孙德超，钟莉莉 | 70年“中国式防范化解金融风险”的基本经验、面临挑战及前景展望——基于主体—内容—方式的三维视角
孙德超 1980年生，吉林大学匡亚明特聘教授、行政学院行政管理系博士生导师、MPA教育中心副主任，美国丹佛大学博士后、中国人事科学研究院博士后，担任教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目首席专家、国家社会科学基金项目通讯评议专家、教育部学位与研究生教育发展中心通讯评议专家，兼任吉林省人民政府决策咨询委员会委员、中国行政管理学会青年理事。主要从事中央与地方关系、公共政策制定与执行、公共服务、东北改革与发展、乡村振兴、农村土地制度改革、精准脱贫、污染防治等问题研究。先后主持教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目、国家发展改革委员会重大研究课题、国家社会科学基金项目等课题50余项；先后在《中国行政管理》《社会科学》《学习与探索》等CSSCI来源期刊发表学术论文60余篇,9篇被《新华文摘》《中国社会科学文摘》、人大复印报刊资料等全文转载或论点摘编；4项研究成果获吉林省政府奖（其中一等奖1项）、2份研究报告获国家级领导肯定性批示、13份研究报告获省部级领导肯定性批示。在本刊发表的论文有：《基本公共服务均等化与地方预算外资金膨胀的化解——基于1984—2007年集权与分权的历史考察》（2011年第5期）、《美国地方政府公共服务供给及对中国的启示》（2014年第8期）、《相互推诿:一种央地关系的类型分析——以X省农村土地承包经营权确权工作进展为例》（2018年第12期）、《70年“中国式防范化解金融风险”的基本经验、面临挑战及前景展望——基于主体—内容—方式的三维视角 》（2019年第9期）。
摘 要：区别于以往的总结式思路，通过构建“主体—内容—方式”的三维分析框架，可以为深入考察“中国式防范化解金融风险”提供更加全面、清晰的视角。“中国式防范化解金融风险”的基本经验包括：横向党政与纵向央地相结合构成强有力的组织保障、“防风险”与“促发展”相结合明确科学的防控方向、指标治理与监督考核相结合提供有效的路径支持。新时期面临的挑战主要包括：在主体层面，尚未形成多元主体协同治理的格局，降低防控效能；在内容层面，“防风险”与“促发展”的协同性不足，削弱动力支撑；在方式层面，指标治理机制运行不畅，诱发诸多治理困境。这就需要从“主体—内容—方式”三个层面，构建多元主体协同治理的格局，提升防范化解金融风险的可持续性；增强“防风险”与“促发展”的协同性，形成防范化解金融风险的长效机制；优化指标治理机制，增强防范化解金融风险的有效性。
关键词：金融风险；防风险；促发展；协同性；指标治理；特色经验；制度优势
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战研究”（18JZD031）；吉林省省校共建计划专项资金2017年度哲学社会科学研究项目“政策共识视角下吉林省农地三权分置的实践研究”；中央高校基本科研业务费专项资金资助“东北老工业基地政府管理体制机制改革问题研究”
本文原载于《学习与探索》2019年第9期
新中国成立70年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，金融局势总体良好可控，这离不开党和政府对防范化解金融风险实践的积极探索，离不开中国特色社会主义的制度性优势。我国在不断防范化解金融风险的实践过程中，体现出整体性、专业化、系统性的阶段性特征，形成了具有中国特色的防范化解金融风险的独特经验和制度优势。新时期，我国防范化解金融风险事业面临着全新挑战，需要以高度的历史自觉性和前瞻性做出科学的论断与回应。因此，本文构建了“主体—内容—方式”的三维分析框架，系统地总结、分析我国70年来防范化解金融风险取得了哪些进展，形成了哪些特色经验和制度优势，在新时期面临哪些新的挑战以及如何设计回应挑战的有效路径。对上述问题的探讨，有利于进一步把握中国特色社会主义制度发展进程中的金融风险治理规律，对改变目前防范化解金融风险的现实困境、推动国家经济平稳可持续发展具有重要的理论价值和现实指导意义。
纵观新中国70年来防范化解金融风险的历史进程，可以发现其具有明显的阶段性特征。根据不同阶段主要的制度设计与实践探索，可以分为整体性、专业化和系统性三个阶段。
（一）防范化解金融风险的整体性阶段（1949—1978年）
新中国成立初期，国家经济凋敝、物资匮乏、财力短缺，金融安全形势十分严峻。面对恶性通货膨胀、物价上涨等金融风险隐患，以及政府财政困难、财经不统一等混乱局面，中央领导深刻意识到建立社会主义金融体系、稳定国家整体金融秩序对于化解金融风险、恢复国民经济具有重要意义。
为此，国家开始进行稳定金融秩序、恢复国民经济的实践探索。第一，建立高度集中的计划经济体制，主要运用行政手段调配全国的经济资源。第二，对生产资料私有制进行社会主义改造，实施“一五计划”，以增加生产、保障供给，奠定维护金融安全的经济基础。第三，建立独立自主的社会主义金融体系，通过取缔外国在华银行的一切特权、接管官僚资本银行、改造民族资本金融业以及建立农村集体金融组织，逐步形成了社会主义金融体系的基本框架。第四，通过行政手段和经济手段相结合，从金融、贸易、管理等方面积极采取措施，多管齐下，稳定金融市场秩序。例如，整顿收入，统一财政收支管理；发行新币，完善货币制度；加强宏观调控，稳定物价等。第五，建立高度集中的金融管理体制，赋予央行商业银行、政策性银行、中央银行三重身份，使其负责全国金融工作的统一管理，形成“大一统”的金融监管格局。
