[提要]当前，部分地区面向群众利益的群众工作方法较为缺失，导致当地基层治理“低效”问题突出。既有“治理主体”“治理单元”“治理技术”视角下的相关研究，难以较好地解释基层治理究竟如何有效的内在复杂机制问题。基于成都市彭州“花村街”改造前后的考察，研究发现：通过“坝坝会”等群众大会形式，可实现组织愿景引领、群众诉求表达和治理事务内容的有效对接，可谓“从群众中来”；通过党员干部示范带动、积极分子识别吸纳、非积极分子（包括中间群众）的教育转化和激发利用，可最大限度组织动员群众，将群众从被动的客体转化为积极主动的责任主体和行动主体，并最终以较低的治理成本、更广泛的群众参与，赋予广大群众更饱满的获得感和更强烈的国家认同感。“群众工作”道路，理应成为国家基层政权建设的基本内容和重要选择。
[关键词]群众工作；基层治理；治理成本；治理效能；国家基层政权建设
基金项目：国家社会科学基金一般项目“中国特色行政学研究方式和学术体系建构研究”（19BZZ059）阶段性成果。
作者简介：王向阳，西南交通大学公共管理学院助理研究员，博士，研究方向：农村问题与基层治理。
吕德文，武汉大学中国乡村治理研究中心教授、博士生导师，研究方向：城乡社会变迁与基层治理。
近年来，笔者及所在研究团队成员在基层调研期间，发现目前基层工作当中日益繁重的基层工作负担和忙碌的工作节奏与部分地区群众实际获得感和满意度并不匹配，这是当前基层治理工作中的重要悖论。笔者的问题意识正来源于此：为什么有的地区投入了大量治理资源、基层干部做了大量工作却换不来一些群众的普遍认可？换言之，何以实现基层治理的有效性？梳理学界既有研究，聚焦“治理有效”，主要有以下三种研究视角下的三条典型路径：一是治理主体视角下的治理主体优化路径。贺雪峰较早提出“中坚农民”这一概念，认为社会关系在村、经济关系在村、对村庄公共事务比较热心的少数在村40岁-50岁群体，比较适合承担村干部工作，指出中坚农民与治理有效具有较强亲和性。[1]杨华对此展开了进一步研究，指出中坚农民群体是党在农村工作当中可以重点依靠的重要阶层基础和群众基础。[2]在这一概念基础上，李华胤提出了“治理型中坚农民”概念，针对这一村治主体展开了较为丰富细致的案例分析，并认为各地村庄普遍存在着一大批中坚农民群体，构成了村庄治理场域下的中坚力量，但只有少量的治理型中坚农民群体可以极大地推进乡村治理。[3]与此同时，有研究认为“村干部职业化”是推进治理任务有效分解和基层治理有效的重要步骤，也是基层治理现代化的重要标志。[4]治理主体视角下治理主体优化路径，似乎认为一旦出现合适的治理主体，基层治理有效便成为大概率事件，因此将治理有效的重点和调整思路主要放在筛选出合适的治理主体，如中坚农民。二是治理单元视角下的治理单元调整路径。近年来，各地先后开展了合村并组等行政区划调整工作，邓大才等部分华中村治研究学人率先提出了行政单元需要与自然单元相匹配的观点，认为合适的治理单元方能实现有效的基层治理。[5]李华胤对此持赞同观点，并指出治理有效是乡村振兴的基础，而实现治理有效的基础在于进一步推进村民自治有效。自治有效与单元有效高度相关，在有效的自治单元下容易形成有效的自治，因此实现自治有效需要考虑有效的单元。[6]田孟对此持谨慎态度，认为合村并组的政治逻辑是导致该项工作迅猛开展的第一推动力，然而在此过程中，其治理逻辑却被严重忽视，并进一步指出，政治逻辑无疑是重要的，但治理逻辑也同样需要受到重视和尊重，合村并组需要在多重逻辑间寻得某种平衡和良性互动。[7]治理单元视角下的治理单元调整路径，多将治理单元适配和治理有效勾连起来，侧重对基层社会的复杂性和丰富性展开解读，但其中如何实现治理有效的复杂机制，并未得到充分揭示。三是治理技术视角下的技术赋能路径。当前，技术治理理念逐步从城市治理领域渗透到广大基层社会，大多数观点均认为现代治理技术的加持，将极大提升基层治理效能。在这一理念主导下，“技术赋能”“技术赋权”等成为其典型话语。