【分享】没有WTO的中国
【作者】安佰生
【来源】转载自“国际贸易法评论”微信公众平台
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世贸组织（WTO）第11届部长级会议在布宜诺斯艾利斯落下帷幕，再一次给WTO的未来蒙上阴影。甚至这次已经不再仅仅是阴影，甚至走向阴冷的现实了。
网络上所谓“中国退出WTO”的说法是无稽之谈。WTO如果真到了很糟糕的地步，也就根本没必要考虑退出问题。
WTO的价值不言而喻，不能因为目前的僵局而全面否定。WTO体现了二战以来全球经济治理的基本理念，市场经济、自由贸易、公平竞争等等很多理念和做法都是人类共同智慧的结晶，争端解决机制也是世界上唯一持续运行多年并得到认同的“有牙齿”的机制。
然而，目前的现实的确严峻。一个运行不再如以前良好的WTO会给中国带来什么影响？或者说，没有运行有效的WTO，中国应做什么选择？这些问题的确值得我们思考。为回答这些问题，我们还是对WTO的前世今生做一个梳理，然后再来预判他的未来以及中国的选择。
一、美国与WTO
无论是WTO还是其前身关税与贸易总协定（GATT），美国都是缔造者，起码是主导者。那么，美国为什么目前“抛弃”了WTO呢？
这其实是美国一贯的外交外贸战略在不同时期、不同情况下的具体体现。
1823年，美国建国不久，“孤立主义”是其外交的主导思想。当时，相对欧洲列强而言，美国势单力薄，只想利用其地理上的孤立特征自保，避免陷入欧洲纷争，保护其自身及其在美洲后院利益。到后来的美西战争时期，美国已经不再满足纯粹的孤立主义，但也没有大张旗鼓地宣扬并参与多边主义的外交，而是通过“胡萝卜加大棒”的策略，与西方其他列强既有联合、也有区别地搞起了美国的殖民主义。一战结束以后，美国实力大增，参与并主导全球事务的野心爆棚。但美国国会并不为这种想法所动，威尔逊的“国际联盟”胎死腹中。二战结束以后，形势大变。美国成了独一无二的世界强国。此时，美国的既有维护全球自由贸易的能力，也有这方面的需求。或者说，美国出于其自身需求，开始主导二战之后西方世界的重建。
美国二战之后的重建是美国国家安全战略的需求。二战后期，为共同对付德国等法西斯国家，美国不仅联合英国，也与苏联形成了联盟。二战结束后，美国的主要对手马上变成了苏联为首的苏东国家。美国的欧洲盟友一方面面临二战以后恢复经济建设的需求，另一方面面临苏联的军事威胁，特别是防止中东欧一带小国在摇摆中倒向苏东。如同二战后期美国最终不能“袖手旁观”一样，美国二战结束后在“冷战”思维引导下，出于对抗苏东集团、援助盟友、维护自身安全的需求，通过马歇尔计划、北约等机制对西欧盟友开展大规模的军事合作、战后援助和经济恢复工作。
二战之后的重建建立在深厚的经济恢复和发展基础上。战前主要国家“以邻为壑”的关税政策是二战的一个重要原因。美国等国家深知，为恢复战后经济，避免经济危机和战争，有效的国际经贸规则体系必不可少。为此，美国引领西方盟友共建战后货币、援助和贸易体系，形成了国际货币基金（IMF）、世界银行和GATT“三驾马车”的国际规则体系。
“不干涉内政”是美国构建国际规则体系时遵循的一项原则。与后来美国大力推行自由主义不同，二战之初美国在制定国际经贸规则体系的时候，充分考虑了其盟友的“内政”，特别是战后对农业的补贴和支持政策、英国等老牌国家与其殖民地国家的贸易关系、国内劳工关系等等敏感问题，致力于经济贸易规则谈判，采取了不干涉他国内政的策略，在国内问题、殖民地等问题上对西欧盟友大幅让步，主要就经贸谈经贸，以便尽快在恢复西方经济的同时发展西方经济。
