疫情迷雾下的国土空间规划新思考

撰文/武汉技术中心、苍穹国土空间规划设计研究院

编辑/苍穹数码品牌推广部

2020年新春伊始，突如其来的新型冠状病毒感染引发肺炎疫情，带来了一场严峻的防疫战役，无奈之下的“封城”之举后，也不可避免地要面对一次沉重的城市危机，数亿百姓原本华丽的新年愿望变成了“正常上下班过平凡一天”的朴实诉求。在这近一个月疫情防控的非常时期，我们足不出户却被各路信息围追堵截，每天一睁眼就查看最新疫情数据，不自主地被疫情分析所吸引，大量的数据与信息反而加深了我们对于未知的迷茫、对于危机的恐慌。武汉素有“九省通衢”的美称，却因流动性强造成了病毒全国迅速蔓延；城市规划建设不断丰富功能结构，却屡遭医疗物资短缺的严峻考验；困境之下、危机过后我们的城市何去何从，迷雾蔼蔼，如何揭开？

直面此次公共卫生事件，苍穹数码近日将疫情所带来的问题进行了汇总与思考，重新审视国土空间的“健康”，再度探索如何做好新一轮国土空间规划，从当下危机所引发的新需求出发，为后续国土空间规划工作的稳步开展提供了全新的解决思路。

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新需求：公共卫生应急事件下规划面临的新形势

此次新型冠状病毒感染肺炎疫情的突发再次让我们意识到规划在城市管理中的重要性，同时通过此次疫情也暴露出我国在规划以及城市管理方面的不足之处。如城市安全风险评估不足，规划缺乏预控应急基础设施和预留用地，出现火神山医院仓促选址建设等情况；存在重城市轻镇村，疫情从城市蔓延至镇村，对乡村的基础设施、应急管理能力以及城乡在疫情期间的物资流动等带来了一定考验。

面对突发的重大公共卫生事件和传统的城市治理模式之间的矛盾，智慧城市建设无疑成为未来重要的解决途径之一。大数据的应用使信息采集更加便捷，地理信息系统使设施、规模、路线的规划更加合理，智慧监控系统使风险监测更加及时，同时线上智慧平台的搭建配合线下联动治理，在本次疫情防控中发挥了积极高效的作用。但同时也存在防疫与管控等数据平台未能与规划建设较好地融合、在智慧城市建设中缺乏公共应急指挥系统等问题，仍需进一步探索解决。未来如何利用大数据等新的技术手段为智慧规划、智慧城市提供研判支撑，提升精细化管理能力成为规划需要重点关注的问题之一。

社区生活圈就是防灾防疫圈，充分发挥规划在基层治理中的作用。街道是城市的细胞，社区是城市运行的基本单元。在本次抗击疫情的过程中，社区也是肺炎病毒跟踪及控制的基础空间单元，国家强调社区（村）防控，实施群防群治、联防联控，进行网格化、地毯式管理。面对严峻的疫情，社区充分发挥主观能动性，通过“线上+线下”的立体布防，有效地遏制了疫情的进一步扩散。提升社区治理能力不仅仅是停留在关注物质空间的内容，更要注重人本层面的关怀，增强社区居民归属感与文化认同感。未来要赢得这场疫情防控的人民战争，同样要有赖于规划参与基层治理过程中逐步培养的市民的城市意识、主人意识、社区空间意识和家园意识。

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新规划：重大公共卫生安全事件下国土空间规划如何应对

每次重大危机事件都会对规划提出新的要求，规划为解决城市问题而生，而传统的头痛医头、脚痛医脚的规划已不再适用，面对重大突发的公共卫生事件，需要更具系统性、前瞻性、战略性的考虑。健康城市、韧性规划、社区治理、智慧规划等一些新的规划理念和技术手段再次成为人们关注的重点，在新一轮的国土空间规划编制中，对如何应对此类灾害安全事件进行了几点思考。

（1）树立“极限思维”，构建突发应急事件规划应对体系

对于未来的情景预判，除却目前不断强调的红线思维和底线思维外，我们也要有极限思维，做最坏的打算，譬如人类疫情和动物疫情叠加爆发、疫情和自然灾害同时发生等极端情境下，我们的城市功能空间能否承载、如何应对，也是国土空间规划中需要重点关注解决的问题。