肖唐镖认为，近70年来，我国的治理实践已由“意识形态主导型”的治理走向工具主义导向的“技术型治理”[8]。邬家峰进一步指出，移动互联网技术赋权下的乡村治理，破除了精英主义的“话语霸权”和草根群众的“失语”状态，推动着乡村公共能量场由“权威主导型”向“互动博弈型”过渡，强化了村民在乡村治理中的主体性作用和在场性特征，型塑着村民的公共精神和村庄认同。[9]吕德文认为，现代国家是一个技术装置，技术治理是其权力实践的重要表现。然而，国家并非一个抽象的政治实体，而是要在办公室、街头、窗口和网络等不同的场景中开展治理活动的。不同的治理场景意味着不尽一致的技术要求，技术治理的限度在于，在单一治理技术与多元化的治理场景之间和在技术的规范统一性和事实全面性之间存在固有矛盾，制造出去政治化和泛政治化等技术迷思现象。[10]对此，胡卫卫、陈建平、赵晓峰指出，在推进技术治理过程中，应当警惕“技术赋能”演变为“技术负能”[11]。贺雪峰更是旗帜鲜明地指出，如欲有效推进基层治理现代化，务必注重治理体制和治理对象的有效适配。[12]治理技术视角下的治理技术赋能路径，从所谓的看似现代的、发达的治理技术出发，认为基层治理有效必须匹配先进的治理技术，技术治理是大势所趋，难以逆转，但却忽略了基层治理的复杂性、异质性和非均衡性。纵观既有研究，针对治理有效，学界分别从治理主体、治理单元和治理技术三大视角展开了丰富的研究，但问题在于：合适的治理主体，并不必然带来基层治理的有效性，其中复杂适配的治理机制需要得到进一步回答；治理单元适配，只是基层治理有效的诸多基础性要件之一，和治理有效相距较远；治理技术视角下的相关研究，先验地认为先进的治理技术必然带来基层治理效能的有效提升，缺乏对治理基础复杂性和治理对象丰富性的具体分析，导致对治理过程和治理效果缺乏应有的反思。此外，目前学界关于群众工作的相关研究，存在将群众工作“技术化”的错误倾向，剥离了群众工作的政治价值和社会内涵，将群众工作工具化、甚至庸俗化。因此，群众工作的丰富实践，也迫切要求我们重新认识并正确看待群众工作的丰富内涵。更进一步的问题在于，既有研究始终没有较好地回答以下问题：何为治理有效？治理主体、治理单元、治理技术等与治理有效究竟是如何关联起来的？在治理主体、治理单元、治理技术背后，是否存在其他更为基础性的治理思路和治理方法？遗憾的是，既有研究没有对“治理有效”做进一步操作性分析也没有对治理有效背后的关于“人”的工作做进一步分析。基于此，基层治理有效的复杂性和丰富性，呼唤更具解释力和操作性的研究视角和分析框架。从笔者及所在研究团队同仁在各地基层的调研来看，“事务面向”和“工作方法”是理解基层治理事务的两项基本维度。有效治理的关键，恰恰在于不同面向的基层治理事务需要有针对性的工作方法与之相匹配，否则就容易出现事务与方法之间的错配，进而导致治理低效、甚至失效问题。所谓“事务面向”，从基层治理实践来看，主要分为两类：一是“治理目标”面向，对上不对下，多为政府本位，主要服务于单向的自上而下的政策执行或本级政府治理目标，人民本位属性较差，考虑群众意愿和诉求较少；二是“群众利益”面向，充分考虑群众诉求，解决群众问题，方便群众办事，提升群众获得感和幸福感，比如近年来各地普遍设立的办事服务大厅，再比如近年来四川成都广泛推行的城乡社区发展治理理念和湖北秭归的“幸福村落”建设。所谓“工作方法”，从一线治理实践来看，也存在两类：一是基于党政科层制而产生的“常规工作方法”，即标准化的、流程化的、规范化的常规工作方法，多见于各地基层窗口服务类工作，比如目前各地在推行新农合、新农保收缴工作、计生服务工作、开具各类证明等常规工作时所采用的常规工作方法；二是面向群众组织动员的“群众工作方法”，常规工作方法不好用，或效果不佳，多需要依靠村社内部社会关系组织动员来推动工作，进而实现积极分子吸纳、非积极分子带动和治理转化，如近年来江西余江通过群众工作来推动宅基地制度改革，进而实现“拆旧房、建新村”的良好治理效果，再比如各地在推动拆迁等中心工作时常用的社会关系动员方法，同样是群众工作方法的具体应用。