不过，到上个世纪80年代，美国对多边规则体系的立场开始改变。此时，德国、日本等盟友已经走出经济恢复期，经济迅速发展并成为美国的竞争者。美国已经无法以“救世主”的姿态面对其主导的GATT体系，开始了“锱铢必较”的贸易谈判。
美国主导建立WTO与其主导构建GATT的目的和做法已经有很大不同。WTO成立谈判时，美国已经不再承载太多的国际安全考虑，而是“专心致志”地基于美国的贸易需求展开规则谈判。比如，美国在上个世纪中期认识到通讯垄断的危害，通过反垄断法拆分AT&T，在美国国内力推公平竞争。之后，美国要求仍沿袭通讯领域国家垄断管理的成员、特别是欧洲也开放通讯等服务领域。再如，美国医药和IT企业面对日本等国家的竞争，要求通过知识产权保护来夯实美国的国际竞争力。为此，美国在WTO成立时将服务贸易、知识产权等这些当时看来与GATT风马牛不相及的议题强行纳入谈判。
此外，美国认为WTO对维护其贸易利益很重要，且美国自身虽然也有违反WTO的国内做法，但总体而言美国认为自己违规较少。因此，美国力主改进GATT软弱的争端解决机制，建立具有实质性约束力的WTO争端解决机制。当时，WTO已经不再是一个单纯的关税谈判机构，已经深度介入健康、安全、环保、知识产权等国内管理问题。在成立WTO、特别是建立争端解决机制的问题上，美国国内也有担心WTO裁决会侵犯美国国内管理主权的问题。1993年国内管理主权大辩论中，约翰˙杰克逊等主张自由贸易的占据了上风。美国最终还是积极推动建立了有约束力的WTO争端解决机制。当然，一些敏感议题，如反垄断这一实际上是国内政治的议题一直被美国排除在多边贸易规则体系，以免WTO争端解决机制架空美国国内对反垄断法的政治掌控。
而今，美国主导的战后体系面临全面的危机，北约等军事盟友现在要为军费分担问题争吵，IMF等机构的认知基础“华盛顿共识”遭遇挑战。至于WTO，“真性情”的特朗普政府连表面文章都懒得做，直接提出“美国优先”，“抛弃”WTO多边规则及其参与的自贸协定。
此外，美国还不忘“补刀”，把责任往别人身上推。无论是北美自贸协定（NFTA）、跨太平洋伙伴关系协定（TPP），都是其他成员利用规则损害美国的利益。美、欧之间的跨大西洋贸易投资伙伴关系（TTIP）谈判也基本销声匿迹，其根本原因在于美、欧之间在食品安全、隐私保护等国内管理问题上长达几十年一直存在无法弥合的分歧。至于WTO，中国成了最好的“替罪羊”。汇率操控、非市场经济地位、知识产权、网络安全等等议题均给了美国指责中国的诸多机会。实际上，这些指责只要稍微细究，就不难看出破绽。汇率问题，前段时间被吵的沸沸扬扬，现在美国自己也不怎么谈了。非市场经济地位，中国比以前更好了，美国的态度比以前更恶劣了。知识产权问题，美国自己内部的纷争一点也不小于美国和其他国家的纷争；无论是301还是337条款，都是WTO成员质疑美国违反世贸规则的单边主义做法；在当前热门的标准必要专利问题上，实际上更多是中国、美国等一些公司与美国的另外一些公司的分歧，而不是中美两国政府之间的分歧。在网络安全问题上，美国监控他国、制造安全事端最多，对他国企业的贸易和投资限制也是最多，甚至连印度都替中国企业因网络安全问题在美国遭遇的不公平待遇在WTO内公开抱打不平。网络安全与国家安全的联系无可否认，但美国在讨论网络安全贸易纠纷的时候不会讨论“斯诺登”。
当然，WTO让美国不满的另外一个问题—WTO争端解决机构侵犯成员管理主权，现在也开始甚嚣尘上。这个问题其实美国早于1993年就讨论且有定论。现在美国等重提国内管理主权，不过是因为在国内管理问题上美国与欧盟等相持不下，美国无法按照自己的意愿推行其贸易利益而已。至于国内管理问题，本来就应该是一个所有成员都应基于自由贸易给大家带来了福利，而对国内管理问题进行自我约束和克制的问题。在美国看来，既然其他成员都在破坏规则，美国凭什么自我控制？
