东汉西羌治理的再思考——以国家统治战略制定为中心
[提要]东汉以降，西北羌地已归入东汉的统治范围。东汉对西羌的治理，直接关系到西北边疆的稳定。在国家统治战略上，东汉统治者没有认识到此时的汉羌关系已由中原农耕文化对草原游牧文化强势扩张阶段，进入到了深度融合阶段，因而未制定其长期发展规划，致使西北羌地治理战略缺失；在地方治理上，亦没有根据羌民的社会形态和文化习俗制定相应的治理政策，更无发展当地经济、提升羌民社会地位的积极治理措施，仅采取了被动防范和利用压榨等短视政策，致使汉羌矛盾与冲突不断升级。羌地治理的失当，动摇了东汉政权的统治根基。
[关键词]汉羌战争；治理政策；移民；护羌校尉；民族关系
作者简介：于天宇，中国社会科学院古代史研究所助理研究员，历史学博士，研究方向：秦汉史。
东汉与羌民的冲突从汉光武帝建武十年（公元34年）到汉灵帝中平元年（公元184年），持续150余年，各类战争达上百次之多。这一现象在中国古代历史上是罕见的，正如史书所述：“自西戎作逆，未有陵斥上国若斯其炽也。”[1]（P.2900）“朝规失绥御之和，戎帅骞然诺之信”[1]（P.2899）是范晔在后汉书中对汉羌战争原因的总结。学界对汉羌战争的原因多有研究，普遍认为统治阶级对羌民的压迫剥削、统治政策失误和地方官员腐败是致使汉羌矛盾激化，战争连绵不断的主要原因。①而从国家治理战略视角对羌汉战争的研究，则略显不足。地方治理，尤其是多民族地区的治理，是国家治理的微观基础和重要组成部分，作为顶层设计的国家治理战略，对于微观层面的地方治理具有重要的指导和引领作用，地方治理的成效又将检验国家治理战略是否科学与完善。政治松散、经济文化落后的羌民，在臣服并已融入中原文化为主导的地区体系之中后，仍持续发生反叛，并与统一强大的东汉王朝顽强、持续地作战如此长的时间，一定是多种因素叠加使然。其中与东汉西北羌民宏观治理战略制定中的失误，有着重要关联。本文将尝试从这一视角，对这一问题进行探讨。
一、两汉王朝的治羌政策及其演进
国家治理战略的科学与否，直接关系到地方治理的成效。只有通过对两汉王朝治羌政策的制定背景及演进过程进行深入梳理，才能更全面地发现和总结出东汉西羌治理失败的深层次原因。
（一）西汉王朝的治羌政策
中原王朝对于西北羌民的治理始于西汉王朝。《后汉书·西羌传》载：“滨于赐支，至乎河首，绵地千里。”[1]（P.2869）史籍所载可以看出，西羌主要居于河湟地区。由于自然地理因素，西汉初期汉羌接触较少。“及武帝征伐四夷，开地广境，北却匈奴，西逐诸羌，乃度河、湟，筑令居塞；初开河西，列置四郡，通道玉门，隔绝羌胡”[1]（P.2876），双方的交集骤增。武帝的扩张措施，使西羌的利益受到侵犯，双方矛盾开始升级。元鼎五年（公元前112年），先零羌与封养牢姐种羌勾结匈奴，合兵10万余，攻击令居、安故、围枹罕。次年，武帝遣兵10万讨伐，迫使大部分羌人归附。武帝的西逐诸羌政策，成功实现了隔绝羌胡，孤立匈奴的战略目标。但如何统治大量内迁的羌民，使之能够融入中原文化之中，就成为影响西北边疆稳定与繁荣的重大问题。由此，西汉开始制定治羌政策。西汉羌人治理主要由两部分组成，其一为行政管理机构的设置，其二为具体措施的制定与实施。在行政管理体制上，西汉王朝于元鼎六年（公元前111年），在陇西特立护羌校尉，负责管理羌族事务，其权利大于郡太守。在具体措施方面，首先采取的政策就是对降羌酋豪封侯，将先零羌酋豪杨玉封为“归义羌侯”[2]（P.2973）。欲通过此政策稳定安抚降羌。然而，汉羌矛盾并未就此缓和，部分失地湟中被迫出塞的羌民部落，仍“通使”[2]（P.2973）匈奴骚扰边郡。汉宣帝元康年间，先零豪种借口“愿得度湟水，逐人所不田处以为畜牧”[1]（P.2877）入塞，“郡县不能禁”[1]（P.2877）。对此，汉廷采取镇压策略予以应对，“于是诸羌怨怒，遂寇金城”[1]（P.2877），降汉受封的杨玉随之响应，汉羌间爆发大规模战争。神爵元年（公元前61年），汉廷遣赵充国率6万之众进剿，历时数月，才将羌乱平定。