值得进一步说明的是，我国各级政府是人民政府，包括基层干部在内的各级干部工作宗旨是全心全意为人民服务，天然具备“群众利益”“人民本位”的行政伦理内涵和价值导向，而基层治理实践的复杂性在于，从其具体工作内容来看，治理事务面向并非总是理想中的、完全彻底的、抽象的“群众利益”面向，部分地区少数基层干部在推动个别工作时，尤其是在政策内容刚性较强、政治任务导向明显、考核压力较大时，确实存在“对上不对下”的问题，导致政府工作治理目标不同程度地偏离群众利益。此外，从对内与对外的角度，基层治理事务又可区分为党政办工作等“对内工作”与面向群众的“对外工作”，本文主要关注面向群众的对外工作。基于“事务面向”和“工作方法”两项维度，我们可建构起如下分析框架，参见下表1：![]()
群众工作，是我们党在基层工作中的优良传统和重要优势。毛主席曾多次强调，要关心群众生活，注意工作方法。[13]（P.136）梳理既有研究和近年来基层工作实践，笔者发现当前部分地区在基层治理实践中，对上的政治任务、行政工作居多，对下的群众工作有限，面向群众利益的群众工作方法不当。基于此，笔者提出，在推进基层治理有效的过程中，必须找回面向群众利益的群众工作方法。
长期以来，尤其是税费改革后，项目制及其实践成为基层治理重要且稳定的变量。在项目治国大背景下，部分地方政府包办代替现象突出，群众参与不足，需求表达有限，沦为被动的治理客体，导致国家自上而下的资源下乡进村和群众自下而上的需求表达并不匹配，群众获得感有限，即治理低效。何为治理有效？结合笔者及所在研究团队同仁在各地的基层调研，治理成本高低、群众获得感强弱以及国家基层政权建设成效是其中的重要衡量维度。在下文笔者即将引入的成都彭州“花村街”改造案例中，当地却实现了较好的治理效果，即政府以较低成本的资源投入，换来了广大群众饱满的获得感和强烈的国家认同，其中关键就是面向群众利益的群众工作方法始终贯彻治理全过程，在当地党委政府的有效领导下，基层干部组织动员群众充分表达诉求，和国家资源有效对接，群众真正成为治理主体而非被动的客体，取得了较好的治理效果，可谓基层治理有效的典型经验和有效路径。参见表2：![]()
本文问题意识、经验材料均来自于笔者及所在研究团队同仁于2021年3月1日至3月15日在成都市彭州市丹景山镇所开展的为期15天的田野调研。调研期间，笔者主要采用半结构式访谈法、参与式观察法收集材料。围绕“如何实现基层治理有效”这一时代命题，成都市下辖的彭州市丹景山镇关口社区花村街，通过“群众工作”这一做法，对此问题做出了创造性探索并取得了极大成效，具有案例分析意义上的典型性。通过梳理其经验做法，提炼总结新时代基层治理有效的典型经验和有效路径，是本文研究目标所在。
三、案例呈现：成都彭州花村街从“最差街道”走向“最美街道”花村街，位于四川省成都市彭州市（县级市）下辖的丹景山镇关口社区，全长580米，有住户183户。2008年汶川地震过后，街面受损严重，当地党委政府投入资源进行了重建，但三五年过后，街面环境已显得混乱不堪，严重影响当地群众生活体验，具体表现在以下几点：一是墙体外表脱落，显得老旧、破败不堪；二是住户门前雨棚颜色、大小不一，严重影响观感；三是房前屋后电线、网络线路等横七竖八，既有碍观瞻，又存在安全隐患；四是私家车乱停乱放，街头混乱；五是街面上污水横流，尤其是一到夏季，恶臭难闻，这也是群众反映最强烈的一点。这种情况持续了五六年，2018年，花村街被成都市城管部门评为了“最差街道”。基层工作的有趣之处在于：也正是这一“最差街道”的帽子，促使当地党委政府和基层干部需要想办法解决问题，摘掉差评的帽子。因此，成都市“最差街道”的评选，客观上也成为当地解决花村街问题的重要契机。问题在于：怎么摘掉“最差街道”的帽子呢？