该阶段防范化解金融风险成效突出。第一，建立了以中国人民银行为核心的国家金融体系，掌握了国家的经济命脉，实现了国家金融的独立自主，有效地维护了国家金融安全，巩固了国家政权。第二，在化解通货膨胀风险、解决政府财政困难、稳定物价、统一财经、确保人民币币值稳定等方面成效显著，改善了混乱的金融局面，为经济建设提供了良好的金融环境。第三，国家整体金融秩序基本稳定，促进了国民经济的迅速恢复，使生产力得到进一步解放和发展。
（二）防范化解金融风险的专业化阶段（1979—2003年）
改革开放以来，金融业逐渐由“计划金融”向“市场金融”转型，复杂严峻的国内外经济环境，导致我国金融风险不断聚积。此阶段，如何防范化解重点领域的金融风险，逐步引起党和政府的高度重视。为了有效地应对地区和全球性金融危机，我国开始推进金融体制改革，探索与社会主义市场经济相适应的金融体系，尝试将国家整体的金融监管职能剥离开来，对保险业、银行业和证券业三大领域的金融风险进行专业化治理。第一，实行改革开放，建立社会主义市场经济体制，进一步解放和发展生产力。建立现代企业制度，激发市场活力，为金融业健康发展提供良好的市场基础。第二，改变单一化的金融业态，对中央银行和一般商业银行在业务上进行分离，逐步建立以国有商业银行为主体，保险、证券、基金、信托、金融租赁和财务公司等金融机构并存的多层次、多元化的金融体系。第三，对不同类型的金融机构进行分业监管，建立现代化的金融监管体系。明确了中国人民银行金融监管主体的地位，并分别于1992年、1998年和2003年成立证监会、保监会和银监会，形成“一行三会”的分业监管体制。
该阶段防范化解金融风险取得了显著的成绩。第一，银行业、证券业和保险业的金融秩序明显好转，区域性金融危机得到了有效控制。以2003年为例，金融机构的不良贷款比例下降了5.32%，证券市场和保险业稳步发展。第二，建立起与社会主义市场经济发展相适应的金融市场体系、金融监管体系，金融监管部门的风险监管能力和金融机构的风险管理能力不断提高。第三，金融市场的对外开放水平不断提高，国家外汇储备稳步增加，人民币汇率保持稳定，有效提升了金融市场配置资源的能力。
（三）防范化解金融风险的系统化阶段（2004年至今）
随着经济一体化和金融全球化的发展,我国金融市场不断开放、金融混业经营的趋势日益明显，不同金融机构之间的业务关联性日渐增强。如何防范化解系统性金融风险已经成为党和政府日益重视的问题，也成为我国金融体制改革的方向。这一阶段可以分为两个时期。
1.探索防范化解系统性金融风险的萌芽时期（2004—2012年）
随着中国金融业全面参与全球金融竞争与合作，国际金融危机及隐患对我国经济安全、金融稳定的影响越来越深。国内金融业面临着内部结构性不平衡、金融风险交叉传染等突出问题，“牵一发而动全身”的趋势日益明显。与专业化阶段对金融风险的分业监管、重点突破相比，此阶段主要从国家层面强调对防范化解系统性金融风险的实践探索。第一，以科学发展观指导金融工作，从金融市场、金融监管、金融调控、金融体系等方面系统地整合金融资源,全面发挥金融调节经济、配置资源、促进发展的功能。第二，全方位应对、化解国际金融危机蔓延的风险点。坚持“保增长、保民生、保稳定”的发展理念；扩大内需，调整经济结构；发挥体制改革、宏观调控和发展政策的协同作用；创新金融监管的政策工具，强化金融监管职能，加快推进金融体制的制度化与法制化进程。第三，国际金融危机后，积极构建维护金融稳定的长效机制，研究制定了系统重要性金融机构的认定标准和评估框架，健全系统性金融风险的监测、评估、预警体系。
这一时期防范化解金融风险实践取得了突出成就，主要体现在两个方面：第一，提高了国家的金融服务质量和金融开放水平，优化了金融资产结构，金融业整体实力和抗风险能力不断增强，避免了系统性、区域性金融风险的发生。第二，有效地化解了国际金融危机给我国造成的冲击，国内经济总体回升向好、金融形势渐趋平稳，维护了国家的经济稳定和金融安全，为经济持续快速发展奠定了基础。
2.探索防范化解系统性金融风险的发展时期（2013年至今）
党的十八大以来，系统性金融风险的隐患日益突显，制约了经济社会的转型发展。我国面临实体经济重大结构性失衡、政府及企业高杠杆率等多重风险隐患。金融风险的转移速度和扩散能力大大提高，迫切要求国家加强对系统性金融风险的防控力度。2017年10月，党的十九大明确要求，“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。2019年2月，习近平总书记主持中共中央政治局第十三次集体学习时明确指出，“防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务”。此阶段防范化解系统性金融风险的实践探索主要体现在四个方面。第一，在分业监管的基础上，通过不断完善金融监管协调机制，提高防范化解系统性金融风险的能力。