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“互联网+”政务视域下的政府职能转变研究
本文系精简版，原文刊于
《南京社会科学》2017年第9期
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作者 孙荣
同济大学经济与管理学院
公共管理系教授、博导
梁丽
同济大学与管理学院博士生
“互联网+”政务是互联网与政务服务体系的深度融合，以大数据分析为核心，利用数据共享交换平台、政务服务信息系统等多种平台构建政府管理和服务的新形态。2012年11月14日，易观国际董事长兼首席执行官于扬在第五届移动博览会上发表的《互联网+》演讲中第一次明确提出了“互联网+”的概念。2016年9月，国务院颁发了《国务院关于加快推进“互联网+”政务服务工作的指导意见》，开篇便提出，推进“互联网+”政务服务是贯彻落实党中央、国务院决策部署，把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节，对加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度，便利群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力具有重要意义。经历了办公自动化、政府上网、电子政务等阶段，我国政务信息化建设逐渐步入政府网上办理政务阶段，“互联网+”政务成为现阶段电子政务发展的最新形态。
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“互联网+”政务与政府职能转变的深层互动关系
自党的十八大以来，政府职能转变一直是我国政府改革的重心，学界在政府职能转变方面的研究更是浩如烟海，形成了许多政府职能转变的模式理念。总体上看，这些研究都基本认同政府职能方面的“政府－社会－市场”的分野逻辑，坚持“市场、社会若可以做则政府可不加干预”的原则，政府职能转变的核心问题仍聚焦在两个方面：如何处理好政府与市场的关系？如何处理好政府与社会的关系？政府职能转变的终极目标依然是“具有中国特色的社会主义市场经济”条件下的政府职能模式，其灵魂正是“两个基本点”战略观念，即一方面坚持政府的强而有效，一方面坚持维护市场的活力。经过多年的改革实践，由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变，这些都逐渐为政府职能转变的一致性目标，下放权力、放松管制、透明高效、优化服务成为当下政府职能转变的基本要求。
政府职能的转变的实质是基于政府与市场、社会的关系的调整而对政府的职责、功能、手段、范围等方面不断调整，对公权领域与私权领域不断进行重新划分，这些调整与重构将通过政府干预市场的手段、力度与方式等方面得以凸显，很大程度上这将依赖“互联网+”政务服务来实现。“互联网+”政务并不是简单地把传统的政务搬到线上，更是一种具有创新精神、开放精神、融合精神、服务精神的时代变革。“互联网+”政务与政府职能转变之间存在着深层的互动关系，两者在原则要求上存在一致性，“互联网+”政务的特点和优势为化解政府职能转变中的中梗阻问题提供了技术支撑，能够加速政府职能转变预设目标的实现。具体体现为“互联网+”政务为有效政府、效能政府的建设提供技术支撑；“互联网+”政务为透明政府的实现提供信息公开和共享平台；“互联网+”政务为服务型政府建设开辟了新渠道等。
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“互联网+”政务推进政府职能转变中
两类核心问题的解决
政府职能转变的核心问题是如何处理好政府与市场、政府与社会这两类关系。在政府与市场的关系中，行政干预市场的惯性思维仍然存在，政府越位错位的现象仍然存在，有效的监管体系还未形成。因此，在处理政府与市场关系中，政府职能转变需要一方面坚持政府的强而有效，另一方面坚持维护市场的活力，既要有效防范风险，又要防止“管得过死”。在政府与社会的关系中，现阶段政府对社会干预的过多，政府在信息资源上占据优势，私权无法对公共权力进行及时的监督制约，个人行使权利的渠道较少，公权与私权处于失衡状态。同时，政府在公共物品和公共服供给方面仍然欠缺，有效的公共服务供给体系还需要进一步完善。“互联网+”政务是一种技术调节机制，能够为政府与市场、政府与社会的关系调节提供新的视角，为更深层次的政府职能转变寻找突破口，具体体现在如下方面。
其一，源头上削减。政府对市场进行监管的基础就是不同市场主体之间的信息不对称。互联网可以通过政府数据共享平台、“信息高速公路”和政府网站等方式推进政府、市场与社会间的信息公开与共享，以此减少政府部门对信息资源的垄断和市场主体间的信息不对称，消费者和厂商都可以通过互联网收集丰富的决策信息，让信息资源转化为社会财富，使市场运行更加平稳有序，从根本上减少政府对市场的干预，政府不再盲目依赖于审批制度和监管，更多的是宏观调控和促进市场的信息对称，从源头上削减政府职能范围，落实简政放权。此外，政府部门通过增加公开渠道，畅通联接政府与群众的信息“高速公路”，可以避免许多误解、炒作、传言，减少政府部门在维持社会稳定与安全方面的管控，做到“放”与“管”相互结合。