摆在当地党委政府和基层干部面前的有两条道路：一是采取政府主导型工作模式，政府投入项目资源，动员仅限于当地基层干部群体，短时间内实现街面环境改头换面，再出问题再解决；二是采取党政引导下的群众工作模式，关键是组织动员群众，充分了解群众诉求，动员群众适度组织起来，自己动手改造自身人居环境，在具体组织的过程中引导群众参与，参与筹资筹劳，让群众成为基层治理的主体，对自身人居环境建设和当地基层治理工作负责。鉴于长期以来政府项目资源投入的低效利用状态和群众“等靠要”心态，当地乡镇党委政府决定采用“群众工作”模式，最终以较低的项目资源投入，充分组织动员群众，群众投资投劳，反而产生了较为强烈的获得感和认同感，同时也极大改善了当地干群关系，并逐步形成了较为积极正向的基层工作氛围。经过3个月的改造建设，花村街在2018年年底的全市“最美街道”评选中，一举摘掉了“最差街道”的帽子并夺取了“最美街道”的荣誉称号。对花村街而言，从最差街道走向最美街道的过程中，究竟做对了什么呢？其中的治理机制值得我们作进一步挖掘提炼。除了极少数村社自组织能力较强的地区外，对绝大多数地区而言，群众自身是缺乏自组织能力的。因此，花村街从最差街道走向最美街道的过程中，如果说群众工作是关键变量，我们必须回答好以下问题：面对高度异质分化的群众，在花村街改造过程中，究竟是如何实现对群众诉求的有效整合并引导群众有序参与的？（一）党政愿景引领、群众诉求整合与治理事务有效对接长期以来，尤其是税费改革后，国家项目资源下乡进村日渐增多，国家投入了很多资源，基层干部做了很多工作，甚至到了疲惫不堪的地步，而部分群众“等靠要”思想严重。何以如此呢？其中关键是治理事务或者项目资源内容本身和群众诉求契合度低，并不能真实反映群众需求，导致资源错配问题严重。为了解决这个问题，花村街所在的丹景山镇党委政府汲取教训，决定扭转这一局面，改“要我做”为“我要做”，组织动员群众起来动手解决自己家门口的公共事务。具体怎么办呢？主要通过召开“坝坝会”来实现群众需求的充分表达和群众诉求的有效整合，其中离不开党委政府的愿景引领。据悉，花村街被成都市城管部门评为“最差街道”后，所在关口社区的支部书记便向当时的丹景山镇党委书记汇报请示，主题就是如何尽快摘掉“最差街道”的帽子。鉴于一直以来政府单向度投入资源而群众“等靠要”的局面，两位书记初步达成了共识：再也不能由政府包办代替，必须动员群众自己动手解决自己家门口事务。工作思路调整后，社区书记回到社区便谋划着召开“坝坝会”，由群众自己决定如何解决花村街脏乱差的不良局面。据社区书记介绍，在召开“坝坝会”的前一天晚上，她本人在脑海中首先预演了一遍，将所能想到的状况在心中一一过了一遍。“在召开坝坝会的当天，花村街上183户住户绝大部分均派了户代表到达现场，首先我们就问：‘花村街的情况，大家都知道，究竟要不要改？’群众对这种局面早就深恶痛绝，不少大声回答：‘要！’我们又问：‘怎么个改法嘞？’于是群众便纷纷议论了起来，有的说要‘引水上街’，有的说要‘修停车场’，还有的说要‘雇人打扫卫生’，等等。最后，我们了解到，群众反映最强烈的，就是‘引水上街’！”（访谈记录：20210306CKQ）值得一提的是，坝坝会上，社区支部书记明确提出了“衣服破了要自己补”“政府不再包办代替”“群众要自己动手参与到自身人居环境改造中来”等要求，绝大多数群众对此也表示理解，关键是能切实改善自身人居环境现状。通过坝坝会，当地干部将群众的诉求一一记录了下来，紧接着向乡镇党委书记汇报，于是就形成了花村街改造的初步方案：先改造立面，再引水上街，打造宜居生活环境；同时，群众需要适当出资，改造建设自身美好人居环境。于是就有了第二次“坝坝会”。社区干部将这一初步方案提出来交由花村街群众讨论，最终群众一致同意参与出资，首先改造花村街破落的街面环境，然后再引水上街。遵循同样的工作方法，通过多次召开“坝坝会”，当地社区干部逐步确定了花村街改造的基本方案：先后开展集体筹资、立面改造、引水上街、拆旧建新（风雨廊）等一系列工作。“坝坝会”作为当地群众大会的重要形式，其主要功能在于：激发群众表达诉求，形成集体共识，进而与治理事务内容有效对接。