为巩固胜利成果，并保证留守大军给养，朝廷批准了赵充国“罢骑兵屯田”[2]（P.2984）的战略。“屯田逼羌”成为西汉治羌的重要政策之一。为彻底解决降羌的叛乱难题，实现长期稳定，汉廷调整了对降羌的统治策略，正式设立了金城属国。《汉书》云：“因其故俗为属国。”[3]（P.2483）《史记正义》释为“各依本国之俗而属于汉”[4]（P.2934）。其核心就是让内徙、降附的羌民，在不改变其原有组织形式、生产方式和生活习俗的前提下，接受汉朝的统治。在金城属国设置伊始，便“封若零、弟泽二人为帅众王，离留、且种二人为侯，儿库为君，阳雕为言兵侯，良儿为君，靡忘为献牛君”[2]（P.2993），通过这些侯王君长仍领其原有部落，接受汉朝统治。如此众多地封授西羌酋豪，在两汉史籍中是极为少见，其核心是在一定程度上，对西羌实行区域民族自治。由此可知，此政策并非权宜之计，而是西汉王朝根据羌地的现实情况所进行的治理制度创新。属国统治模式的实施，缓和了汉羌关系。仅永光元年（公元前43年），有彡姐羌一部发生过反叛，被汉军平定外，西北羌地基本保持稳定的态势，治羌政策取得了“自彡姐羌降之后数十年，四夷宾服，边塞无事”[1]（P.2877-2878）的成效。
新莽时期，王莽政权没有延续西汉以属国方式治理羌地的有效政策，而是以民族歧视为中心，采取全面推行郡县制的羌地治理措施。“欲耀威德，以怀远为名，乃令译讽旨诸羌，使共献西海之地，初开以为郡，筑五县。”[1]（P.2878）如此举措，不仅使西汉所设金城属国瓦解，还将塞外边陲的允谷（今青海共和东南）、鲜水海（今青海湖）等西羌传统故地，都纳入了新设西海郡的统治范围。这一政策，使羌人武装反叛的战火复燃。居摄元年（公元6年），酋豪庞恬、傅幡等羌人部落，共逐西海太守程永出境，朝廷被迫遣兵进行镇压，汉羌战火再燃。至王莽末年，诸羌“入居塞内，金城属县多为虏有”[5]（P.835），凉州失控。
从武帝时始，西汉采取了遣将镇压羌乱、屯田以威慑羌虏等治羌政策。由于政策效果不佳，汉羌矛盾未得以缓和。为此，汉廷调整策略，制定了设置属国的羌地治理政策，取得了良好的成效。良好的治理效果，显示出了西汉王朝对西北边疆民族问题的重视以及政策制定过程中的客观务实。王莽政权无视汉羌矛盾的现实存在，推行了与现实社会相脱离的郡县制统治政策，失败的结局就不可避免。
（二）东汉王朝的治羌政策及其演进
东汉以降，由于西汉采取的内徙政策，此时羌人人口数量、分布地域、综合实力都有了显著增长。新莽末年“西羌寇边，遂入居塞内”[5]（P.835），至东汉初凉州地区已“皆有降羌”[1]（P.2878）。从中可知，与西汉及新莽时期相比，汉羌关系已经发生了重大变化。
在行政机构的设置上，东汉延续了西汉的政策，置护羌校尉，全权负责羌人的管理事宜。建武九年（公元33年），司徒掾班彪上言：“今凉州部皆有降羌，羌胡被发左袵，而与汉人杂处，习俗既异，言语不通，数为小吏黠人所见侵夺，穷恚无聊，故致反叛。夫蛮夷寇乱，皆为此也。旧制益州部置蛮夷骑都尉，幽州部置领乌桓校尉，凉州部置护羌校尉，皆持节领护，理其怨结，岁时循行，问所疾苦。又数遣使驿通动静，使塞外羌夷为吏耳目，州郡因此可得儆备。今宜复如旧，以明威防。”[1]（P.2878）“光武从之，即以牛邯为护羌校尉，持节如旧。”[1]（P.2878）
在置护羌校尉的同时，东汉政府还采取了包括强制迀徙羌民、对羌乱严厉镇压、以夷治夷、屯田逼羌、以郡县制统治降羌等等一系列政策。
1.强制迁徙以夷治夷
强制内迁羌人是东汉王朝羌地治理的重要政策，史书对此多有记载：建武“十一年（公元35年）夏，先零种复寇临洮，陇西太守马援破降之。后悉归服，徙置天水、陇西、扶风三郡”[1]（P.2878-2879）；“永平元年（公元58年），复遣中郎将窦固、捕虏将军马武等击滇吾于西邯，大破之。……滇吾远引去，余悉散降，徙七千口置三辅”[1]（P.2880）；永元十二年（公元100年）秋，周鲔率兵大败迷唐“降者六千余口，分徙汉阳、安定、陇西。”[1]（P.2884）据王力、王希隆两位学者统计，“东汉时期羌民内迁与流动共有50次，自愿性的只有9次，而强迫性质的多达41次。”[6]
