两会特辑 | 全国政协委员杨维刚建议：构建统一的国土空间规划体系
在2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2015年的《生态文明体制改革总体方案》、2017年的十九大报告中，都提出了构建国土空间规划体系的要求。去年的国务院机构改革中，又确定由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制的职责，并将相关规划职能整合，紧锣密鼓地开展国土空间规划工作。
在今年的全国两会上，全国政协委员、湖南省人大常委会副主任、民盟湖南省委会主委杨维刚针对构建统一的国土空间规划体系提出了建议。
杨维刚表示，改革开放以来，空间规划领域形成了经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等相对独立的规划体系，对保障经济社会平稳较快发展和生态文明建设发挥了重要作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突等突出问题，构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，是当前规划体制改革的重点。
杨维刚认为，目前国土空间规划体系主要面临两大方面的问题。首先是多规并存环境下规划制度存在的问题。
一是空间规划内容交叉重叠，缺少统筹。在相同空间，城市建设规划与国土规划均涉及城镇空间用地管控，在内容上存在交叉重叠。由于各种规划侧重点不同，经济社会发展规划以经济社会等非空间内容为主，环境保护规划以环境质量管理为主，城乡规划侧重于物质空间领域，土地利用总体规划对耕地保护和建设用地规模进行调控，缺乏一种对各种因素统筹考虑的空间规划。
二是规划编制的依据、规范、标准、空间基底不统一。规划编制的依据、规范、标准各成体系，缺乏协调，也缺乏具体有效的协调机制和平台；各部门之间缺乏统一的数据基础，采用不同的数据成果，造成各类规划空间基底不统一；不同规划类别的编制时期、规划期限不同，编制实施进度迥异。
三是规划体系法治化和规范化建设落后。地位较高的经济社会发展规划，除《宪法》少数条款外无其他法律法规依据。主体功能区规划仅依据有关文件编制实施，缺乏法律法规依据。城乡规划法治化相对领先，但市（县）域总体规划、市（县）域城镇体系规划、县（镇）域村庄体系规划的法律规范缺乏。所有规划基本都是编制、实施与监督三位一体，缺乏科学、民主的决策和制约机制，规划实施的途径和手段过度依赖行政权力，缺乏法治监督机制。
其次，是“多规合一”在推进过程中存在的问题。
一是政府对国土空间规划认识不足。国土空间规划作为政府实现战略发展、构建安全底线、应对环境变化、营造宜居环境的国土空间管控和治理手段，是促进国家治理和治理能力现代化的必然要求。但地方政府的认识还没有提高到促进治理能力现代化的高度，简单地认为只要合并规划就行，而未从战略高度统筹考虑国土空间规划。
二是法律法规相互冲突，体制机制不顺畅。现存的各个规划依据不同的法律法规政策，存在规范期限、基础数据、用地分类、分区管控、目标指标等方面的差异，在出台统一的国土空间规划法律法规前，存在法律法规如何衔接问题。机构改革后，目前仅仅是针对规划职能和人员进行了整合，涉及到区域战略研究、技术支撑、行业管理职能等配套机制并未进行整合。
三是国土空间规划事权与职责不匹配。国土空间规划体系需与各层级政府的权责相对应，强化国土空间规划传导机制。横向上，需与同级部门权责相对应，强调专项规划之间的相互衔接与协调。现实中，政府对具体事务的职能划分不是特别明确，任务分配还未完全与自然资源部门职责相对应，与“多规合一”要求还有差距。生态环境保护规划、综合交通规划和重大市政基础设施规划等分属于不同部门管理，涉及“多规合一”的配套体制并未完全按照职能调整而调整，自然资源部门在推进过程中还存在困难。
“十八大以来，中央在多个文件中对国土空间规划作出了部署。今年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议，更是明确将国土空间规划上升为中央的重大决策部署。习近平总书记指出，国土是生态文明建设的空间载体，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多的修复空间。”杨维刚表示。
据了解，中央全面深化改革委员会第六次会议提出要求，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。空间规划体系改革并非过去简单的“多规合一”，而是在统一话语下实现空间治理体系的提升。从多规并存到“多规合一”，要迅速部署，统筹谋划，尽快度过过渡期，高站位、高标准构建国土空间规划的全过程体制、机制。
为此，杨维刚提出了6点建议：
一是提高思想认识。为了形成国土空间规划一盘棋，举办各级政府领导国土空间规划培训班，从国土空间规划的重要意义、指导思想和目标、明确底线思维、战略引领和刚性管控作用等方面对各级政府领导进行培训，树立国土空间规划意识。
二是成立省市县乡国土空间规划委员会。各级政府成立以政府主要领导为主任的国土空间规划委员会，健全工作机制和议事规则，优化专家委员会和办公室人员结构，打造广大专家、技术人员等参与的智库团队，强化对宏观性、全局性、长期性的重要规划政策及其执行情况的分析研究，对涉及国土空间规划的重要文件、重大规划、重点项目进行统筹研究和审议。
三是加大工作力度，推进多层次、体系完整的规划编制工作。按照各级国土空间规划的要求和内容，推动省、市、县、乡四级村庄规划的编制，全面启动市县乡国土空间规划编制工作。有序推进村庄规划编制，积极服务乡村振兴战略。建立国土空间开发利用专项规划合规性审查制度。推进控制性详细规划管理体制改革，推动城市设计纳入控制性详细规划建设内容。
四是以大数据信息为支撑，建设省级国土空间规划信息平台。以自然资源调查现状数据为基础，整合各类关联数据，建立统一的国土空间基础信息平台，强化各部门之间数据共享和社会信息之间的交互。结合国土空间规划及专项规划编制、审批流程再造与政务系统对接，实现主体功能区功能和各类空间管控要素精准落实，形成国土空间规划数据的统一管理。
五是加强规划执法督察。各部门编制交通、水利等基础设施、公共服务设施的专项规划，必须以国土空间规划的“一张底图”为依据，不得违反约束性指标和管控要求。建立国土空间规划动态监测预警和实施监管体制，对国土空间规划执行情况进行执法督察。各开发建设活动坚持“先规划后建设”，对违反规划行为进行严肃查处。
做好过渡时期法律的立改废释工作。启动国土空间规划立法工作，建立国土空间规划体系并监督实施。研究规划定期评价制度、监测预警办法，探索建立国土空间规划实施监测、评估、预警机制。
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