例如，2013年建立了由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度；2017年成立了国务院金融稳定发展委员会，发挥着统筹协调金融改革发展与监管的“大总管”作用；2018年将银监会与保监会合并成为银保监会，并强化了中国人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，形成“一委一行两会”的新型金融监管体系。第二，金融监管部门逐渐“下沉”到基层，不断完善中央和地方的金融监管职责划分。例如，给予地方“7+4”类金融机构的监管权限；2018年末，银保监会派出机构增设县局，形成省、市、县三级架构，增强了地方对系统性金融风险的监测和识别能力。第三，加快完善社会主义市场经济体制，改变金融“脱实向虚”现象，鼓励金融资本回归实体经济，努力解决民营经济面临的融资难题。第四，党中央做出坚决打好防范化解金融风险攻坚战的战略部署，将防范化解金融风险上升到国家战略的高度，从而引起了全社会的高度重视。
这一时期防范化解金融风险的实践取得了显著成就，主要体现在两个方面：第一，在降低金融杠杆率、消化商业银行不良贷款、遏制房地产泡沫、整治互联网乱象、化解政府债务等方面成效显著。以2018年为例，包括居民、非金融企业和政府部门的实体经济杠杆率下降了0.3%；商品房待售面积与上年相比减少了6510万平方米；商业银行累计核销不良贷款近万亿元；地方政府债务平均利率比2014年末降低约6.5%。第二，金融风险整体可控，金融形势总体向好，守住了不发生系统性金融风险的底线，为打好防范化解金融风险攻坚战、实现全面建成小康社会的奋斗目标奠定了良好的基础。
新中国成立70年来，虽然我国防范化解金融风险的实践经历了整体性、专业化、系统性三个阶段，但不同阶段一脉相承、层层递进、日益完善，形成了具有中国特色的治理经验与制度优势。
（一）在主体层面，横向党政与纵向央地相结合为防范化解金融风险提供了有力的组织保障
经过70年的实践探索，“中国式防范化解金融风险”形成了党与政府、中央与地方协同推进的治理格局，纵横交错的网络状管理体制已经成为我国防范化解金融风险的强大组织动力。
1.横向层面：党与政府协同推进
新中国成立70年来，党在我国防范化解金融风险的实践中发挥了总揽全局、协调各方的领导核心作用。毛泽东同志从政权稳固的高度，强调国家金融的“独立、统一、安全、稳定”，提出了重视金融在巩固政权和促进国民经济恢复发展中发挥作用的金融思想。邓小平同志在总结新中国成立以来金融实践经验的基础上,提出了构建社会主义市场经济的战略任务,以及“金融是现代经济的核心”的重要思想。此后，江泽民同志从“三个代表”重要思想的战略高度统筹金融风险的防范化解工作，胡锦涛同志提出以科学发展观的时代要求统领经济社会发展全局，进一步丰富和发展了防范化解金融风险的思想。进入中国特色社会主义新时代，习近平同志提出打好防范化解金融风险攻坚战的重要战略目标。
党领导防范化解金融风险工作具有独特的政治优势。一方面，党提供坚定的思想保障。党从政治高度考虑防范化解金融风险的重要意义，科学认识、准确把握我国金融风险的局势，为防范化解金融风险事业提供科学的战略思想和指导方针，从而确保我国金融改革坚持正确的发展方向，切实维护国家金融安全。另一方面，党具有强大的社会动员能力。从中央到地方，党具有科学严密的组织体系，能够集中不同领域的先进分子和优秀人才，在防范化解金融风险事业中引导社会舆论、凝聚社会共识。
政府在防范化解金融风险实践中发挥了主导作用。一方面，政府是防范化解金融风险政策措施的制定者和执行者。政府将防范化解金融风险工作置于经济社会发展的重要位置，结合不同阶段的时代特征，针对如何加强金融管理，制定、实施了一系列政策措施，稳步推进我国防范化解金融风险的实践工作。另一方面，政府是金融监管的主体。政府具有履行金融监管职责的权力，结合宏观调控和微观监督，通过立法、行政和司法等手段，监督金融机构的发展，整顿金融秩序，从而维护国家金融系统的稳定与发展。
政府主导防范化解金融风险工作具有一定的优势。一方面，政府提供有力的政策支持。政府根据党在不同时期防范化解金融风险的思想、路线与方针，制定有关政策，以确保党的指导思想得以贯彻落实。另一方面，政府提供充分的物质保障。政府依托自身职能与权力，通过整合社会资源，为防范化解金融风险工作的顺利开展提供强大的人力、物力和财力支持。
2.纵向层面：适时调整央地金融监管权
金融监管权的纵向配置是我国金融监管体制的重要组成部分，在防范化解金融风险事业中发挥着至关重要的作用。新中国成立70年来，为了有效防范化解金融风险，我国结合不同时期的时代特征，对中央和地方的金融监管权作出了不同的划分。新中国成立初期，为了巩固政权和发展经济，我国建立了计划经济体制，在金融监管层面形成了与之相适应的高度集中的体制，全国的金融资源由中央统一支配，有效确保了国家金融局势的稳定。改革开放以来，为了适应高度集中的金融体制向市场化金融体制过渡，金融资源的配置权及金融管理权逐渐向地方倾斜，有效推动了地方经济发展。21世纪以来，随着金融风险的日益累积，为了应对日益复杂的金融局面，中央重新收回金融资源配置权，对全国的金融工作进行统一整顿。随着中国特色社会主义进入新时代，地方金融业态日益繁荣，中央政府开始强化地方政府对地方性金融机构的监管与风险处置责任，明确了地方“7+4”类金融机构的金融监管权限，形成了中央为主、地方为辅的双层金融监管体制。
