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求真之路——第三次全国国土调查纪实
The following article is from i自然全媒体 Author 朱彧 沙玛建峰
日前，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部作出决定，表彰在第三次全国国土调查中涌现出来的先进集体和先进工作者。不经一番寒彻骨，怎得梅花扑鼻香。“三调”成果来之不易，成之惟艰，凝结着广大调查人员的汗水和智慧。为飨读者，《中国自然资源报》推出第三次全国国土调查纪实报道，回眸这一路走来的风雨历程，纪念这段让人心潮澎湃的光辉岁月。
2017年10月，国务院发文部署开展第三次全国土地调查。这是我国进入中国特色社会主义新时代后开展的一次重大国情国力调查，也是党和国家机构改革后统一开展的自然资源基础调查。
“三调”是近年来自然资源工作取得的一项重大成果，是全国21.9万名调查人员用心血和汗水查清的自然资源基础家底，更是为未来一个时期一系列重大决策的科学性和有效性所作的非常关键的一次“全面体检”。
3年风雨兼程，不仅是一幅波澜壮阔的动人画卷，也是一段值得铭记的光辉岁月。
系统谋划 精心组织
国土是生产之要、生存之本、生态之源、自然之基。国土调查是重大国情国力调查，党中央、国务院历来高度重视。中央政治局常委会将其列为工作要点。全面及时准确掌握我国国土利用状况和资源家底，对加快推进国家治理体系和治理能力现代化，落实最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度，保障国家粮食安全，推进生态文明建设，科学规划、合理利用和有效保护自然资源，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。
新中国成立以来，我国开展过两次全国土地调查。第一次全国土地调查（以下简称“一调”）于1984年5月开始，1997年底结束。“一调”基本查清了全国土地资源状况，结束了长期以来我国土地资源家底不清、数据不实的历史，为我国现代土地管理事业的起步与发展奠定了坚实基础。
第二次全国土地调查（以下简称“二调”）于2007年7月开始，2009年底结束。“二调”查清了以2009年12月31日为标准时点的全国各类土地利用现状，建成了国家、省、市、县四级土地利用基础数据库，首次实现调查成果管理的数字化；建立了土地变更调查新机制，实现了土地利用变化常态化监测；构建了国土资源管理“一张图”和综合监管平台，夯实了国土资源管理基础。
为适应新时代生态文明建设新需要，原国土资源部向国务院呈报了《关于开展第三次全国土地调查的请示》。2017年10月8日，国务院印发《关于开展第三次全国土地调查的通知》，决定开展第三次全国土地调查，要求各地区、各有关部门按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则组织实施调查。为加强组织领导，国务院决定成立第三次全国土地调查领导小组，负责领导和协调解决调查工作中的重大问题。领导小组办公室设在原国土资源部（后设在自然资源部），负责调查工作的具体组织和协调。办公室主任由时任自然资源部党组成员、副部长、国务院第三次全国国土调查领导小组成员王广华兼任。
2018年1月，经国务院批准，国务院第三次全国土地调查领导小组办公室（以下简称全国三调办）印发《第三次全国土地调查总体方案》，明确了“三调”的目的和意义、主要任务、技术路线与方法、主要成果、组织实施等。同年2月，全国三调办印发《第三次全国土地调查实施方案》。根据自然资源管理工作需要，自然资源部于2018年11月对调查内容和调查要求调整完善后，重新印发《实施方案》，对“三调”的目标任务、实施原则、主要工作、主要成果、实施计划等内容予以相应调整。
由于过去的土地调查主要是满足土地管理的需要，自然资源部组建后，将原来的土地调查和水资源调查、森林调查、草原调查、湿地调查等相关调查进行整合，旨在通过一次调查，全面查清各类自然资源在国土空间上的水平分布，形成一张底版、一个平台、一套数据的调查成果，为国土空间规划、国土空间用途管制、耕地保护监督、国土科学绿化、农业产业结构调整等提供第一手基础资料。
根据中央国家机构设置、人员变动情况和工作需要，2018年8月20日，国务院办公厅印发《关于调整成立国务院第三次全国国土调查领导小组的通知》。国务院决定将“第三次全国土地调查”调整为“第三次全国国土调查”，将“土地”变为“国土”，对调查内容、要求作了进一步丰富和补充。同时，对领导小组组成单位和人员也进行了相应调整。