WTO是美国构建用以服务美国贸易乃至国家安全利益的，所有的前提是美国能够掌控WTO并能通过WTO实现美国利益最大化。现在形势大变，美国既无法像以前那样掌控WTO，也没法像以前那样获得那么多利益。美国也就不会像以前那样在WTO规则问题上“顾全大局”。至于美国何时、通过何种方式“甩锅”则是一个时间和机会的问题。
目前看，中国最有可能“背锅”。
二、中国与WTO
中国加入WTO时，市场经济地位问题就是一个很大的问题。刚开始并不完全是因为反倾销等问题，而是外方对中国整个制度的质疑。谈判过程不得而知，中国最终成为WTO成员。厚厚的中国加入WTO议定书有很多内容，绝不仅仅是关于市场经济地位的第15条。所以讨论中国与WTO，也不能限于当下各方很多关注的这一条。
WTO对中国的影响是全面和深刻的。加入后，中国有了良好的对外贸环境。但只有良好的外部环境是不够的。外部环境提供了更多机会，但还是要有产品出口才有意义。所以，中国加入WTO更多应该看国内如何实现更多出口能力。因此，中国加入WTO更大的意义不仅仅是有良好的外部环境，而是WTO如何推进国内改革，释放经济主体活力。
WTO与国内管理相关的规则内含很丰富，对国内管理问题提出了很多挑战。其中，WTO的《技术性贸易壁垒协定》（TBT）、《实施卫生与植物卫生措施协定》（SPS）和《服务贸易总协定》（GATS）第6条“国内管制”实际上是关于国内管理的规则，而不是单纯的标准、认证和技术法规要求。换言之，TBT、SPS和GATs国内规制主要调节成员国内行政措施与自由贸易的关系。这些条款对于成员政府的行政行为提出了诸多明确、具体的要求。其中既有有程序方面的通报、评论等透明度要求，也有实体方面的必要性测试。这些规定实质上是欧、美行政法在WTO内的具体体现，是欧、美行政法长期实践的经验总结。我国行政制度必须符合这些规定，这是我们必须履行的国际义务，同时也是推进我国行政法改革的契机和抓手。
WTO规则与我国行政法改革不是一个新题目。这个题目在中国加入WTO的十年前，就已经是一个热点问题，也有不少研究成果。但这些研究存在大而泛之、缺乏可操作性的缺陷。如有些研究主要基于WTO是对政府的约束这一点，提出对我国政府（不仅仅是行政）进行约束的诉求。这些诉求泛泛而谈，没抓住本质，过于庞杂和不切实际，相关研究失去了对现实的指导意义。可以说，直到今天，我国这方面的研究也没有回到正轨上来。
倒是谈判时一些具体工作客观上起到了倒逼国内管理改革的效果。我国加入WTO谈判期间的一项重要工作是清理那些明显与WTO规则不符、特别具有直接审批效果、对贸易有直接影响的行政措施。据统计，从2000年7月截至2002年12月底，为与世贸组织规则接轨，全国人大常委会制定、修改有关法律14件；国务院废止行政法规12件，制定、修改有关行政法规38件；国务院有关部门制定、修改、废止部门规章和其他政策措施1000多件；废止地方性法规、地方政府规章3370件、修改1126件；决定停止执行省级政府及其部门和较大的市政府及其部门其他政策措施约18.8万件。此外，停止执行有关国务院及国务院办公厅文件34份。
这些清理工作一方面解决了诸多现在被称为“放管服”的问题，另一方面也将行政法的基本理念和原则细化到具体的法规清理工作中的建议，如增加行政立法透明度等等。这些谈判时期的清理工作从理念上到做法上均对我国国内管理改革起到了很多推进作用。加入WTO后，我国在制定国内管理相关法规时积极履行WTO规则，行政立法程序不断完善，立法质量也不断提高。