东汉政府利用军事或行政手段，将部分羌人从原居地强制迁于内地，不仅仅是为了瓦解羌族部落规模、分化羌族力量，使羌人难以聚集叛乱，还希望利用羌人对外作战，以降低用兵成本，达到“以夷制夷”之目的。西汉时，汉廷就开始实施“以夷制夷”的政策。《汉书》曾载：“不烦华夏之兵，使其同类自相攻击也”[7]（P.2281），其核心就是要达到夷狄互相牵制的目的。东汉时期不仅延续了这一措施，还更多地将其运用于羌地治理中。“羌胡相攻，县官之利，以夷伐夷，不宜禁护”[8]（P.609）这种观点表明了“以夷治夷”政策成为了东汉政府羌地治理的又一重要手段。《后汉书·西羌传》记载，永元九年（公元97年）秋，“迷唐率八千人寇陇西，……遣行征西将军刘尚、越骑校尉赵代副，将北军五营、黎阳、雍营、三辅积射及边兵羌胡三万人讨之。”[1]（P.2883-2884）永平十六年（公元104年）窦固“率酒泉、敦煌、张掖甲卒及卢水羌胡万二千骑出酒泉塞，耿秉、秦彭率武威、陇西、天水募士及羌胡万骑出居延塞。”[9]（P.810）史书所载可知，内徙羌人曾多次与汉军一同参加平羌战役。
2.使用武力镇压羌民反叛
为平定羌乱，东汉王朝一直采用武力镇压的手段。曾两度担任护羌校尉的段颎极力反对招抚，主张对羌人斩尽杀绝。他上书称：“伏念周秦之际，戎狄为害，中兴以来，羌寇最盛，诛之不尽，虽降复叛。……故臣奉大汉之威，建长久之策，欲绝其本根，不使能殖。”[10]（P.2151）正是这种残酷屠杀政策，激起了羌民持续不断的暴力反抗。中元元年（公元56年），武都参狼羌反，“陇西太守刘盱遣从事辛都、监军掾李苞，将五千人赴武都，与羌战，斩其酋豪，首虏千余人。时武都兵亦更破之，斩首千余级”[1]（P.2879）；章和元年（公元87年），护羌校尉张纡将降羌“诣临羌县，纡设兵大会，施毒酒中，羌饮醉，纡因自击，伏兵起，诛杀酋豪八百余人。…复放兵击在山谷间者，斩首四百余人，得生口二千余人”[1]（P.2882）；元初四年（公元117年）冬，任尚将诸郡兵击狼莫，“大破之，斩首五千级，还得所略人男女千余人，牛马驴羊骆驼十余万头”[1]（P.2891）；自延熹二年至八年（公元159至165年），段颎“凡破西羌，斩首二万三千级”[10]（P.2147），自永康元年至建宁二年（公元167至169年），“凡百八十战，斩三万八千六百余级”[10]（P.2153）。
3.屯田逼羌
在羌人集聚地设置屯田也是东汉王朝羌地治理过程中采取的又一政策。西汉时期，为了压制羌人的强盛，实施了屯田湟中的措施，迫使羌人离开其赖以生存的湟水及黄河两岸。东汉政府不仅延续了这一政策，而且规模更大，措施更为详细。针对当时西海及大、小榆谷左右这些羌人传统栖息地无复羌寇的状况，隃麋相曹凤上言：“建复西海郡县，规固二榆，广设屯田，隔塞羌胡交关之路，遏绝狂狡窥欲之源。又殖谷富边，省委输之役，国家可以无西方之忧。”[1]（P.2885）汉廷接受了曹凤的建议，并拜其为金城西部都督，“将徙士屯龙耆。后金城长史上官鸿上开置归义、建威屯田二十七部，侯霸复上置东西邯屯田五部，增留、逢二部，帝皆从之。列屯夹河，合三十四部”[1]（P.2885），“至阳嘉元年（公元132年），以湟中地广，更增置屯田五部，并为十部。”[1]（P.2894）由此可见，东汉将这一措施作为羌地治理的重要政策予以大规模推广，以实现将羌人从长期生活的故地逼走，彻底摧毁羌乱后方大本营之目的。
4.郡县制统治降羌