目前现有的规划体系主要集中在围绕城市的发展探讨功能、空间、交通、形态等一系列要素，对不确定风险的灾害防控意识和应急响应能力显著不足，现有应急防灾规划存在宏观指导有余、细节规范不足等问题，实操性和实效性没有迭代升级。尤其是城市医疗卫生布局专项规划重点关注在医疗资源总量发展、服务体系建设等，强调布局的均等化，对应对突发公共安全事件缺乏有效的应急预案，需要通过规划干预，建立集中和分散相结合的城市重大公共卫生事件防控系统，即集中高水平医疗资源和均匀布置基层社区医院，建设与公众需求相匹配的医疗服务体系。

（2）践行“健康城市”理念，重塑城市空间布局模式

“健康城市”概念早在上世纪80 年代中期,由世界卫生组织明确地提出，并把建设健康城市作为全球性计划进行推广。“健康城市”是以市民的身心健康为中心,综合考虑城市社会、经济各个方面的一种城市发展模式，实质上是政府动员全体市民和社会组织共同致力于不同领域、不同层次的健康促进过程，是建立一个最适宜人居住和创业的城市的过程。这一目标的实现，有赖于良好的城市管理模式，以及人性化的有利于疾病预防和控制的城市规划。

将“健康城市”理念纳入国土空间规划编制和实施，此次疫情的发展进一步凸显了国土空间“健康”的重要性，也引发我们反思健康城市的规划与建设，应坚持和促进组团形态的空间发展模式，以霍华德“田园城市”为代表的分散、分层级、分组团的空间布局模式被认为是应对公共卫生事件的有效办法。开展国土空间规划中，应树立“大健康”理念，践行生态文明思想，加强生态保护与环境治理，降低国土空间的健康风险；积极推广绿色发展方式和生活方式，构建完善的城市公共健康保障系统，让人民共享公平可及的健康服务，从而建设高质量、可持续发展的健康城市。

（3）塑造“韧性城市”，探索重大战略空间留白机制

韧性城市强调强调城市一方面应对外来冲击具有一定的缓冲、适应、反弹能力，另一方面对于困难情境有预防、准备、响应能力。此次新型冠状病毒感染肺炎疫情的突发再次让我们意识到韧性城市思维在规划中的重要性，在国土空间规划中强化韧性规划思维，加强城市安全风险评估与监测。探索重大基础设施用地与空间营造的战略留白机制，建立建设用地规模预留制度，保障不可预见重大突发事件所需的重大基础设施建设需要，为未来发展留有余地。既可以为优化提升城中的重要功能预留战略空间，为城市未来发展预留弹性，促进城市集约高效、结构调整，又能保障应急突发事件所需用地、空间的有效供给。

（4）推行“智慧规划”，提升城市空间-社区治理效能

目前相对静态、各自为政的城市治理模式无法适应和满足城市治理现代化要求，需积极探索“实时动态、智能融合、信息互联”的智慧规划和智慧城市协同共治的新模式。以智慧规划引领智慧城市建设，促进信息化建设与城市空间发展之间的深度融合，智慧城市作为促进城市治理智能化的重要抓手，助力于构建城市现代化治理体系。

提升社区治理效能，建设社区共同体。社区作为城市治理的最小单元，也是面对重大公共安全事件联防联控的前沿阵地，网格化社区单元能够丰富和提升应急行动能力，通过“社区-居住小区-楼栋”三级治理体系构建联防联控机制，充分发挥自下而上的社区自组织的力量。在社区生活圈中融入综合防灾体系建设内容，以基层社区卫生医疗资源为基础，整合线上咨询和综合会诊平台，在社区医疗资料配套时考虑平战结合需要，做好社区应急预案。