我国在纵向层面不断调整央地金融监管权具有一定的优势。一方面，充分发挥中央和地方不同的金融监管优势。中央的金融监管致力于维护国家整体利益，能够从国家金融安全的角度统筹布局，确保我国金融整体形势的基本稳定。地方的金融监管能够弥补中央监管资源有限的不足，是节约金融监管成本、提高金融监管效率的重要途径。此外，地方能够根据区域差异性和当地金融发展业态开展金融监管，提高了防范化解金融风险的针对性和有效性。另一方面，提高防范化解金融风险的时代适应性。中央密切关注地方的金融发展态势，对于地方金融业出现的新形势、新问题，及时根据现实需要进行政策调整，确保我国防范化解金融风险事业能够与时俱进。
（二）在内容层面，“防风险”与“促发展”相结合为防范化解金融风险提供了科学的方向指引
经过70年的实践探索，“防风险”与“促发展”已经成为我国防范化解金融风险的两大关键着力点。两大举措相辅相成，构成了具有中国特色的防范化解金融风险的内容体系，是维护我国金融安全、促进经济平稳运行的重要保障。
1.以“防风险”为核心，确保金融局势的稳定
从我国70年防范化解金融风险的历程看，“防风险”一直是国家最核心、最普遍的治理方式。新中国成立初期，国家综合运用行政手段、经济手段，稳定物价、统一财经。改革开放以来，随着金融业态的日益繁荣，国家不断加强对银行业、保险业、证券业金融风险的分业监管力度。近年来，国家更是强调对金融风险本身的监测、评估、预警与处置，加强对不良贷款、非法集资、影子银行、资产泡沫、债券违约、互联网风险等金融风险的宏观审慎监管和微观审慎监管，强化对金融机构的合规督导，提高防控风险的科学化、技术化水平。
对金融风险的监测、预防与处置，不仅可以在短期内迅速稳定金融市场秩序，促进经济平稳运行，而且能够增强金融服务实体经济的能力，通过释放金融体系内的“空转”资金，用于支持实体经济尤其是民营企业的转型发展，从而为我国市场经济的发展提供稳定健康的金融环境。
2.以“促发展”为基础，为防范化解金融风险提供动力支撑
我国坚持在经济发展中防范化解金融风险，通过推进实体经济的健康发展，为防范化解金融风险奠定坚实的经济基础。实际上，防范化解金融风险的目标是守住不发生系统性金融风险的底线而支持经济发展，即促进金融回归实体经济本源，本质上与防范化解金融风险的目标具有内在的联系性和外在的契合性。新中国成立初期，中央领导就深刻认识到金融与经济之间的重要关系，通过“一五计划”“三大改造”等增加生产、促进经济发展，维护金融安全。改革开放以来，国家将社会主义市场经济建设与金融风险治理紧密相联，通过发展对外经济、激活国内市场活力，促进金融市场的稳定与发展。近年来，国家把促进实体经济发展放到更加重要的位置，通过缓解实体经济尤其是民营和小微企业融资难融资贵等问题，促进经济和金融的良性循环。党的十九大以来，“防风险”与“促发展”两大举措的时代紧迫性更加突显，2019年，李克强总理在《政府工作报告》中提出，“平衡好稳增长与防风险的关系……在发展中逐步化解，坚决避免发生系统性、区域性风险”。
我国实体经济从弱到强，不断发展壮大，从最初的保障人民群众的基本生存需要，到如今能够满足人民日益增长的美好生活需要。我国实体经济的健康发展，能够有效地激发金融市场活力、稳定金融秩序，尤其是民营经济的又好又快发展，更是为我国改善金融资产机构、促进金融体系良性循环提供了强有力的资本支撑，从而降低了我国金融体系的风险系数。
（三）在方式层面，指标治理与监督考核相结合为防范化解金融风险提供了切实的路径支持
新中国成立70年来，指标治理这一具有中国特色的治理模式，被广泛地运用到防范化解金融风险的治理过程中，成为保障国家各个时期金融治理政策得以有效执行的重要手段。
1.以指标体系为依托，构建指标治理机制
指标治理是指国家对重要治理领域或政策目标制定相应的指标，依托行政体制对指标进行层层下放和分解，通过监督、考核各个层级的指标实施状况，确保政策目标得以贯彻和执行。新中国成立初期，为了尽快稳定国内金融形势、恢复国民经济，国家开始实行计划经济体制，指标分配与管理渗透到社会各个领域。在金融领域，主要通过对通货膨胀率、货币发行量、政府财政收支差额、外汇汇率等金融指标进行严格的调控与限制，设定科学的防风险目标。在经济领域，通过对各项生产指标的生成、下放、分解、监督、考核等，保障物资供给，稳定经济秩序。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，“促发展”成为国家的核心任务，国内生产总值、物价指数、固定资产投资额等成为衡量经济形势的重要指标。金融领域的防风险指标日趋系统、全面，不良贷款、非法集资、影子银行、资产泡沫、债券违约、互联网风险等金融风险逐渐纳入“防风险”的指标治理体系中。近年来，我国逐渐建立起一套包括风险考核衡量指标体系、财务报表统计分析指标体系、金融机构经营风险预警指标体系等在内的一套较为完善的金融风险监控指标体系，更加强调“防风险”指标与“促发展”指标的协同推进。指标除了纵向的层层下放，也在不同职能部门之间进行横向分解，由一把手统抓统管，负责各部门之间的指标分工与协调。