对大量内迁羌人的统治政策，直接关系到西北羌地的稳定。东汉在内迁羌人治理政策的制定过程中，没有延续西汉王朝“因其故俗为属国”[3]（P.2483）的治理方式，而是采取了以郡县制为核心的统治政策。东汉政府将内徙羌人置于郡县管理之下，目的在于打破其原有的部落体系，以削弱其势力，防止羌人形成统一的力量来对抗东汉政府。范晔在议论此政策时曾曰：“时诸降羌布在郡县，皆为吏人豪右所徭役，积以愁怨。”[1]（P.2886）表明受郡县统治的羌人不仅要承担沉重的徭役，还要受到官吏的剥削压榨。《后汉书·西羌传》对汉吏残酷压榨羌民的实例多有记载：如“天性虐刻”[1]（P.2895）的来机、刘秉“到州之日，多所扰发”[1]（P.2895）；明帝时，烧何羌一部被卢水胡攻击，其酋豪“比铜钳乃将其众来依郡县。种人颇有犯法者，临羌长收系比铜钳，而诛杀其种六七百人”[1]（P.2880）；“肃宗建初元年（公元76年），安夷县吏略妻卑湳种羌妇”[1]（P.2881）等。西汉时期实施的属国体制，使内徙于金城、陇西的羌人拥有相对的独立性，他们与编户民有所不同，不仅不负担租税徭役，还可以保持原有的社会结构。东汉时期，政府对内徙羌人主要采取郡县制管理，这意味着内徙降羌不仅失去了自主的独立性，还要负担徭役和沉重的兵役。
二、汉羌大规模军事冲突概述
军事冲突是矛盾激化的产物。东汉时期，汉羌双方的军事冲突持续150余年之久，其中大规模的战争就有三次。
第一次大规模汉羌战争爆发的直接原因是东汉强征羌人通西域。西域自和帝永元初年（公元89年）窦宪大破匈奴后，以班超为都护，驾驭属国，开拓疆域，“至于海濒四万里外”[11]（P.2900），经营规模空前。但是，和帝死后，邓太后专权，西域各国纷纷反叛，致使西域与汉廷“道路隔塞，檄书不通”[12]（P.1570）。安帝永初元年（公元107年）六月，汉廷遣骑都尉王弘统兵征伐。军至陇右，王弘强征金城、陇西、汉阳三郡羌人随军前往。已经背负沉重徭役负担的羌人，及此又被征远戍，皆“惧远屯不还”[1]（P.2886）。行至酒泉，羌骑多所逃散。汉廷即施出兵堵截和拆毁羌人行居之庐落之策。这一举措，使更多羌人惊惧，“于是勒姐、当煎大豪东岸等愈惊，遂同时奔溃。麻奴兄弟因此遂与种人俱西出塞”[1]（P.2886），“先零别种滇零与钟羌诸种大为寇掠，断陇道”[1]（P.2886）。第一次大规模汉羌战争随之爆发。
这次羌人的反抗战争，虽属自发，但来势猛烈。据《徙戎论》载：“群羌奔骇，互相扇动，二州之戎，一时俱发，覆没将守，屠破城邑。”[13]（P.1531）羌人“或持竹竿木枝以代戈矛，或负板案以为楯，或执铜镜以象兵”[1]（P.2886），各郡县守令皆“畏懦不能制”[1]（P.2886）。为平定乱局，汉廷遣马贤任护羌校尉，统军20万并辅以分化刺杀的手段与羌人战，历经五年始败羌军。第一次大规模汉羌战争结束。
第二次大规模汉羌战争爆发于永和五年（公元140年）。永和四年（公元139年），汉廷派来机为并州刺史，刘秉为凉州刺史。“天性虐刻”[1]（P.2895）的来机、刘秉“到州之日，多所扰发”[1]（P.2895）。这种残暴统治，激起了羌民的武装反抗，第二次大规模汉羌战争爆发。
顺帝永和五年（公元140年），且冻和傅难两个羌人部落首先反叛，聚众攻打金城郡治，并联合陇西寨的降羌和湟中地区“杂种羌胡”[1]（P.2895），向三辅进兵。面对再次爆发的羌乱，汉廷免职来机、刘秉，拜马贤为征西将军，领兵10万前往镇压。羌人武装在射姑山大败汉军，主帅马贤毙命。射姑山之战的胜利，使各地羌族的反抗声势得以壮大，“于是东西羌遂大合”[1]（P.2896），于北地郡分三路攻汉。东路先攻陇西，“遂及三辅，”[14]（P.270）“又烧园陵，掠关中，杀伤长吏”[1]（P.2896）。北路攻北地，击败北地汉军。西北路组成联军在外线与汉军作战。战火延绵，“凉部震恐”[1]（P.2896）。
在羌人的强大攻势之下，汉廷被迫改变战略，“遣侍御史督录征西营兵，存恤死伤”[1]（P.2896），整顿前线军队，任赵冲为护羌校尉。赵冲上任后，先用“招怀叛羌”[1]（P.2896）之计，再行军事征伐之策。在东汉双重政策并用的冲击下，组织松散的羌军遭受重创。到永嘉元年（公元145年），随着陇西5万余羌军降汉，“陇右复平”[1]（P.2897），第二次大规模羌汉战争结束。