其中关键有三：一是党政愿景引领。群众最初的想法大都是分散的、异质的，“一人一个号，各吹各的调”，因此就需要党政组织和基层干部从当地实际和公共利益出发，结合群众想法，提出初步方案，交由群众讨论决定，正所谓“从群众中来，到群众中去”。二是群众诉求的充分表达。通过坝坝会，让群众畅所欲言，表达的过程，也是集体共识达成的重要基础和必经阶段，进而形成具有广泛群众基础和操作性的工作方案。三是与治理事务内容本身有效对接，成为接下来基层工作的重要内容，使之既符合当地总体规划，又能高度契合群众诉求。基于此，经过当地党委政府、基层干部、群众充分互动基础上形成的工作方案，作为集体意图的重要载体，为接下来的集体行动奠定重要基础。（二）党政组织引导、群众广泛参与和治理资源低成本投入扭转群众“等靠要”心态的重要基础，在于合适且具体的组织机制引导群众广泛参与。群众广泛参与的情况下，群众就成为主动的且积极有为的治理主体，而不再是被动的客体。在社会心理的微妙机制下，比较容易产生以下效果：一是降低政府资源投入成本；二是群众不再认为是和自己无关的公事，反而会当作自己的事情来投入，主动监督；三是更容易和基层干部共情，进而了解基层工作和理解基层干部，缓和干群关系；四是由于自身的亲自参与，最终获得更饱满的获得感和满意度，进而转化为强烈的国家认同。因此，问题就转化为：如何组织引导群众广泛参与呢？1.党员干部示范带动。群众工作是一项直接面向群众的具体而系统的基层工作，首要在于充分发挥党员干部的示范带动作用。据悉，在花村街改造过程中，尤其是在集体筹资、立面改造、拆旧建新等具体工作过程中，当地社区干部首先通过政治动员做通了183户住户当中党员干部群体的工作，动员这一群体率先发挥模范带头作用，为其他群众树立榜样。例1：对花村街改造工作而言，拆掉款式、颜色各异的旧雨棚，安装统一款式颜色的新雨棚，是其中一项重要工作，需要当地群众自费，大约需要两三千元。开过坝坝会之后，当地住户却没有主动拆旧建新的，怎么推动呢？同样住在花村街的社区书记，率先把自家刚做不久的雨棚拆掉，请人装上了新雨棚，样式新颖又好看，随后不久，看到书记家装上了好看的新雨棚，其他住户陆陆续续都动了起来，事后群众评价道：“看到书记家的安逸得很，我们也就装上了！”拆旧建新如此，之前的集体筹资同样如此，关键是有人带头，正所谓“鸟无头不飞，人无头不走”，党员干部的示范带动作用，对推动基层工作而言尤为重要。2.积极分子识别吸纳。群众天然是分化的，对于任何一个群体、一项工作而言，总是存在积极分子、非积极分子之分。党员干部发挥示范带动作用之后，关键是对积极分子做出准确识别和组织吸纳。在花村街改造之初，当地通过“坝坝会”，率先选出了五位富有公心、敢说直话的群众代表，后来被称为“共建委员会”，改造工作完成后，当地又通过坝坝会形式推选出了“花司令”和“水司令”，分别负责管理花村街上的花草摆放以及白天放水、夜间关水工作。部分成员情况，参见表3。序号姓名性别年龄身份特点1ZDY男72共建委员会成员有公心，敢说直话2DXY男62共建委员会成员党员，有公心3ZYY女52共建委员会成员群众，细心，会算账4YXH男62共建委员会成员群众，手艺人5CKQ男58共建委员会成员党员，有公心6NZ女56花司令有公心，擅长养花草7YZZ男68水司令有公心，认真负责这几位群众代表，就是经由群众推选产生的积极分子，为了避免不信任问题，当地社区干部均在共建委员会之外，全部由群众代表担任。接下来的工作，主要由共建委员会成员召集群众、自主决定选用哪种颜色改造立面、如何施工等。社区干部主要负责引导推动并协助共建委员会成员开展改造工作。3.非积极分子（包括中间群众）的教育转化和激发引导。在花村街改造过程中，当地社区干部非常注重对非积极分子的教育转化。其中典型代表是一位70多岁的老大爷，从2013年以来，这位老大爷曾多次到乡镇反映花村街情况，要求引水上街，同时，也多次写信举报社区书记贪污不作为问题，事后均证明是捕风捉影，喜欢站在社区工作的对立面。