在“三调”前期准备工作基础上，2018年9月6日，国务院召开第三次全国国土调查领导小组会议听取“三调”工作情况汇报，随即召开全国电视电话会，全面启动地方调查工作。第十九届中央政治局常委、国务院副总理、国务院第三次全国国土调查领导小组组长韩正出席会议并讲话。
韩正指出，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，严格按照国务院有关通知要求，统一部署、精心实施，创新方法、完善机制，依法统一科学开展国土调查，摸清我国自然资源基础家底，全面掌握真实、准确、可靠的基础数据。
自“三调”开展以来，在党中央、国务院的坚强领导下，自然资源部会同国务院第三次全国国土调查领导小组各成员单位，严格按照国务院第三次全国国土调查领导小组确定的“不能事先有任何框框，是什么样就调查成什么样”“宁要数据真实性，不要虚假的前后一致性”“用先进手段减少人为因素”等原则，确立了“毫不动摇、寸步不让、虚报严惩、讲清原因”十六字方针，强调先反映现状真实性、再还原现状合理性的思路，始终坚持把落实保证数据真实性的要求摆在首要位置。
自然资源部党组将“三调”作为各项工作的重中之重，坚持党中央精神，坚持国家立场，坚持实事求是，坚持与时俱进和严起来的工作理念，精心组织实施。时任自然资源部党组书记、部长、国务院第三次全国国土调查领导小组副组长陆昊先后召开10次部党组会、4次部长办公会和20多次部长专题会、9次全国调度会，研究部署推进“三调”工作，并赴14个省份开展调研。
2018年10月17日，在全国省级第三次国土调查领导小组办公室主任会议上，陆昊强调，贯彻落实好韩正同志在第三次全国国土调查工作电视电话会议上的重要部署，一要在理念上坚持国家立场，确保数据真实准确；二要坚持与时俱进，完善“三调”工作分类；三要加强技术运用，最大限度减少人为因素；四要加快推进国土与水、草原、森林、湿地等自然资源现有调查的实质融合和陆海统筹；五要加强数据共享；六要围绕重点领域，为构建自然资源统一调查监测评价体系做好技术准备和制度准备。
王广华80多次主持召开专题会议，听取情况汇报并研究部署推进“三调”工作，同时明确建立全国三调办周工作例会、分管领导同志包片和联络员分省对接制度。
王广华强调，“三调”是国土空间规划的重要基础，事关未来自然资源管理工作全局和生态文明建设，各项调查内容和要求都要与部相关管理政策有机衔接，要与地方管理需求充分对接。要坚守数据成果质量这个底线和生命线，确保“三调”成果在真实准确可靠的前提下，能用、好用、管用。
习近平总书记强调，粮食安全是“国之大者”。耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。为更好地促进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，2020年9月，全国三调办印发《第三次全国国土调查耕地资源质量分类工作方案》，首次在全国部署开展了耕地资源质量分类评价，查清了全国每一块耕地的质量特征，建立了全国耕地资源质量分类数据库，全面掌握了全国耕地资源质量基本状况。
创新机制 优化技术
“三调”推进过程中，全国三调办创新调查方法，强化技术保障，多措并举确保调查数据成果的真实可靠。为推进生态文明建设、统筹山水林田湖草沙系统治理、建立“多规合一”的国土空间规划体系等重大决策部署，2019年1月，全国三调办印发《第三次全国国土调查技术规程》，及时完善国土调查分类标准，制定了13个一级类、56个二级类为主体的“三调”工作分类。其中，细化并调整物流仓储用地归类；将“湿地”调整为一级地类，与耕地、林地、草地等一级地类并列；对灌木覆盖度30%～40%的草地进行细化调查和标注；统一了长期存在分歧的陆海分界，细化了城镇建设用地分类。
2019年3月21日，全国三调办印发《关于调整第三次全国国土调查有关内容与要求的补充通知》，对原标注为“临时种植园木”“临时种植林木”和“临时坑塘”，分别细化调查为果园、茶园、其他园地、乔木林、灌木林、其他林地、坑塘水面等地类，标注“即可恢复”或“工程恢复”属性；将耕地种植属性标注调整为“种植粮食作物”“种植非粮作物”“粮与非粮轮作”“休耕”“林粮间作”和“未耕种”。
此外，全国三调办还先后印发《关于明确第三次全国国土调查县级成果报送要求的通知》《关于加强第三次全国国土调查质量管理保证调查数据真实性的通知》《第三次全国国土调查技术问答（第一、二、三批）》《关于开展第三次全国国土调查统一时点更新调查的通知》等文件，明确“三调”相关技术标准和工作要求。