建和三年（公元149年）至延熹二年（公元159年）的10年间，汉廷先后以种暠为凉州刺史、汉阳太守，以张奂为安定属国都尉，以第五访为护羌校尉。他们在凉州等地以缓和汉羌矛盾为核心，对羌人实施安抚为主的政策，由此得到了羌人的认可和欢迎，陇右出现了相对稳定的局面。延熹二年（公元159年），段颎任护羌校尉。段颎强力主张对羌民实行“欲绝其本根，不使能殖”[10]（P.2151）的斩尽杀绝之策，这一残酷屠杀政策的复现，激起了羌人的激烈反抗，烧何、烧当、勒姐、当煎等多部落反叛，“杀属国吏民”[10]（P.2146），奔袭汉兵，第三次大规模汉羌战争爆发。羌人“寇钞关中”[10]（P.2132），“诸种羌共寇并凉二州”[10]（P.2147）。“羌遂陆梁，覆没营坞，转相招结，唐突诸郡”[10]（P.2147），战争的激烈程度由此可见一斑。为应对危机，汉廷任凉州名将皇甫规为中郎将，统领灭羌战争。深悟羌民生活习俗和凉州社会状况的皇甫规，采取“力求猛敌，不如清平；勤明吴、孙，未若奉法”[10]（P.2132）的治羌政策。在对羌人剿抚并用的同时，严厉惩处当地的贪官污吏。这一措施致使汉羌矛盾得以缓和。然皇甫规因拒行贿赂，被诬陷下狱，由此“寇势转盛，凉州几亡”[10]（P.2147）。汉廷“复以（段）颎为护羌校尉，乘驿之职”[10]（P.2147），再次对羌人实施剿杀之策。段颎采取逼迫战略，长距离追击羌军，历经多次激战，在高平西北的逢义山打败先零羌，斩杀羌军近万人，掠得牲畜28万头之多。羌人的第三次叛乱被再次镇压。
以上史实证明，东汉政府不仅没有化解汉羌之间的原有矛盾，而且由于政策失当，使之进一步恶化。
三、东汉王朝羌地治理失当的深层次原因
国家治理体系是统治阶级管理国家的制度体系，包括政治、经济、文化、社会等各领域体制机制、法律法规安排。而具有宏观方向性的治理战略与注重微观具体操作的治理政策与措施，则是治理体系的重要组成部分。长期战略规划决定了治理方向和最终目标，是具体治理政策与措施制定的基础。只有将这两个层面相结合进行研究，才能更全面地总结东汉西羌治理过程中的成败得失。
（一）东汉未制定羌地治理的长期战略
东汉统一后，经过西汉政府内徙政策的实施，羌民已大量迁居于西北汉民传统生活地区，汉羌关系已发生巨大变化。东汉政府并没有根据这一客观事实，制定这一地区治理的长期战略规划。这是导致治理措施混乱，汉羌关系不断恶化的重要原因。
西北边疆地区一直是中原农耕文化与草原游牧文化的重要分界线和结合部，两种文化之下的民族因不同的文化和生活习俗，在接触过程中经常发生矛盾。春秋战国时期，两种文化之间的交集与冲突主要表现为各诸侯国与边疆不同游牧民族的联合与冲突。秦统一后，两种文化的交集与冲突则演变成为以中原农耕文化为核心的大一统中央集权国家与草原游牧文化为核心的诸多少数民族国家、部落之间的冲突。为保障王朝北部边疆的安全，秦始皇在逐匈奴夺取河南地后，“又使蒙恬渡河取高阙、陶（阳）山、北假中，筑亭障以逐戎人”[15]（P.253）。秦长城“自九原至云阳，因边山险堑溪谷可缮者治之”[16]（P.2886）。可以看出，此时中原文化对游牧文化处于守势。
西汉初期，两种文化的交融与矛盾进入以战争为主要方式的爆发期。以匈奴为代表的游牧民族，为获取更多资源，开始兵犯中原。在高祖反击匈奴失败后，汉廷被迫以“与通关市，妻以汉女，增厚其赂，岁以千金”[17]（P.3831）等屈辱的方式，延缓匈奴的进攻。至武帝时，得以富强的西汉王朝，开始了对匈奴的强力反击。经过北伐与西征彻底降服匈奴，至此，乌桓、西羌、乌孙、西域诸多边疆民族国家与部落相继臣服并逐渐加入汉朝的藩属体系。这表明两种文化之间走过了激烈冲突的阶段，进入了以中原文化为主导的更为广泛的交集、融合时期。这种历史的巨变，赋予东汉统治者重大历史机遇，为中原帝国进一步促进两种文化的融合，推进民族团结，实现边疆稳定、经济发展奠定了良好的基础。值得注意的是，与西北边疆的其他民族相比，没有进入国家形态，处于原始部落阶段的羌民族，经过西汉驱逐西羌、屯田逼羌、内徙羌民等一系列措施，有相当数量的羌民已更深地融入中原文化为主导的地区体系中，这为汉羌文化的进一步融合创造了条件。“更相抄暴，以力为雄”[1]（P.2869）是西羌的旧习俗，仰慕汉民族先进的生活方式，是汉羌频繁交流后所出现的新趋势。