指标治理作为一种数量化的治理工具，具有以下优势：第一，有利于明确工作目标。指标治理能够将国家防范化解金融风险的任务和目标细化为可以具体操作、衡量评判的数字指标，并提供较为科学的衡量标准，为各级政府的风险治理和金融监管指明了方向。第二，有利于提高行政效率。指标治理通过指标的层层下达与分解，明确各层级、各部门的任务数量、完成时限，并通过上级政府对下级政府的层层施压、督促激励，提高金融风险的治理效率。第三，有利于化解重大风险。在压力型体制中，重点指标的指向，能够高效地聚集人力、物力、财力等资源，发挥集中力量缓解重大金融风险的优势。
2.以考核奖惩为手段，确保指标治理机制的运行
指标治理的顺利运行，不仅仅是指标下放、分解和验收，还需要对指标的执行过程、执行效果进行监督。在指标治理机制的运行过程中，考核奖惩标准的制定与执行、责任的量化与传导，对治理目标的实现程度具有至关重要的影响。在计划经济体制时期，国家制定的各项“防风险”指标、“促发展”指标比较简单、宏观，尚未形成系统全面的指标体系和考核标准。虽然考核奖惩手段能够保证指标治理机制的顺利运行，但地方官员对指标完成情况的灵活操作空间较大。改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心的基本路线，形成了以GDP为核心的政绩考核指标体系。虽然这一考核体系成为牵引中国经济迅速发展的重要驱动力，但也不可避免地导致地方官员对“防风险”指标的忽略。随着“十一五”规划对政绩考核指标体系的重新审视和调整，政绩考核标准逐渐由单一向多元转变，“防风险”指标的重要性日益突出。自党的十九大提出打好防范化解金融风险攻坚战的战略目标以来，各部门面临的“防风险”压力与日俱增，其考核奖惩内容更加具体、全面，既包括去杆杠、去产能等硬性指标，也包括金融市场健康程度、民众金融风险意识等软性指标。针对政府部门、金融机构等形成的多层次考核体系，指标治理考核机制的运行逐渐迈入精细化、科学化的轨道。
以考核奖惩为手段来确保指标治理机制的运行，具有明显的优势：第一，有利于增强官员的内在驱动力。金融风险治理指标与地方官员的绩效考核挂钩，正向激励与反向激励相结合，能够督促官员真抓实干、高效完成任务。第二，有利于及时调整目标方向。中央根据金融风险的变化形势，调整对不同考核指标的重视程度，引领官员奋力进取的方向，提高防范化解金融风险工作的灵活程度和纠偏能力。
新时期，面对国内外复杂多变的经济与金融环境，我国金融风险的治理难度不断加剧，这就需要深入解析我国防范化解金融风险事业面临的现实矛盾与时代挑战。
（一）在主体层面，尚未形成多元主体协同治理的格局，防范化解金融风险的可持续性有待提升
新时期，金融结构的复杂性、金融风险的外溢性、金融业务的开放性日益增强，政府单向主导、泾渭分明的行政监管模式已经难以适应金融监管的需要。有效防范化解金融风险，不仅需要政府内部有关部门之间的协调合作，也需要体制外主体的参与。目前，政府内部有关部门之间的协调性有待提高、体制外主体的参与空间有待扩大。
1.横向维度：政府金融监管机构之间、政府与社会之间协作失衡
政府金融监管机构之间尚未形成良好的协同效应。在新的金融监管框架下，虽然“一行两会”有着各自的职责分工，即中国人民银行主要负责货币政策和金融监管，证监会和银保监会负责微观审慎监管。但由于各金融监管部门基于各自立场制定规则，彼此之间的协同性不足，导致金融监管在跨市场金融交易、银行业务表外化、互联网金融等新业态方面，经常出现监管重叠、监管真空、监管套利等情形。金融监管体制内部的利益冲突与结构失衡，对不同部门之间横向的信息衔接与合作沟通构成了体制性阻碍，增加了监管成本和市场套利机会，降低了国家的金融监管效率。
政府与社会多元主体之间的合作互动较弱。长期以来，我国防范化解金融风险过多依赖政府建立的单向监管体系。政府在制定金融监管政策的过程中，与社会多元主体的信息沟通不足，没有充分吸纳金融机构、社会组织、中小投资者、社会舆论等外部力量的参与，从而影响了金融风险治理政策的社会适应性。政府金融监管部门过度介入金融市场的资源配置，甚至替代了金融机构控制风险的主体责任。如果防范化解金融风险长期以行政权力和命令控制为主导，缺乏政府与社会之间的协商合作，则容易忽略金融行业内部的实质差异性和不同主体的利益诉求，形成“一刀切”政策，造成差异性监管缺位。
2.纵向维度：中央与地方协作失衡
虽然我国构建了中央和地方相结合的防范化解金融风险体系，但央地之间的协同性较弱，经常出现监管目标不一致、监管权划分“模糊化”、监管权责失衡等现象。第一，央地金融监管目标失衡。随着中央金融监管权的下放，地方承担了越来越多的金融监管职责，但由于地方金融监管权行使的法律依据不足，导致地方金融监管具有一定的随意性，缺乏防范区域性金融风险的制度安排。第二，央地金融监管的财权与事权配置失衡。目前，中央和地方的财权分配基本实现了法定化。虽然中央将“7+4”类金融机构的监管权明确授予地方，但由于中央监管资源有限，地方政府实际上承担了地方不断涌现的新型金融机构的监管责任，这样，地方金融业态的日益复杂使地方在固定财权分配下承担了越来越多的金融监管事权。
（二）在内容层面，“防风险”与“促发展”的协同性不足，削弱了防范化解金融风险的动力来源