花村街改造在即，怎么办呢？当地社区书记首先到这位老大爷家征求他的意见，通过多次上门做工作，最终取得了他的支持，并同意加入到共建委员会当中，见证并监督整个改造工作的实施。目前，这位老大爷已经成为花村街改造经验最好的宣传员之一，逢人就夸社区干部工作做得好。例2：ZDY，男，72岁，儿子女儿均在北京工作，本人比较有公心，但对社区干部不信任，多次写信反映并举报社区干部贪污不作为问题。花村街改造开始前，在经过和这位老大爷充分沟通的基础上，社区干部在坝坝会上，有意识地引导群众推选他担任群众代表，监督整个改造工作的实施。例3：YDL，男，38岁，夫妻二人均在彭州工厂工作。最初坚决不同意社区干部拆掉自家影响街面规划的围墙，怎么办呢？社区干部多次上门做工作，讲道理，谈发展规划，甚至直接开车到彭州接夫妻二人回来看街面改造，夫妻二人最终同意了社区干部的改造方案。针对情况特殊的非积极分子，社区干部和共建委员会成员一道，不厌其烦地多次上门做工作，鉴于街面改造对大家是好事，最终获得了包括这类群众在内的所有群众的广泛支持。集体行动的实现，终归要依靠绝大多数中间群众的同意与行动。在花村街的改造过程中，针对中间群众的调动，一靠群众自身存在的强烈的改善人居环境、追求美好生活的内在动机驱动，因此群众中的绝大多数都配合支持花村街改造这一即将带来“看得见的美好生活”的工作。二靠党员干部和积极分子的示范带动。在党员干部示范带动、积极分子识别吸纳、非积极分子教育转化之后，在社区干部和群众代表为主导的历次“坝坝会”过后，绝大多数群众均是明事理的，只要是对大家有好处的好事，绝大多数中间群众均是支持的，尤其是看到党员干部和积极分子行动起来之后，大多数中间群众均可以实现较为顺利的跟随带动。例4：以花村街立面改造集体筹资为例，每户筹资300元，在看到党员干部和积极分子带头筹资后，其他群众基本较为配合，短时间内便筹得3.63万元。筹款具体数额本身并不重要，关键是通过筹款的方式，一来代表绝大多数群众的认可与支持，二是将群众从客体转化为主体，从“要我做”转变为“我要做”，成为基层治理的主人，让群众自己关心并参与到自身人居环境改造中来！通过当地乡镇党委政府和社区干部的积极引导，当地群众广泛参与到了花村街改造当中，先后实现了集体筹资、立面改造、引水上街、拆旧建新、规范停车秩序等，花村街从“最差街道”走向“最美街道”。其内在群众工作机制，参见下表4：群体分类组织策略党员干部示范带动积极分子识别吸纳非积极分子教育转化、激发利用相比之前政府包办代替式人居环境改造，以花村街改造为典型案例的党政引导下的群众工作式人居环境改造，以较低的治理成本、广泛的群众参与，实现了较好的治理效果，即群众广泛认可、获得感饱满，同时极大缓和了当地干群关系，较好地扭转了当地基层治理中群众“等靠要”的局面，进而全面提升了基层治理效能，并最终转化为强烈的国家认同感，笔者称之为“治理有效”。其关联机制在于：通过党政愿景引领和群众诉求表达，实现与治理事务内容本身的有效对接，为群众参与下的集体行动奠定基础；通过党政组织引导下的群众参与，将群众从之前的治理客体转变为治理主体，组织动员起来后的群众，自己筹资筹劳，参与到自身人居环境改造等基层治理工作当中来。根据查尔斯·蒂利等学者对西欧近代民族国家演进的历史脉络分析，国家政权建设，或称“国家形成”（state formation）、“国家缔造”（state making），它既包括国家机器的发展以及由此而来的国家权力对人民提取、监控能力的提升，又包括市民社会的成长以及民主化、普选权的扩大，两者不可偏废，其相互交叉的结果构成了国家能力的提升。[14]遵循这一逻辑，于建嵘提出，现代国家的建构是一个政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程，由不同层级的国家机构构成的政权组织体系是实现权力集中和渗透的必要条件。