汉政府对其强力压迫，反叛将是必然结果；对其“理其怨结”[1]（P.2878）安抚之，归顺将成为可能。这已在汉羌交往的历史中所证明。两汉之交，隗嚣、窦融就是充分利用这一特点，实现了借用西羌之力，扩充自身势力的目标。“初王莽世，羌虏多背叛，而隗嚣招怀其酋豪，遂得为用”[18]（P.588）。隗嚣“据七郡之地，拥羌胡之众”[19]（P.1220），面对强大的东汉军队，仍割据陇右十年之久。其间西羌兵为隗嚣割据势力的主要兵源。卢芳也曾“使使与西羌、匈奴结和亲”[20]（P.506），南抗东汉十数年。由此可知，羌民是西北地区不可忽视的重要力量，统治得当，不仅可以成为拱卫西北边疆的生力军，亦可能成为经济发展的建设者。
史书所载表明，东汉统治者若在国家战略高度认识到这一历史巨变带来的发展机遇，把握住两种文化融合过程中的主要矛盾，并依此制定符合羌民族社会发展客观现实的统治政策，通过中原先进生产方式和先进文化的传入，使羌民的社会地位和生活水平得以有效提升，羌民对汉文化的认同将得以进一步推进。
然而，东汉统治者未能认识到这一点。从光武帝刘秀同意班彪建议，设置护羌校尉管理羌地的决定中可以认定，班彪所言，就是东汉政府对羌民治理政策的重要组成部分。而从班彪“理其怨结”[1]（P.2878）、“问所疾苦”[1]（P.2878）与“驿通动静”[1]（P.2878）的表述亦可知，护羌校尉设置的初心和目标，是通过化解西羌部落内部及其与汉族边郡吏民的矛盾与怨恨，关心其疾苦使之真心臣服于汉廷，同时了解其动向监督其行动，以防患于未然。其中既没有将羌民融入汉族的政治、经济、文化中的战略规划，也无发展羌地经济提升羌民生活水平的具体措施。羌乱的本质是羌人的利益被漠视，生存无法保障，而以上政策却没有涉及这些问题的本质。而从“及邯卒而职省”[1]（P.2878）和“谒者郭襄代领校尉事，到陇西，闻凉州羌盛，还诣阙，抵罪，于是复省校尉官”[1]（P.2881）的史书所载中还可以看出，连这一基本管理羌人的护羌校尉政策，都没有得到东汉政府的真正重视。汉廷仍然延续以防范甚至敌视为核心的羌地统治思路和治理政策，这种缺乏长远战略规划的治羌思路，无疑是导致治羌政策多变，汉羌矛盾激化的重要根源。史书还曾记载，西域诸国因不堪忍受匈奴的压迫，“皆遣使求内属，愿请都护。”[11]（P.2909）而“光武以天下初定，未遑外事，竟不许之。”[11]（P.2909）建武二十一年（公元45年）冬，“车师前王、鄯善、焉耆等十八国俱遣子入侍，献其珍宝。及得见，皆流涕稽首，愿得都护。天子以中国初定，北边未服，皆还其侍子，厚赏赐之。”[11]（P.2924）同时明确表示，“如诸国力不从心，东西南北自在也”[11]（P.2924）。这也从另一侧面反映了东汉对西北边疆民族地区没有长远经营战略的事实。更有甚者，因羌乱难平，东汉朝廷曾三次廷议放弃凉州。建武十二年（公元36年），“是时，朝臣以金城破羌之西，涂远多寇，议欲弃之。”[5]（P.835）东汉中期，“永初四年（公元110年），羌胡反乱，残破并、凉，大将军邓骘以军役方费，事不相赡，欲弃凉州，”[21]（P.1866）第三次是在东汉末年，中平元年（公元184年），“会西羌反，边章、韩遂作乱陇右，征发天下，役赋无己。司徒崔烈以为宜弃凉州。诏会公卿百官，烈坚执先议。”[21]（P.1875）西羌遍布的凉州之地，不仅是关中的屏障，还是中原王朝经营西部边疆的战略枢纽，将放弃凉州作为应对羌乱的对策进行廷议，无疑是自毁长城，进一步验证了东汉在西羌边疆地区长期统治战略缺失和治理政策的混乱。
（二）羌地统治政策与现实社会状况严重脱节
以郡县制统治内徙羌民是东汉政府治羌的核心政策。由于这一政策与当地的政治、社会现实是相悖的，因此，是不可能收到预期效果的。