其二，有效监管。通过政府数据共享平台，促进跨部门、跨区域和跨行业的信息资源共享，政府部门和企业彼此监督，减少寻租腐败。在市场方面，传统“命令—控制型”的刚性监管方式僵化死板、效果不佳。全国企业信用信息公示系统的建立可以通过公示市场主体的注册登记、许可备案、年度报告、行政处罚、抽查结果、经营异常状态等信息，来促进企业自律，促进社会监督，促进事中事后监管，为简政放权、放管结合、优化服务提供支撑。企业信息公示、企业经营异常名录和严重违法失信企业名单等制度也将相继建立，违法的市场主体“一处违法、处处受限”，这些信息系统具有监管警示功能，能够通过分类监管、重点监管、联动监管、精准监管极大地提升了监管的灵活性和有效性，政府不再单一地依赖于事前严格的行政审批制度和监管，而是通过信息共享、信用信息公示等方式进行间接的调控和全程监管，这样既可以减少政府对市场的干预和限制，给市场更大的发展创新空间，也可以规避风险及时了解市场运行的信息。
其三，趋向新的平衡。人民主权原则是我国宪法的基本原则，我国《宪法》（2004年修正案）第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。政府的权力来源于人民，人民与政府之间存在着“政治契约”关系。以往政府信息公开力度不足，信息公示方式和政务渠道单一，公民参政议政困难，难以对政府进行有效监督，公民的知情权、监督权、表达权、参与权等基本权利无法得到保障和实现。政府作为公共权力的代理者，垄断信息而较少受到公民的限制，公权与私权的关系失衡。“互联网+”在政务部门的开发与应用实现了信息公开和数据资源共享，能够切实配合和落实重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度，推行政务公开制度，强化公民权对政府权力的监督制约，将有助于个人权利对国家权力之间的制衡，使公权与私权的关系趋向平衡，推进社会主义民主政治建设。同时，公权与私权领域的界定也是理清政府与市民社会关系的基础，公权与私权达到新的平等与制衡有助于重新理清政府与市民社会的关系，界定政府的职能范围。
其四，基于互联网平台的关系调整。我国政府部门大多依科层制的组织模式建立，服务意识和创新意识较弱。与现阶段的政府组织结构不同，“互联网+”政务是一种扁平、融合、开放和协作的服务方式。虽然，“互联网+”政务服务仍然依托于现有的政府组织结构和服务流程，但在回应性、开放性和协同性方面，“互联网+”政务已经逐渐突破了科层制的束缚。以互联网作为一个开放的平台，积极吸纳企业、个人和非政府部门等多种社会力量参与服务供给，在互联互通的网络环境中分享公共权力，以平台化思维构建惠民、利民、便民的开放服务体系。值得深思的是，政务服务的开放平台一旦形成，它所能覆盖的范围就不只是政务服务，而将扩大到整个社会公共事业的服务，甚至个性化的商业服务。将市场化的竞争意识和创新意识也被引入此平台，政府通过互联网平台与参与公共服务供给的多元主体进行协商合作，政务部门的功能由公共服务的主要供给转变为搭建平台、制定规则和提供基础服务。
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“互联网+”政务推进政府职能转变的探索与启示
互联网+是一种新的服务思维，使政府打破原有工作模式，创造新的服务方式，结合山东省青岛市互联网+行政审批新形式、新浪微博与阿里巴巴联合搭建的智慧城市服务平台、安徽省公共信用信息共享平台等探索，可以对“互联网+”政务在政府职能转变中的功能和作用方式进行深层解读。
其一，“互联网+”行政审批：创新有限政府、效能政府的实现形式。下放行政审批权是政府简政放权职能转变的重要内容，山东省青岛市率先在行政审批领域引入了互联网+的服务方式，利用网上登记预约模式推进“三证合一”改革试点，实现企业注册“优先办理，零时等待”。有序推进审批权下放，简化审批流程，保障了审批权的下放落实，提升了审批效率，有效增强了公众对“互联网+”政务在促进政务公开，提升了政府效率与改善政民互动的认知，提高了公民对政府行为效用的预期与政府对公民需求回应性的预期。
其二，“互联网+”监管：塑造透明政府。透明政府建设的核心是信息公开和政务公开，以安徽省公共信用信息共享平台为代表的数据收集、整合和共享平台对不同社会主体的信息进行整合、交换与共享，迫使政府部门开放数据，将政府、企业、社会单位都置于公众的监督之下，有效推进了跨部门、跨层级和跨领域信息共享和信息监管的实现。
其三，“互联网+”服务：建设服务型政府。服务型政府是在公民本位和社会本位理念指导下的政府职能目标，公民的参与程度、满意度和对公民的回应性是建设服务型政府的关键。多个互联网巨头通力合作为各地政府提供了“智慧城市”的一站式方案和“互联网+”城市服务平台建设是提升政府政务服务水平、优化服务能力的重要实践，移动互联网络的运用和互联网企业的引入在推进政府公共服务优化方面发挥了重要价值。
可以预期的是未来几年“互联网+”将在政务领域获得更大范围和更高程度的开发运用，“互联网+”政务与政府职能转变之间嵌入程度也会越来越深。但是，“互联网+”政务的发展依然存在很多不足和障碍因素，“互联网+”政务的开发与利用还存在诸多问题需要深入探讨。如公共信息共享平台如何保障数据公开与共享？ 如何避免“互联网+”政务带来的技术知识鸿沟？如何保障各部门协同和政务服务功能对接？如何保障网上平台和实体大厅的深度融合？如何保障政府互联网资源的有效利用？目前公共信息共享平台和政府官方网站的活跃度依然不是很高，僵尸网站大量存在，如何保障公共信息共享平台的信息持续更新？如何保障网络平台的活跃度？“互联网+”政务的深层开发与利用还需要相应的制度保障和规范性的监督考核。
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