此外，我国很多领域特别是电信、金融等开放问题也通过服务贸易谈判固定下来。
以上这些国内改革开放的举措，客观上才是中国加入WTO的巨大和持久的收益。
加入WTO，通过国内法律、法规和理念的调整，调适了市场和政府的关系，优化了众多管理制度，释放了经济主体活力，极大促进了中国经济和贸易的增长。
中国今天的经济成就有目共睹。其中与WTO规则的关系并没有精准的计算，但相信大部分人都相信，今天中国经贸成就与中国加入WTO有直接的关联。
三、没有WTO的中国
中国是真心认同和维护WTO多边贸易规则体系。但WTO目前的现状也不是中国一家能改变的。没有WTO的中国该何去何从？
尽管前景不明，但WTO依然存在。积极维护和推进WTO多边规则体系，依然是中国政府的明确立场。
不过，利用WTO规则倒逼国内改革的动力越来越不足了。
WTO规则作为外交谈判的结果，本身就存在很多妥协，从而存在很多不完善的地方。当美国等成员都能从WTO规则体系获利时，即便规则本身存在问题，大家也都齐心协力维护该体系。其实，美国很早就意识到一些规则的不足，以美国的力量提出反对是没有问题的。但美国或者是因为“顾全大局”，或者是出于“一揽子协定”的妥协要求，都“睁一只眼、闭一只眼”接受了这些规则的不足。就连WTO争端解决机制，美国也是在明知其对国内管理主权会有约束的情况下，还是力主建立该机制。而今，美国既然无法从WTO体系中像以前那样获利，也就开始采取更加务实的立场，能用则用，不能用就放弃。更糟糕的是，美国为了自身的利益，开始“严于律人、宽以待己”，在诸多规则和贸易纠纷处理上大玩双重标准。比如，在国家安全问题上，WTO规则给了成员很大空间，但希望成员克制，不要随意动用国家安全例外对贸易设置障碍。但美国最不忌惮援引WTO安全例外条款，采取了有力的出口管制等贸易限制措施，特朗普政府还明火执仗的以国家安全为名发起232调查。同时美国指责印度、越南、中国等以国家安全为名对贸易设置障碍。这不仅引起了中国、印度、俄罗斯的质疑，也引起了欧盟、加拿大、澳大利亚等的不满。
中国一直同WTO成员，也一直与美国、欧盟等通过双边途径进行关于国内管理方面的谈判和交流。实际上，近年来的国际多双边谈判越来越多是关于健康、环保、网络安全、知识产权等国内管理事务的谈判，关税早已不是谈判的主要内容。其间，美、欧“多有斩获”。中国看似退让了很多，但客观上也改善了国内营商环境，为外国投资者和国内企业提供更好的国内政策环境。但如果美国继续只是一味指责他国，连这些多双边谈判也不想继续，那的确是一种“双输”的结果。
既然美国可能继续一意孤行，中国只能冷静面对没有WTO的情况。
没有WTO的中国，国内改革开放还要继续。国内自主也可以改革开放，中国说大了，中国建国以来最重要的改革开放不是倒逼的结果，而是自主决策的结果。目前的“放管服”也是自主的改革。具体点说，国内虽然没有三权分立项下的司法审查、没有法国式的行政法庭，但对行政部门的监管也有很多途径。而最近出台的《公平审查办法》也对推进国内改革有很大帮助。当然，国内自主改革开放，面临阻力大、理论支持弱、推进动力不足等诸多问题。
没有WTO的中国，还要继续在降低关税、扩大开放领域、推进国内改革、提供更好的国内营商环境、共建国际经贸规则体系等方面走下去。当然，自主的改革和开放从某种意义上说是痛苦的，也是更艰难的。今后的工作需要做得更细、更稳、力度更大，才能在国内重重阻力的情况下不断推进。