诞生于战国的郡县制，是在分封制退出历史舞台后，中原各诸侯国治理社会的政治制度。战国后期，随着劳动生产力的进步，小农经济得以快速成长，并成为君主政权立国的基础。为推动社会进步进而实现霸业，各诸侯国积极进行变革，郡县制这一适应历史发展趋势的政治制度走进了历史舞台。经历秦和西汉两朝的发展和实践，已为历史证明其是大一统中央集权国家治理社会的有效制度。需要指出的是，小农经济的发展与社会化，是郡县制得以实施和发展的基础。而对于正处在由原始部落向阶级社会过渡的游牧民族，则完全不具备这一统治政策的实施基础。统治集团只有在战略的高度，将这一先进制度与少数民族地区的现实社会发展状况相结合，通过制度创新，才能实现良好的治理效果。这一方面，战国时期的秦国已取得了成功的经验。
秦灭巴蜀后，在治理同样被称为蛮夷的原巴国过程中，并没有将秦国原有的统治政策在巴地强制推行。而是根据其政治、经济和文化状况，采取了分步推进的方式。考虑到巴地正处于以大姓统治为核心的部落组织形式，以豪族大姓为核心的巴地部落集团的势力并未因其国的灭亡而受到影响，原巴国反秦残余势力仍然存在等客观因素，制定了差异化的统治战略。在政治制度上，秦在巴地设立巴郡，推行郡县制的同时，仍“以巴氏为蛮夷君长”[22]（P.2841），并未将其原有以血缘集团为基础的社会组织结构进行彻底改变，而是保留其大姓统治，并采取封王、赐爵、加大经济扶助的政策，赋予其作为秦在巴地基层统治的权力，通过他们将秦的各项制度、政策和法令予以实施。
在税赋制度上，也未照搬秦国本地政策，而是对巴地百姓施以更加优惠的税赋政策。《后汉书·南蛮西南夷列传》记载：“及秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女，其民爵比不更，有罪得以爵除。其君长岁出赋二千一十六钱，三岁一出义赋千八百钱。其民户出幏布八丈二尺，鸡羽三十鍭。”[22]（P.2841）《七国考》二引《通典》注载：“一户免其一顷田之租，虽有十妻，不输口算之钱。”[23]（P.89）在刑律上，《云梦秦简》所载秦律规定：“或与人斗，缚而尽拔其须眉，论何也？当完城旦。”[24]（P.229）而在巴地，秦并未制定如此严厉的制度。秦昭王时，借助板楯蛮猎杀白虎为民除害这一时机与之订立盟约：“乃刻石盟要，复夷人顷田不租，十妻不算，伤人者论，杀人者得以倓钱赎死。盟曰：‘秦犯夷，输黄龙一双；夷犯秦，输清酒一钟。’”[22]（P.2842）这种免租减赋严秦宽夷政策的实施，达到了社会稳定“夷人安之。”[22]（P.2842）的效果。
无论是秦对巴蜀的成功治理经验，还是西汉设金城属国，实行羌人部分自治所取得的良好成效，均可成为东汉政权学习借鉴的宝贵财富。然而东汉统治者既没有认真总结历史上民族地区治理的成功经验和失败教训，也没有考虑到西羌社会发展与中原地区的差异，并未根据内附羌人的现实状况进行治理制度创新，而是推行了与属地汉民相同的郡县制统治。这一政策，导致了“其内属者，或倥偬于豪右之手，或屈折于奴仆之勤”[1]（P.2899）的悲惨结局，致使羌民形成“塞候时清，则愤怒而思祸；桴革暂动，则属鞬以鸟惊”[1]（P.2899）的心态。僵化地实施郡县制统治政策，无疑是汉羌矛盾激化的又一重要原因。
（三）没有适时调整羌地统治政策扭转颓势
值得关注的是，在凉州将领皇甫规、张奂主政西羌事务时期，羌地治理曾取得了较好的成效。
对羌人生活习俗有着深入了解的皇甫规，没有延续以往治羌官吏对羌人残酷镇压的政策。他认为“夫羌戎溃叛，不由承平，皆由边将失于绥御。乘常守安，则加侵暴”[10]（P.2129）所致。在其上奏朝廷的奏章中直接点明了以往治羌将吏为“苟竞小利”[10]（P.2129）而挑起战争的实质。上任伊始，皇甫规“持节监关西兵，讨零吾等，破之，斩首八百级。先零诸种羌慕规威信，相劝降者十余万。”[10]（P.2133）战争结束后，皇甫规对“皆倚恃权贵，不遵法度”[10]（P.2133）的边地将吏及豪强子弟“悉条奏其罪，或免或诛”[10]（P.2133），结果“羌人闻之，翕然反善。沈氐大豪滇昌、饥恬等十余万口，复诣规降。”[10]（P.2133）