“防风险”与“促发展”是相互依赖、相互促进的关系，二者之间的协同是有效防范化解金融风险的根本保障。在打好防范化解金融风险攻坚战的时代背景下，虽然国家层面将“防风险”与“促发展”置于并重的政策地位，要求平衡好二者的关系，但在实际执行层面，二者之间经常出现协同性不足、发展错位的衔接失衡现象。
1.“促发展”滞后于“防风险”
高杠杆、产能过剩、房地产泡沫、政府隐性债务、影子银行和交叉业务、金融资源供需失衡等金融风险表象的背后，是实体经济的周期性波动和结构性失衡，是积弊深重的经济体制性和结构性问题。只有实体经济尤其是民营经济健康发展，才能构建合理的产权结构和资本结构，才能从源头上真正瓦解金融风险积聚的体制机制基础。因此，“促发展”是防范化解金融风险的根本途径和长效举措。目前，受到多种主客观因素的制约，“促发展”的政策执行动力和成效滞后于“防风险”。尤其是党的十九大以来，防范化解金融风险上升到国家战略的高度，各级政府重点抓“防风险”的任务指标，将其作为一项中心治理任务。各金融监管部门严格按照中央要求，加大对金融乱象的整治力度，在控制宏观杠杆率、整顿金融秩序、稳定人民币汇率、补齐金融监管的制度性短板等“防风险”方面取得了突出进展。与“防风险”相比，各级政府对“促发展”政策的执行动力明显不足，导致“促发展”这一根本举措对防范化解金融风险战略的支撑力度较弱。由于实体经济受到虚拟经济的挤压，出现“资金多、资产荒”的“堰塞湖”现象，导致实体经济发展动力不足，尤其是民营经济面临的融资难、融资贵窘境一直难以根本改善，严重制约了实体经济的健康发展。在实体经济发展困境难以有效缓解的情况下，仅仅注重对风险本身的防范化解，难以发挥“防风险”与“促发展”的合力作用。
2.“促发展”让位于“防风险”
关于“防风险”与“促发展”之间的关系，国家层面的治理意图或目标较为明确，即保持两者之间的动态平衡，在经济发展中逐步化解金融风险。从中央到地方，从政府部门到金融机构，也都确立了“防风险”与“促发展”的行动目标。但在逐级具体化、操作化的过程中，由于考核压力和治理绩效的差异性，“促发展”尤其是“促进民营企业发展”的政策执行经常处于被动、弱势的地位。当“防风险”与“促发展”两大政策目标无法兼顾时，政策执行者往往采取“促发展”让位于“防风险”的策略选择来换取短期的“防风险”成效。例如，当中央对商业银行不良贷款率、企业负债率等“防风险”的硬性指标进行严监管和严问责时，由于部分民营企业合规性较差、抗风险能力较弱、不良贷款率较高，地方政府迫于考核压力，直接减少对民营企业的政策倾斜力度；一些金融机构在“防风险”的政策压力下，对民营企业惜贷，甚至抽贷、断贷，造成民营企业资金流动困难，制约了民营企业的发展转型。如果民营经济发展长期受限，将直接导致实体经济的减速和下行，进而造成金融市场的波动震荡。
（三）在方式层面，指标治理机制运行不畅，诱发防范化解金融风险的诸多治理困境
以数字化和效率化为治理特征、以压力型体制为运转动力的指标治理体系，在金融风险治理领域的运用取得了突出的进展。透过金融风险指标治理的运行轨迹可以发现，指标治理带来的不仅仅是行政效能的提升，还有复杂情境治理失灵、治理目标偏离等瓶颈与局限，制约了防范化解金融风险的实际成效。
1.指标治理体系过于刚性化，难以适应金融风险的复杂情境
指标治理过于强调数字化的任务分配与考核，其刚性化、单一化的治理模式缺乏一定的灵活性，在应对复杂的金融风险问题时，不可避免地出现治理疲态化现象。第一，指标体系内部的弹性空间较小，难以适应地方复杂的执行困境。指标治理是通过行政命令的方式层层下达，下级部门并没有太多讨价还价的弹性空间，当上级下达的指标不够合理或者相互冲突时，基层指标执行者往往面临两难的困境。第二，指标治理的“一刀切”模式难以适应金融风险的差异性需求。由于经济环境、治理能力等因素不同，金融风险在不同发展阶段、不同地区之间的表现形式、原因症结和化解难度都有差异，普遍采用“一刀切”的治理目标和标准去要求情况迥异的行政区域，实质上是资源与利益的不公平分配，会加剧地区之间发展的不平衡。第三，指标治理的固定区域性难以适应金融风险的流动性。随着区域经济一体化程度的加深、金融混业经营趋势的加强以及科学技术的进步，金融风险在不同地区之间的交叉感染性与联动性日益加强，其风险因素盘根错节，使风险爆发的节点并不一定是风险的源点。而我国目前的指标治理是以属地为单位进行风险责任划分，指标在不同区域之间被明确分割，没有考虑风险的流动性和外溢性，这在一定程度上影响了指标考核的公平性与合理性。
2.“指标主义”至上，诱发治理手段与治理目标的分离
指标治理是一种追求效率的数字管理方式，通过指标的细化分解、层层下放，为金融风险治理设计出精细化、高效化的指标运转体系。地方官员在指标体系条条框框的约束下，严格遵循指标治理的行动规则，为防范化解金融风险政策的高效贯彻落实提供了有力的保障。然而，指标治理在带来高效率的同时，也容易导致地方官员过度关注指标本身的完成效率，在指标执行过程中坚持“数字主义”“效率主义”至上原则，忽略了指标背后真正的治理目标和价值追求，从而导致治理手段和治理目标的分离。在中央与地方信息不对称及监管不力的情况下，指标的层层施压及数字化考核模式，容易造成地方官员在表面材料上下功夫，有选择性地执行被赋予更高权重或者短期内产生明显效果的任务指标，甚至在数字上弄虚作假、欺瞒上级，严重背离了指标治理的价值目标。当各级组织围绕指标本身运作时，数字化的指标分解容易掩盖金融风险内部的复杂联系和本质问题，看似高效的成绩背后可能隐藏着较大的治理危机。