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新数据：数据“大爆炸”时代如何有效传递信息

随着信息技术的发展，各行各业都在疯狂产生数据、挖掘数据，尤其是物联网、5G、人工智能等新技术应用的不断纵深，使数据量呈指数级增长，我们每个人被源源不断涌现的海量数据推进了一个数据“大爆炸”的时代。在这次防疫工作中尤为明显，大量的疫情数据带着激增的相关信息海浪式涌入人们的生活，信息的增长速度远超于人类的理解速度，如何从浩如烟海的信息海洋中迅速而准确地获取自己最需要的信息，成为人们关注的重点，如何从让越来越多的数据有效传递信息，成为我们探索的方向。

（1）借助空间信息更好地分析目标物分布

在防疫工作开展过程中，我们看到了大量的疫情地图，政府、医院、研究学者等各界均采用空间地图的方式展示了疫情分布现状、定点医院及发热门诊位置、病患活动轨迹等数据情况，基于空间位置的服务发挥了其最直观的展示效能，可以更加清晰地将目标物的分布、移动轨迹展现出来，便于做进一步分析。

全国疫情数据统计

（2）叠加多重空间信息更好地反馈数据信息

在大数据时代，可实现的不仅是一方数据的展示，更是多方数据的分析。借助信息技术，可获取到基础地理信息数据、政府统计数据、医疗、交通、手机信令等实时动态数据，多方信息基于同一空间叠加在一起，形成数据信息的关联互动，则会产生更有价值的信息反馈。

在这样一个汇集了全面信息的数据中心，能使规划者从全局的角度出发，洞察国土空间的现状，探寻数据背后的流动机制，推演城市未来的发展态势；也能使实施者从问题的根本出发，及时发现痛点所在，有效采取应对措施。

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新技术：社区治理呼声下的技术落实

社区作为城市治理的最小单元，成为了疫情防控的第一道防线，越来越多的目光放在了智慧社区的建设，智慧社区的规划就成为了智慧社区成功打造的前提基础。

封锁管理之下，口罩、酒精、蔬果、药品等防疫、生活必需品频频告急，交通管制之下，医护人员、患病就医者、基层工作人员出行困难，诸如此类问题成为了当下网格化疫情管理的难点，也从问题的层面反映出了社区公共设置布局合理性在国土空间规划中的重要性。为充分发挥规划在基层治理中的作用，可在社区规划之初，就设定好宜居、宜业、步行友好的15分钟社区生活圈，根据社区生活圈的需求，明确实施管控规则和专项评估模型，依托模型算法，可动态评估社区公共服务覆盖率及公共服务均等化水平，对于存在资源短缺等问题及时进行风险预警，如社区医院未根据人口分布全面有效覆盖、发热门诊部分区域高密度聚集等医疗卫生设施不完善不均衡问题。以问题为导向，综合提高社区治理能力，加强应对灾害的防治能力，提升社区空间品质和居民生活品质。

公共服务覆盖率评估

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新平台：以防疫为切入点提升公共卫生安全监测预警能力

为响应国土空间规划体系改革的要求，苍穹数码在过去一年多的探索与实践中，已形成业务全覆盖的国土空间规划产品体系，但也从未停下产品升级、智慧探寻的脚步，构建“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划始终是我们前进的目标。

面对疫情的挑战，综合考虑重大公共卫生事件应急新需求，以疫情防控为切入点，将疫情防控专题纳入现有国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，后续拟延展成公共卫生安全专题，全方位、实时、动态地获取涉及公共卫生安全重要信息，全面提高包括重大传染病等各类公共卫生安全风险的监测预警能力，提升综合减灾与风险预测水平。同时从信息系统整体产品设计的层面出发，产品进一步完善优化，一方面以多重数据丰富国土空间规划编制、实施监督工作开展，另一方面通过数据分析及计算推演能力，为指挥决策提供直观且有效的辅助工具。

苍穹数码国土空间规划产品体系

疫情的发展牵动着每一个中华儿女的心，我们向奋战在一线的医务工作者致敬，也希望能在这场“阻击战”中尽一份自己的力量。苍穹数码将充分发挥多年地理空间实践优势，致力于将规划深耕业务经验和自主研发技术实力运用到新一轮国土空间规划、建设、治理的每一个环节，让疫情考验我国城市的适应力与恢复力时，危机的警钟也鸣响规划发展转型的号角，我们期待万人空巷的武汉重新焕发蓬勃生机，我们期待冬去春来后祖国重现健康美好。

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