中央下发“超级文件”，两亿人命运或就此改写！

■ 熊志 ☞自由撰稿人，公众号“西部城事”联合创始人

给熊志打 call

此次调整，将户籍改革推向新的节点，也预示着户籍壁垒即将彻底消亡。

没有流动人口，就没有中国经济的“增长奇迹”。

以给户口作为抢人的工具，本身就是在瓦解户口的含金量。

这两天，一份影响未来城市化和人口流动趋势的文件，引发了广泛关注。这份名为《2019 年新型城镇化建设重点任务》的文件要求，积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，具体手段是：

在此前城区常住人口 100 万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口 100 万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口 300 万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

要指出的是，这里提到的是城区常住人口，它是城市规模等级的划分依据。按照2014年印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口100万—500万为大城市，500万—1000万为特大城市，超1000万为超大城市。

不同于常住人口的口径，城区常住人口不包含下辖的县，所以总量更小。根据2017年的城市建设统计年鉴数据，符合特大城市标准的只有武汉、重庆、天津、成都等十个；超大城市则只有北上广深四大一线。

也就是说，这次通知要求的100 万—300万城市全面取消落户限制，300 万—500万城市全面放开放宽落户，基本覆盖到了上述十四城之外的绝大部分重点城市。其中300 万—500万的如西安、青岛等；100 万—300万的如贵阳、石家庄。

哪怕是特大和超大城市，按文件要求，同样得大幅增加落户规模、精简积分项目，进而降低落户门槛。此次调整，将户籍改革推向新的节点，也预示着户籍壁垒即将彻底消亡。

01

其实在此次文件出台之前，由二线城市引领的抢人大战，已经变相地破除了户籍的坚冰。如前几天杭州出台政策，大学学历即可落户；另外前面提到的Ⅱ型大城市石家庄，更是将落户限制全部移除，直接“零门槛落户”。

而再往前几个月，《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》则明确提到，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。这里的个别超大城市，主要便是指北上广深。

当户籍改革的进程推进到二线城市时，可以说在人口应该自由流动这点上，已经没有任何观念障碍了。当然这个基本的经济学常识，变成共识的过程并不容易。

中国是典型的农业大国，农业生产造成了一种安土重迁的社会心理，那种人口流动会带来管理混乱的担忧，为以户控人提供了理论基础。所以早在封建时代，中国就形成了严格的户籍制度，以此作为征调赋税、劳役和征集兵员的依据。

现阶段户籍制度，则要追溯到1958年，随着《中华人民共和国户口登记条例》的发布，极具特色的户籍制度正式成型。

其实建国后到户籍制度确立前这段窗口期，中国虽然工业水平相当低，缺少大规模人口流动的产业基础，不过城乡之间的迁移体量并不小。数据显示，1949 年至1953 年间，城镇人口从5765 万上升至7725 万，城市化率达到13.3%。

这段短暂的窗口期很快关闭。此后的计划经济时期，历经多次局势变动，户籍从单纯的信息登记，慢慢增加了人口管控的功能，再往后则成为福利体系和公共品的分发依据，曾经写入1954年版宪法的“迁徙和居住的自由”也被删除。

在彼时的治理思路下，限制人口流动，无疑是一种最节省成本的管理模式。另一方面，赶英超美思维下的快速工业化，建立在城市对农村的剪刀差上，同样决定了农村人口需要被限制流动，这样才能在有限的财力下，维持城市非农业人口的供给和工业的低成本。

改革开放之后，开始陆续引入市场经济，而市场经济的最基本特征，就是生产要素的自由流动。为了配合城市化战略，给农村大量的剩余劳动力寻找出口，户籍制度逐渐松绑。

1984年，国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户，僵化的户籍制度撕开了一个口子。此后随着南巡讲等诸多市场导向的改革推进，对人口的管控逐渐放松，像十万人才下海南、下海潮、务工潮等现象级的人口流动，都是在这一时期拉开序幕。

2000年开始，县级市以下的户籍限制逐渐废除；2006年地级市落户放开。与此同时，各省份开始废除农业和非农业户口，统一成居民户口。

而对于中国的户籍改革来说，另一个关键节点要属2013年。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，全面放开建制镇和小城市落户限制。去年的发改委文件，将放开放宽落户的对象，拓展为中小城市。这两天下发的新文件，再进一步，将范围扩大到大城市。

对每年春运期间流动人口候鸟式的迁移，今天可能已经司空见惯。但站在四十年前的改革开放起点上，是无法想象的。那时候，中国的流动人口数量不过寥寥五六百万，而2018年流动人口达到2.41亿。与户籍改革相伴随的人口大迁徙，可以称得上一部史诗。

02

传统观念下的户籍歧视，很容易带来一些思维误区。比较典型的是“盲流”的概念，这个概念在改革开放前的历史时期，使用的相当频繁。1953年国家还专门下发过一份名为《劝止农民盲目流入城市的指示》的文件。