[15]回顾我国国家基层政权建设实践，从传统帝制时期的“双轨政治”、晚清至民国时期的“经纪人体制”、建国后计划经济体制下的“人民公社体制”，再到改革开放以来的“乡政村治”格局，尤其是近年来兴起的“服务型政府”“服务型基层组织”建设，可谓国家基层政权建设的集中体现。[16]长期以来，既有国家基层政权建设理论多关注国家与村庄社会关系、国家与村庄精英关系视野下的基层组织与基层干部队伍建设，并在此基础上提出了“嵌入式治理”[17]“选择性治理”[18]“党政引领与村干部职业化”[19]等诸多概念或机制，其前提假设在于基层社会复杂模糊、治理对象高度分散、治理事务琐碎不规则，如无合适有效的基层组织建设，国家与农民个体对接将产生巨大的对接成本和难以估计的治理成本。基于此，基层组织与基层干部多有“委托-代理”关系下的代理人角色，即国家通过基层组织和基层干部与分散的个体农户打交道。在这一逻辑脉络之下，“基层组织建设”成为国家基层政权建设的重要内容和主要抓手。花村街改造这一典型案例为我们提供了国家基层政权建设的另一条道路，即在既有“基层组织建设”路径之外，面向群众利益的群众工作方法，同样可以成为国家基层政权建设的重要进路。基层组织建设视野下的基层政权建设道路，主要聚焦基层组织和基层干部自身内部建设，试图通过提升基层组织和基层干部治理能力来提升基层政权建设成效，重点关注基层治理实践当中的关键少数群体，群众是被治理和服务的客体，导致国家投入了大量治理资源，基层干部做了大量工作仍然有部分群众不满意。反观以花村街改造为典型代表的党政引导下的群众工作道路，基层组织和基层干部直面群众诉求，通过召开“坝坝会”等群众会议的形式，了解群众诉求，凝聚群众共识，并在具体工作当中组织引导群众广泛参与，让群众真正成为基层治理具体实践当中的责任主体和行动主体，基层组织和基层干部主要扮演组织协调的角色，国家以较低成本的资源投入，反而获得了广大群众广泛的认可和支持，干群关系得到极大改善，基层治理效能全面提升，更为重要的是，通过本次花村街改造案例，当地基本扭转了广大群众“等靠要”的心态，基层治理氛围也转向积极昂扬，为国家基层政权建设道路选择提供了重要启发。基于成都市彭州花村街改造前后经验的梳理，研究发现：相比政府主导下的包办代替式基层治理，党政引领下的群众工作式基层治理，以较低的治理成本投入、更广泛的群众参与，反而获得了群众的广泛认可。其内在关联机制在于：一是通过群众大会，激发群众表达诉求，具体表达的过程，也是异质分散的群众诉求有效整合的过程，并最终转化为基层治理事务内容本身，可谓“从群众来”；二是通过党员干部示范带动、积极分子识别吸纳、非积极分子教育转化和激发利用，组织动员更广泛的群众参与，让群众真正成为基层治理当中的责任主体和行动主体，而不再是事后被动接受的客体，可谓“到群众中去”。群众工作方法和道路的选择，往往并不来自于群众的自发组织，离不开党委政府和基层组织、基层干部治理理念的转变和工作思路的调整，构成了既有“基层组织建设”道路之外国家基层政权建设的另一条重要道路。如果说，群众工作是治理有效的重要进路，可问题正在于：目前基层治理的普遍实践中，群众工作却日渐式微，面向群众利益的群众工作方法普遍缺失，何以如此呢？可能的原因在于：一是当前基层治理事务结构中，自上而下的政治任务、行政工作等治理事务并不完全反映群众利益，反而严重挤压基层干部从事群众工作的自主空间，导致基层大量治理事务难以对接群众诉求；二是与基层治理事务结构相匹配的考核督查体制，对群众工作内容和方法考核有限，基层干部缺乏从事基层工作的内在动力和外在压力。更进一步讲，从实践中看，群众工作关键是基层干部从事群众工作的意愿和动力。因此，鉴于目前基层治理事务结构和考核督查体制当中群众工作部分的缺失，导致面向群众利益的群众工作方法不当，进而内在决定了群众工作的出现只能是个体性的、点状分布的，而难以有规律地普遍存在于各地基层治理实践当中。基于此，笔者认为，如欲实现基层治理有效我们势必要经历一个“找回群众工作”的重要阶段。