、村社、行会、帮会、寺庵等）进行,官府通过对社会组织的掌控和指导,实现整个社会治理。在此过程中，乡村级别的各类宗族组织、乡里组织、商会组织、共同利益组织等，发育成为基层社会力量成长的重要载体，并按照自治精神，协商解决各类矛盾和问题。正因为如此，我国著名学者费孝通先生曾指出，中国社会具有“双轨政治”，指出中国乡村社会存在着“地方自治的民主体制”,非政府的事务是由人民自理的。这表明，我们除了拥有深厚的思想基础外，也具有十分生动的社会治理实践案例与实践基础。
可见，在过去久远的社会治理实践中，我们早已经存在着很多社会自治、社会互助、官民合作的生动实践，官府、各类民间组织、基层草根领袖、广大民众等多元主体都不同程度地参与社会治理过程。只是，在1949年新中国建立以来的近30、40年中，因为实行了高度集权的计划经济体制，“全能无限政府”完全代替了社会组织的功能，政治权力延伸到了各级各类企事业单位乃至个体生活之中，从而大大压缩了社会成长空间、削弱了社会发展活力。而随着改革开放和市场化、城市化、人们生活富裕化的演变发展，以经济建设为中心的传统政府体制安排和制度设计，无法有效满足和应对民众的多元化需求，更无法从容应对快速城市化进程中产生的大量利益冲突、矛盾和社会问题，于是，围绕着“政府与市场、政府与社会”之间关系的各种问题，如政府职能不清晰、政府权力太大、政府管得太多、公共服务效率太低、社会组织数量太少、社会组织能力不足、民众参与机制不健全、政社不分等，开始凸显出来，成为当今社会有效治理面临的一些现实瓶颈，尤其是在社会治理的法制、机制、体制、政策等方面，与西方发达国家相比，确实存在诸多不足和差距。这也正是创新社会治理体系需要解决的主要问题。
自党的十六大以来，中国共产党不断提出了创新社会管理体制、加大社会体制改革、创新社会治理体制等重大命题，特别是党的十八届三中全会，将“国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，“治理”思想首次成为了新一届中央领导施政治国的崭新理念。可见，加快创建具有中国特色的社会治理新体系，是未来一段时期国家治理能力现代化建设中的一个重大战略议题。但毫无疑问，中国创新社会治理，只能适度借鉴西方发达国家社会治理的先进理念和相关机制经验，更多的是要从中国国情和中国民众的社会文化心理特征出发，挖掘中国传统文化的精髓，构筑与现代全球化、市场化、城市化、信息化、民主化等时代发展要求相适应的中国特色的社会治理体系。特别是，在当今互联网、移动互联网、社交平台、大数据等各类现代社会互动方式极度丰富、国内外政治经济形势充满不确定性的大背景下，中国更要坚持“摸着石头过河”和“深化综合配套改革”并重，适应社会形态的不断发展变革，努力重建、创新符合中国政治、经济、社会的，具有民族文化基因和现代市场经济精神的中国特色的社会治理新模式。具体而言，中国创新社会治理体系，应该采取以下基本战略及行动框架：
一是，以解决重大社会问题为导向，明确创新社会治理体系的愿景目标模式与战略框架。我国创新社会治理体系的理想目标模式应该是“跨界治理模式”，在政府、社会、市场各自强大、边界清晰的同时，更要依靠有效的跨公私合作伙伴制度、跨部门合作机制、跨行政区协调等跨界运作，整合各类资源，协同共治，经济、高效、公平地解决好不同层次的社会公共问题。
二是，以多元体系建设为抓手，建立健全社会治理体系的基本结构与功能。任何体系的东西，都具有一个较为完整的要素结构；合理的结构，才会具备并发挥完善的功能。创新社会治理体系，就是要搭建有利于社会治理机制有效运转的结构化体系，为发挥社会治理功能创造条件。从这个意义上说，中国特色的社会治理体系，至少应包括以下四大体系：（1）社会治理主体结构体系：“党（党委）、政（政府）、企（市场力量）、社（社会组织）、民（广大民众）、媒（传统与新型媒体）”六位一体，“小政府、大社会、大市场”与“强政府、强社会、强市场”并举。关键是政府要依法引导和培育社会组织大发展，增强社会组织能力建设，让其尽快成为社会建设、社会治理的核心主体之一。（2）社会治理制度体系：法制、激励、协作三大基本制度。首先，法制体系。其次，激励制度体系。再次，协作制度体系。（3）社会治理方法体系：法律、行政、经济、道德、教育、协商、科技七大方法。（4）社会治理运行体系：自上而下、自下而上、横向互动三大运行方式。
只有具备合理化的结构体系，我们所建立的社会治理体系才能发挥应有的基本功能。中国特色的社会治理体系，至少应该发挥四大功能：动员、组织、服务、配置功能。（1）发挥社会整合动员功能，为深化改革取得社会共识，凝聚社会合力提供帮助。（2）发挥社会组织功能，提高国家与社会的组织化程度，谋求个人利益、集体利益和国家利益的统一。（3）发挥服务功能，最大程度地提供规模化、优质化、多样化的公共服务和社会保障，满足人民群众日益提高的多元化物质文化与精神需求。（4）发挥资源配置功能，让市场在资源配置中发挥决定性作用，寻求社会资源的社会化配置新机制，全面提高资源配置效率，激发社会发展活力。
三是，以基层社区、重大活动等为依托，构建社会治理的新型共治平台和载体。在社会治理体系建构中，尤其是在特大城市，要结合行政管理体制改革，重视基层社区建设与治理模式创新，在距离普通民众最近的地方，架构一套符合参与、民主、高效的基层共治体系，让民众切实参与治理过程、共享治理成果。主要包括两方面内容建设：一方面，鼓励和引导基层社区依法建立健全形式多样、功能完善的各类共治平台，如社区治理委员会、社区邻里组织、社区信息互动共享平台、社区综合服务平台等，并且处理好基层社区内各类性质组织的关系，为民众获取服务、参与治理创造条件和机会。另一方面，要创建有利于治理过程持续化的重大载体，包括活动载体、项目载体、服务载体、组织载体、自治载体等，通过载体建设，整合政府、社会、市场、民众的各种资源，让社会民众在互动、互惠、互利、协同中共筑强有力的治理结构，实现政府治理与公民社会的有机结合。
四是，以综合配套改革创新为抓手，健全创新社会治理体系的保障政策体系。主要包括：首先，制定社会治理人才发展政策。其次，制定社会服务设施规划政策。再次，实施政府购买服务等财税投入政策。最后，制定社会组织发展政策。
五是，以培育和践行核心价值观为突破口，构建社会治理体系的文化支撑体系。首先，要大力弘扬十八大精神提出的“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”的核心价值观，积极传承和发扬中国几千年积累的“孝、悌、忠、信、礼、义、廉、耻”的做人规则，传递正能量，为社会的有序和谐运转提供坚实的文化基础和思想秩序。在此基础上，还要弘扬和树立以下几种文化精神作为支撑：首先，社会团结与社会互助精神。其次，社会诚信与社会责任精神。最后，社会志愿精神。
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