目前，我国防范化解金融风险事业面临着多元主体协同治理格局尚未形成、“防风险”与“促发展”协同性不足、指标治理机制运行不畅等严峻挑战，制约了“中国式防范化解金融风险”长效机制的形成。这就需要探讨有效的破解路径，展望我国防范化解金融风险事业的未来发展蓝图。
（一）在主体层面，构建多元主体协同治理格局，提升防范化解金融风险的可持续性
防范化解金融风险需要打破横向维度与纵向维度不同主体参与缺位、参与失衡的惯性，整合来自政府、市场、社会等多方面的资源，构建多元主体协同参与、互为补充的合作框架，实现传导机制在横向和纵向层面的协调。多元主体协同监管格局强调协商与激励、互动与合作，要求横向与纵向的多元主体之间既分而治之又协调合作，实现主体层级、治理规范和治理机制等多维度的上下联动和横向合作，维护好金融安全稳定的大局。
1.在横向维度优化协同格局，促进政府内部各金融监管主体之间、政府与社会主体之间的协作互动
在行政体制内部，以“一行两会”为核心，在横向维度加强统合监管。金融监管部门之间要形成政策协同效应，不能只考虑本部门的考核要求而忽视经济发展的大局，应基于平衡经济发展与风险防范的立场进行制度安排和政策执行。一方面，建立金融监管信息共享机制，促进横向金融监管部门之间形成相通、共享的金融信息数据库，增强金融监管机构的综合分析能力，提升金融监管的协调性和有效性。另一方面，强化对横向金融监管部门的激励和约束机制。通过制定对金融监管机构合作效率的评价和考核机制，激发金融监管部门在各自监管范围内进行协调合作的积极性和主动性；通过问责监管协作过程中不合作或消极合作的金融监管机构，有效地约束金融监管部门“各自为政”的自利性行为。
加强行政主体与社会主体之间的横向互动。防范化解金融风险，不能仅仅依靠政府单一主体的审慎监管，需要金融机构、社会组织、公众的配合与补充，实现深层次的共商、共享、共治。要以包容性态度理解金融创新对传统金融格局的冲击、解构与重组，以多元主体协同互动模式代替政府单一主体的行政命令模式。只有在多主体互动的治理过程中，才能形成持久稳定的基本原则、行为规范和价值体系，避免政府单向“运动式”监管的随意性与多变性。金融监管部门在制定政策时，要与社会主体之间建立双向的信息沟通渠道，了解公众的政策预期，缓解因信息不对称造成金融监管政策的失灵。
2.在纵向维度优化协同格局，加强中央与地方两大主体的协调性
在防范化解金融风险的过程中，要增强央地之间互动合作的协同效应，确保央地互为补充的协调效果，既发挥中央金融监管的统一性、全局性优势，又发挥地方因地制宜的灵活性。第一，构建央地沟通协调机制和信息共享平台。风险信息共享是央地金融监管协调的基础，充分发挥地方收集基层金融信息以及中央汇集跨区域金融信息的优势，明确界定央地共享金融信息的统计标准、内容、方式等，实现央地金融监管信息的畅通共享，缓解因央地信息不对称造成的监管失调。第二，重新调适央地金融监管的财权与事权配置。随着中央金融监管事权向地方的下移，应适当扩大地方的金融监管财权，使地方有足够的物力、财力应对日益复杂的地方金融业态。第三，促进地方金融监管职责法律化、制度化。从法律层面明确地方的金融监管权限，赋予地方金融办独立的法律地位，使地方金融监管的职权和角色定位与地方金融发展需求相匹配，增强地方金融监管的有效性，维护区域金融稳定。第四，提高地方金融监管的规范性。加强中央及其派出机构对地方金融监管的有效监督，对地方的“泛金融化”行为、因维护地方金融发展利益而扰乱中央金融监管秩序的行为进行纠偏问责，减少地方性规则和行为对中央指导意见的偏离程度。
（二）在内容层面，增强“防风险”与“促发展”的协同性，构建防范化解金融风险的长效机制
防范化解金融风险必须以“防风险”为推手、以“促发展”为根基，在两者协调互动的过程中形成有力举措和长效机制，从根本上规避金融风险、维护金融安全、促进经济平稳运行。
1.提高“防风险”与“促发展”政策的融合程度，增强防范化解金融风险的合力
“防风险”与“促发展”协同性差、发展错位的失衡现象，会制约金融与经济之间的良性循环，降低我国防范化解金融风险事业的整体成效。因此，在未来防范化解金融风险的实践探索中，需要提高“防风险”与“促发展”的融合程度。第一，在“防风险”的高压态势下，增强“促发展”政策的执行驱动力。一方面，完善政府内部的绩效考核机制，提高“促发展”尤其是“促进民营经济发展”在政府政绩考核中的权重，通过发挥指标考核奖惩问责的导向作用，增强各级政府对“促发展”政策的执行动力。另一方面，健全尽职免责机制，对因客观原因没有完成“防风险”考核指标、但积极推动实体经济尤其是民营经济发展的金融机构和人员，应酌情免去相关的责任，从而激发政策执行者支持民营经济发展的积极性。第二，建立差异化的政策协调机制。在防范化解金融风险的进程中，针对不同地区的实际情况，采取不同的“防风险”与“促发展”协同机制，避免“一刀切”造成的失衡现象。例如，在金融风险形势严峻的地区和部门，更加注重“防风险”政策的执行监督与考核；在金融风险状况较好、实体经济尤其是民营企业融资压力较大的地区，应强调“促发展”政策的执行监督与考核。通过提高“防风险”与“促发展”政策的融合程度，处理好“稳”与“进”的辩证关系，加强彼此间的互动反馈机制，发挥两者合力的最大效应。