此外，关于如何认识“生活治理”的问题，目前学界已有较多讨论，但并没有回答以下基本问题，即为什么说群众工作和生活治理最为契合？众所周知，在私人事务和公共事务之间，存在一个较为广阔却模糊的基层公共事务地带，外部性强、不规则性突出，尤其是随着广大群众对美好生活的期待日益强烈，迫切呼唤基层组织和基层干部予以回应，但既有党政科层制不存在较为成熟的治理体系和治理规则，怎么办呢？作为“一切为了群众”（治理理念）和“一切依靠群众”（组织路线）的群众工作理念和方法，就天然适合这类社区性公共事务，辅以面向群众利益和生活治理的合适的群众工作激励动员体制机制，通过解决群众生活诉求问题来满足群众美好生活期待，最为契合。本文可能的理论贡献有二：一是对基层治理是否有效做出初步界定，将其操作为治理成本高低和治理成效大小或群众获得感强弱，即治理成本较低、治理成效较大、群众满意度较高，笔者称之为“治理有效”，反之则低效或无效；二是对国家基层政权建设的基本内容和重要道路做出了进一步拓展，即既有“基层组织建设”道路之外，“群众工作”可以成为国家基层政权建设的另一条重要道路。本文不足之处在于：基于典型案例分析的实证研究，难以做到精确衡量治理是否有效，其成效究竟如何，值得后续进一步跟进研究。[1]贺雪峰.论中坚农民[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015（4）.[2]杨华.增强和扩大党在农村的阶层基础和群众基础研究[J].湖湘论坛，2019（3）.[3]李华胤.治理型中坚农民：乡村治理有效的内生性主体及作用机制——基于赣南F村的调查[J].理论与改革，2021（4）.[4]陈宝玲，黄英，国万忠.乡村治理现代化视域下的村干部职业化：时代特征与实践逻辑[J].农林经济管理学报，2021（2）.[5]邓大才.复合政治：自然单元与行政单元的治理逻辑——基于“深度中国调查”材料的认识[J].东南学术，2017（6）.[6]李华胤.乡村振兴视野下的单元有效与自治有效：历史变迁与当代选择[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019（3）.[7]田孟.“合村并组”的政治逻辑与治理困境[J].华南农业大学学报（社会科学版），2019（3）.[8]肖唐镖.技术型治理转向的中国实践[J].公共管理与政策评论，2021（5）.[9]邬家峰.技术赋权：乡村公共能量场与乡村治理转型[J].华中农业大学学报（社会科学版），2021（6）.[10]吕德文.治理技术如何适配国家机器——技术治理的运用场景及其限度[J].探索与争鸣，2019（6）.[11]胡卫卫，陈建平，赵晓峰.技术赋能何以变成技术负能？——“智能官僚主义”的生成及消解[J].电子政务，2021（4）.[12]贺雪峰.乡村治理现代化：村庄与体制[J].求索，2017（10）.[13]毛泽东.关心群众生活，注意工作方法[M]//毛泽东选集（第1卷）.北京：人民出版社，1991.[14]陈周旺.国家建设、抗争与民主——查尔斯·蒂利国家与政治理论述评[J].复旦政治学评论，2012（1）.[15]于建嵘.国家政权建设与基层治理方式变迁[J].文史博览（理论），2011（1）.[16]王向阳.新双轨治理：中国乡村治理的旧制度与新常态——基于四地乡村治理实践的考察[J].甘肃行政学院学报，2017（2）.[17]徐琴，叶娟丽.嵌入式治理：国家政权建设与村落自主性关系模式的再审视[J].湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2020（6）.[18]贺海波.选择性合作治理：国家与农村精英的关系变迁[J].社会主义研究，2014（3）.[19]王向阳.政治引领：中西部留守型村庄村干部职业化的动力机制探析——基于陕西扶风X村村干部职业化实践的考察[J].西南大学学报（社会科学版），2019（3）.
责任编辑：杨春蓉