盲流，顾名思义，它隐含的意思是，那些挣脱户籍枷锁农民，从农村向城市迁移的行为是一种盲目的选择。但事实恰好相反，人口作为重要的生产要素，一旦能够流动起来，他们只会往高处走，往资源丰富的地区聚集。这种流动不仅不盲目，还是资源配置的最有效方式。

比如我们可以对比主要城市流动人口数量和经济总量的关系。2018年，流动人口数量排在前五位的城市，分别是上海、广州、深圳、北京、苏州。四大一线城市都超过了700万，相应的它们也是经济最发达的四座城市，苏州GDP也可以排到第七位。

流动人口往一二线城市跑，收获了比农业生产或者户籍所在地的小城市更高的收入，换个角度看，也撑起了大城市的经济大盘。像珠三角发达的进出口加工制造业，其流水线上的产业工人，大部分就是来自湖南、四川、安徽等劳动力大省。

可以这样说，没有流动人口，就没有中国经济的“增长奇迹”。不过对流动人口而言，哪怕贡献再多，户籍壁垒的存在，始终是一道无法逾越的高墙。即便今天放宽落户的对象延伸到大中小城市，流动人口同样无法享受市民级的待遇。

在医疗、教育和社会保障等诸多领域，公共品并没有实现普惠的供应。比如流动人口很难享受到政府提供的公租房和廉租房，随迁子女仍然得回到户籍地高考。

广大一二线城市，作为人口的主要流入地，它们制定政策时，在公共服务均等化的公平正义理念下，往往会有各自的小算盘。

除了防范人口涌入造成的城市病外，更直接的便是尽量将财政压力缩小——由于地区发展差距的存在，流入地和流出地的社会保障等待遇水平相差巨大，给流动人口以户口，就意味着承担更多的公共服务责任。这决定了对本地和外地人的区别对待，是顺理成章的逻辑。

其实观察城市的抢人策略便可以发现，像是石家庄这样，直接零门槛落户的少之又少，至少目前没有地方跟上。绝大部分二线城市，竞争的重点准确来说是人才，至少也是专科毕业级的人才，而非普通意义上的人口。

在户籍制度松绑的早期，投资入户、购房入户、积分入户等政策，同样体现出地方很现实的经济考量。

从大的背景看，户籍服务于人口管理；就地方而言，在财事分权的体制下，它还有一项多的功能，就是作为经济调节的工具。落户的松紧，和地方的财政压力紧密挂钩。这种户籍歧视延伸出不少问题，比如典型的留守现象。

学者任泽平对3000多个县的人口流动梳理发现，1978—2010年，中西部迁往东部的人口以劳动力为主，多数未迁户籍，也未带子女。直到2010年后，留守现象才有所改观。不过截止2018年，中国还有接近七百万的留守儿童。

此外，由于落户限制的存在，中国的城镇化率因此出现了两个相差巨大的口径。目前常住人口城镇化率达59.6%，而城镇户籍人口仅只有43.7%。也就是说，有超过两亿的农民在城市常住就业，为当地贡献税收，但却只能作为二等公民而存在。

03

这次发改委的文件，并没有给出时间表，不过2016年公布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》有着明确的进度要求——到2020年，全国的户籍人口城镇化率要提高到45%。

整体来讲，实现这个进度目标的难度不大。但对于不同城市来说，户籍开闸又意味着不同的压力。拿南方的养老金救济东北遭遇广泛吐槽说明，涉及到地方利益的调整，在政策和民众心理层面，都会面临艰难的博弈。

那些符合条件的Ⅱ型大城市，如西安、青岛和济南等地，为了回避对外地户籍人口的福利责任，也未必会一刀切直接全面取消落户限制。至于过渡期会有多久，谁也不好说。原因不仅是开放落户对应的财政负担，还有房地产层面的调控底线。

此前各地抢人，除了争夺产业所需要的智能型人才外，也有激活楼市的考虑。因为降低落户的门槛，等于变相的为外地人口提供房票。如果落户限制全部取消，等于宣告大城市的限购全面解禁。在房住不炒的大前提下，短期内它很难成为现实。

不过不管怎么说，哪怕没有全面放开落户，大城市的户口将越来越不值钱。同样是逃不掉的规律——以给户口作为抢人的工具，本身就是在瓦解户口的含金量。

当然出于对大城市病的恐惧，对人口负担的担忧，对城市公共品供应能力的不自信，未来的户籍政策将会形成明显的分化，北上广深四大一线城市，将会成为户籍改革的“特区”而存在。它们之前没有像二线城市那样大手笔抢人，以后也未必会敞开怀抱，去拥抱外来人口。

所以这一波城镇化的浪潮，主要红利还是会被二线城市瓜分。只是对中国经济来说，1亿非户籍人口能带来怎么的外溢效应，不全是取决于二线城市自身在落户政策上开放性，更取决于土地产权制度未来如何改革。

如果农民无法带着市场化的土地收益进城，他们彻底告别乡土、在城市安家的动力，在高房价面前，也会大打折扣。

热文回顾

想看更多精彩内容？猛戳“阅读原文”