2.树立金融服务实体经济的价值理念，巩固防范化解金融风险的经济根基
为了规避“防风险”指标的考核问责，有的地方政府和金融机构盲目收紧对实体经济尤其是民营企业的信贷支持，导致“促发展”动力不足。这种以牺牲经济效益换取“防风险”成效的行为背后，是金融服务实体经济发展的价值理念的缺失和扭曲。因此，需要重塑金融风险治理背后的价值理念，形成金融与经济共生共荣、效率和效益并重的价值取向。一方面，引导金融监管人员正确认识“防风险”与“促发展”之间的关系，认识到促进实体经济尤其是民营经济健康发展才是防范化解金融风险的根本举措，在执行“防风险”与“促发展”政策时，能够主动协调任务考核与经济效益之间的关系。另一方面，引导金融机构从业人员充分认识金融服务实体经济的重要性，注重激发其满足实体经济资金需求的内在动力，使其能够主动平衡经济利益与社会效益之间的关系。通过在价值层面增进“金融服务实体经济”的理解与共识，增强“防风险”与“促发展”在实践操作环节的协同关系。
（三）在方式层面，优化指标治理机制，增强防范化解金融风险的有效性
指标治理机制在防范化解金融风险的过程中出现了一定程度的“治理失灵”，需要通过微观的制度调整与体制创新，对治理困境有针对性地做出相应的修正，从而提高指标治理的有效性。
1.提高指标治理体系设计的科学性与灵活性，增加其对复杂情境的适应性
指标治理的刚性化特征会导致复杂的金融风险问题出现某种程度的“治理失灵”。通过指标体系的科学设计，赋予各个环节灵活调整的弹性空间，可以提高指标治理应对复杂情境的适用性。第一，加强组织互动，优化沟通协商机制。组织互动是组织成员之间相互理解的重要途径。在金融风险治理的指标体系设计与运行过程中，要强化政府体系内部上下级之间、各部门之间的协调与沟通，倾听不同层级、不同部门对指标设定与考核标准的意见，给予指标执行者一定的“话语权”。确保指标治理机制的运行，不仅能够自上而下地传达指令，也能够自下而上地反馈基层执行者面临的困境，并针对困境及时调整指标规划，提高指标治理体系运行的灵活性。第二，指标治理体系设计要尊重地区差异，尽量避免“一刀切”。根据不同地区的风险形势、经济水平、治理难度等，设定不同的任务指标。对不同地区的指标考核采取差异化方式，结合地区客观实情，设置不同的指标考核体系。第三，提高金融风险责任划分的合理性。坚持金融风险的属地责任与流动责任相结合。在风险爆发时，加大对流动性金融风险的根源式探索；在责任评定环节，为风险爆发点、风险累积点、风险根源点设置不同比例的责任划分。
2.制度修正与理念引导相结合，提高治理手段与治理目标的契合度
在金融风险治理的指标体系运行中，制度漏洞与观念错位是造成治理手段与治理目标偏离的主要原因，这就需要从客观的制度层面和主观的理念层面出发，提高治理手段与治理目标之间的契合度。在客观制度层面，一方面，强化指标执行环节的监督制约机制。不仅重视指标的设定环节和考核环节，也要强化对指标执行环节的监督与制约，定期检查基层执行者对不同指标之间的协调关系，加大对个别官员“投机取巧”、选择性执行等行为的惩处力度。另一方面，健全指标考核机制，充分发挥指标考核的目标导向作用。将防范化解金融风险的多个指标按照一定的权重纳入考核体系，合理搭配约束性指标和预期性指标之间的比例，使考核结果更加注重“质”的提升，从而引导指标执行者的合理行动。在主观理念层面，一方面，引导组织成员理解金融风险指标治理背后的价值与意义，引导指标执行者认识到完成指标只是实现目标的工具手段，坚持把防范化解金融风险的现实问题当作核心价值和行为标准，确保指标执行者对指标的工具理性与价值理性有深刻的理解和正确的认识。另一方面，通过给予指标执行者更多的人性化关怀，激发其工作热枕和激情，促使行政人员在执行防范化解金融风险指标过程中形成以维护公共利益为主的服务动机。
防范化解金融风险是事关国家安全、经济发展、社会稳定的重大事业，既需要党和政府的坚强领导与科学探索，也需要全国人民的共同努力与积极配合。新中国成立70年以来，我国防范化解金融风险事业经历了整体性、专业化、系统性的阶段，金融风险治理内容日益丰富、治理方式日益科学、治理成效日益显著，形成了具有中国特色的防范化解金融风险的独特经验和制度优势。但我们也要清醒地认识到，我国防范化解金融风险事业面临着新时期的巨大挑战，尤其是在打好防范化解金融风险攻坚战的时代背景下，如何进一步探索回应挑战的路径设计，如何更深层次地提高金融风险的治理成效，对2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标至关重要。
本文以“主体—内容—方式”为分析框架，对新中国成立70年来防范化解金融风险事业的发展历程与经验优势进行了系统的梳理与总结，并进一步分析新时期的治理困境与应对策略，这对于目前打好防范化解重大风险攻坚战具有重要的现实意义，也为我国未来金融风险长效治理机制的构建提供了一定的理论借鉴。
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