张奂治羌时，在平定羌乱的基础上，更注重施政措施如何能保证羌地的持续稳定。他主张“宜且以恩降，可无后悔”[10]（P.2150）。在采取缓和对立、减少杀戮策略的同时，他还实施了“平均徭赋，率厉散败”[10]（P.2139）的经济措施，降低羌民的负担。务实的治理政策，使其治绩“常为诸郡最”[10]（P.2139），开拓了“河西由是而全”[10]（P.2139）的局面。
皇甫规、张奂平乱治羌的史实证明了，只要放弃对羌民强力镇压和残酷剥削的政策，官员洁身自律，施政惠及羌民，将会有效缓解汉羌矛盾。东汉王朝若依此反思以往羌地统治政策，进而创新、优化治理思路，仍可能扭转羌地统治的被动局面。然而汉廷并未抓住这一战略时机，仍继续执行严厉镇压和残酷剥削的政策，使汉羌矛盾进一步激化，失去了扭转颓势的机会。
结语
西汉前期，匈奴兵犯中原，给西汉国家安全造成严重威胁。反击匈奴，开疆拓土，保境安民是当时国家战略的核心。作为这一战略的重要组成部分，汉武帝西逐诸羌、隔绝羌胡是具有积极意义的。时至东汉，匈奴已被降服，西域诸多边疆民族国家与部落已臣服并加入汉帝国的藩属体系，此时，促进民族融合，保障边疆稳定与繁荣，已成为国家在西北的战略核心。由于内迁政策的实施，大量羌民已融入中原文化为主导的地区体系中，如何处理好汉羌关系，实现汉羌民族融合，更是这一战略核心的关键点。东汉王朝没有把握住这一历史转变所带来的历史机遇，更没有在国家战略的高度制定羌地长远发展目标和符合社会实际的治理政策，加快这一文化融合的进展，而是采取了对羌民敌视、剥削、镇压的策略。这一重大失误，致使汉羌矛盾不断激化，战乱持续不断，严重动摇了东汉国家的统治根基。
不可否认的是，东汉羌地的治理政策，虽然没有从根本上解决汉羌的矛盾与冲突，但对于促进羌民生产方式的改变，推进汉羌民族文化的融合具有一定的积极意义。
《后汉书》载：建和二年（公元148年），“凉州羌动，以暠为凉州刺史，甚得百姓欢心。被征当迁，吏人诣阙请留之。……暠复留一年，迁汉阳太守，戎夷男女送至汉阳界，暠与相揖谢，千里不得乘车。及到郡，化行羌胡，禁止侵掠”[26]（P.1828）。皇甫规治羌时“羌人闻之，翕然反善。沈氐大豪滇昌、饥恬等十馀万口，复诣规降。”[10]（P.2133）种暠与皇甫规羌地治理的成功史例，亦是汉羌文化融合的真实反映。
内迁西羌与羌地屯田是东汉羌地治理的重要政策。东汉政府在羌地的大量屯田和移民，一方面促进了西北地区农业生产的发展，也有利于汉羌物质、文化的交流，并在一定程度上使羌族接触到了内地的先进文明，对其产生了吸引力。[6]强制内迁羌民政策的积极意义还体现在：其一，内迁使羌民族由居无定所较为落后的游牧生活，进入到相对先进的农牧并举或专事农耕的时代，由此，加速了羌民族由原始部落向封建化转变的进程。羌民内迁后所形成的与汉民长期杂居局面，不仅密切了汉、羌民族之间政治、经济方面的往来，还促进了双方在文化、血缘等方面的交融。生产与生活方式的巨大转变，为羌民族整体文化素质的提升，创造了有利条件。其二，东汉的中央集权统治制度，使内迁羌民直接进入了郡县管理体系，羌族原有的血缘政治关系被打破，汉羌民族政治一体的发展模式，加快了汉羌民族全面融合的进程。其三，内迁羌人政策的持续，使羌人陆续由“三河间”的高寒地带，内迁到气候更适应人类生存的陇右地区。自然环境的极大改善，有利于羌民族的生存与繁衍。
历史进程不断证明，古代中国昌盛之时，无不是中央政府边疆治理成功之际。中央政府只有将各民族人民作为统一大家庭的一员，充分认识到不同民族政治、经济、文化上的差异，才能建立科学完善的民族地区治理战略，制定高效持续的边疆治理政策。
注释：
①相关学术史整理，参见赵明《东汉对西羌长期作战的原因与教训》，《中国史研究》1994年第1期；马长寿《氐与羌》，桂林：广西师范大学出版社，2006年；王勖《东汉羌汉战争动因新探》，《中国边疆史地研究》2008年第2期；杨秀清《论东汉对羌族的政策》，《青海社会科学》1995年第5期；薛小林《争霸西州：匈奴、西羌与两汉的兴衰》，北京：社会科学文献出版社，2020年；等。
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责任编辑：杨春蓉