自贸协定（FTA）谈判曾经如火如荼，目前虽然因为美国退出TPP而显得冷清了不少，但FTA谈判目前终究还是在推进。欧盟和加拿大、日本 59 37067 59 21922 0 0 8773 0 0:00:04 0:00:02 0:00:02 8772FTA均在近期有所斩获。中国的FTA一直没有停止过。只是，今后中国主导的FTA谈判力度需要更大一些。关税可以更大幅度降低；服务领域开放可以更多、力度更大；TBT、SPS、服务贸易国内规制等国内管理可以更实质性一些。自贸试验区应该如李克强总理鼓励的那样更大胆一些。投资领域一方面可以继续开展双边投资保护协定谈判，另一方面可以加大投资便利化的推进力度。
以上这些问题似乎都是老调重弹，毫无新意。但实际上，这些领域都有东西可挖。以前的谈判我们相对被动，外方不推，我们不动；外方一推，我们就守，谈判者习惯性地以坚守阵地为目标，以免担负“卖国者”的罪名。今后我们可以主动一些。当然，这反而比较麻烦，因为在任何一个开放议题上都会遭遇国内的阻力。我们目前还不能完全像美国那样，在贸易保护问题上先挥刀自宫，然后在让其他国家一起开放。自己开放了，其他国家不开放，不是犯傻吃亏？更何况，反对者会有一千条理由反对开放，诸如加入WTO谈判时期诸多“狼来了”的悲鸣。
此前我们参与相关谈判相对被动，今后可以更多自主基于自身和贸易伙伴的需求推进谈判。这是一个巨大的范式调整。长期以来，在经贸规则谈判问题上，我们很大程度上是跟随者，对很多问题上主要对接现有规则，有时候就是被动应对。这反而可以有助于我们将精力限定于较窄的范围内。当然，作为跟随者也有局限，对谈判很多问题都没弄明白就急于跟进并应对了。今后我们自主谈判的不宜步子过大，一方面尽快补课，另一方面还是宜于在现有的领域内深耕。
首先，在整体性的谈判问题上，一国经贸谈判和国家安全、国内管理到底是什么关系，该如何处理？中国作为大国和规则引领者，谈判的动力机制应该是什么？是否应该从此前的倒逼国内改革调整为国内改革和国际谈判同步进行？谈判应该需要什么样的国内支撑机制来搜集、讨论谈判议题并作出具体的谈判决策？
其次，在现有的谈判领域和议题上，自贸协定（FTA）、自贸试验区（FTA）是不是只能到达目前的水平？双边投资保护协定（BIT）是不是可以尝试一下和美国以外的其他国家谈？为什么美国在其公开的2012年BIT谈判模板中要增加“标准制定”（standard-setting）的条款？在标准问题上，美国国内是什么情况，美国该条款主要针对的是谁？中国能不能接受？中国不能的话，为什么在国务院相关文件里自主开放了呢？既然能自主开放，为什么不通过谈判换点什么？
最后，在谈判涉及的敏感问题、特别是国内管理和贸易投资自由化关系、争端解决机制等问题上，我们应作出全面的认识和精准的评估。为什么投资者-东道国争端解决（ISDS）对很多国家、特别是欧盟国家而言那么敏感？该问题或与其国内政治体制相关，比如国会负责国内管理事务，而行政部门在谈判方面有很大影响。但中国呢？中国的政治制度意味着中国可以更有效地解决此类问题。另外，货币、金融问题上我国应采取什么立场？敏感领域是不是也要坚守？理由是什么？诸如此类，敏感问题该研究的需要研究，该解释的需要解释，该回避（例外）的要回避，该合作也应该合作...
在深耕现有领域的基础上，我们还可以放眼更大空间。“一带一路”自然是我们会想到的。“一带一路”是个倡议，目前和规则并没有什么关联。但“一带一路”的意义是无法忽视的。在WTO目前这个形势下，“一带一路”自然会给各方诸多想象的空间。其间，援助、发展、共赢等等问题如何体现在具体的倡议和做法中呢？这还需要各方更多探讨。