为加强技术培训和指导，全国三调办提前组织各地制作地类样本库，细化地类认定的标准依据，并先后组织开展国家和省两级培训。其中，国家级培训业务骨干和核查人员6800余人次。省级培训市、县级调查业务骨干及调查、监理、核查作业人员近11万人次，并对新入职参加“三调”的调查人员进行了多轮次、多样化的培训与考核，使其达到上岗工作的专业知识与技能要求。经培训且考试合格取得全国统一土地调查员工作证的人员，方可承担调查任务。
国家层面，“三调”在原有的遥感（RS）、卫星导航定位系统（GPS）和地理信息系统（GIS）等调查技术基础上，进一步整合了移动互联网、云计算、无人机等新技术，全面建立应用“互联网+调查”新机制，充分利用先进技术提高调查精度。另外，还全面采用优于1米空间分辨率的国产卫星遥感影像，对全国陆地国土利用状况进行了全覆盖内业预判。与“二调”及历年变更调查采用的2米～5米分辨率影像相比，调查精度大幅提升，调查成果更加精细。中国国土勘测规划院组织相关技术人员，依据卫星遥感影像对全国所有地块进行逐图斑内业地类判读，预判结果既作为地方调查的底图，也作为后期国家级核查的依据之一，全面加快调查进度和提高工作效率，同时也不断提升国家整体控制性。
同时，各地县级以上自然资源主管部门会同同级有关部门组织力量坚持实地现状认定地类原则，采用全面调查的方法，综合运用实地调查统计、遥感监测、现场询问等手段。地方在实地外业调查中，作业人员不畏艰难险阻，不惧风霜雨雪，克服重重困难，用坚实的脚步一分一寸地对与内业地类预判结果不一致的地块进行实地举证，利用“互联网+”技术拍摄反映地块全貌、利用特征并包含拍摄坐标、方位角和时间等信息的实地照片。据统计，全国采用“互联网+”技术进行实地拍照、无人机拍照和高分辨率航空遥感影像举证的图斑有1.74亿个，占全国总图斑数的60%多。
在保证调查成果真实性的基础上，为减轻地方实地举证工作量，2019年10月，全国三调办印发《关于优化特殊地区举证方式的通知》，明确地方在外业举证时，对于部分人类活动较少区域、调查人员实际无法或极难到达的特殊区域，创新性地提出采取无人机举证、连续图斑分段举证、类似图斑典型举证、局部航飞影像举证等方式开展。这有效解决了有些地方山高路远、人迹罕至，调查人员时常需要换乘越野车、拖拉机、摩托车、爬犁等不同的交通工具，有时甚至需要背着沉重的装满设备的行囊，徒步走上几个小时才能到达目的地的问题，既提高了时效，又保证了举证质量。
值得一提的是，为保证国土调查数据准确可靠，“三调”首次在国土调查中引入“互联网+”在线核查，即以“国土调查云”平台为依托，国家核查人员通过移动通信网络与地方调查人员在线互联，实时掌握调查人员位置，调度前往疑问图斑对应的实地地块，通过远程视频的方式查看实地现状或判断调查结果的真实性。
攻坚克难 全力奋战
“三调”开展期间，面对时间紧、任务重、标准高的要求，各级自然资源部门及调查单位、调查技术人员克服各地机构改革、新冠肺炎疫情的不利影响，同时战胜不利天气影响和山高路远等重重困难，冒着酷暑严寒、顶着风霜雨雪，穿密林、攀高山、蹚河溪、探湿地，外业人员不畏艰险、坚韧不拔，内业人员不舍昼夜、不辞辛劳，通力协作，竭尽全力，全面、真实、准确地查清了全国国土利用现状。烈日酷暑下，他们翻山越岭，蹚溪过河，用脚步丈量960万平方公里的土地。走过的路，看过的“风景”，内心的执著，最终变成一个个点、一条条线、一个个图斑。夜深人静时，办公场所总是灯火通明。他们目光如炬，调绘方寸之间，恪守成果质量生命线。他们日夜奋战，争分夺秒，只为打赢“三调”这场攻坚战。
在浙江，调查涉及11个地级市和90个县（市、区），工作量巨大。初始调查阶段，浙江省自然资源调查登记中心（以下简称调查中心）开展了百日攻坚行动，倒排时间表，在办公场地实行挂图作战，按时保质完成了阶段性任务。统一时点更新阶段，为抢回被新冠肺炎疫情耽误的时间，全省又集中1个月时间，开展了“七月决战”行动，保证了全省统一时点更新成果按时上报。调查中心忘我工作的同志比比皆是。他们中有的为了完成专项攻坚任务放弃了法定节假日和周末休息时间；有的为了配合“三调”督察检查、做好必要的交通保障，从夜间值守岗位到天亮；有的为了及时完成成果分析，撰写材料到凌晨……他们圆满完成了成果省级复核整改任务，为地方整改争取了宝贵时间。
在湖南，全省掀起“千人大会战”。自然资源系统7000余人全程参与调查，6000余名技术人员日以继夜参与逐地块野外核查及数据库建设。他们长年坚守在“三调”工作一线，特别是在全野外调查阶段，每天7点上班、晚上12点下班、每周工作7天成为常态。进入成果核查阶段后，针对省级核查组发现的普遍问题，全体工作人员更是全力投入，不达目标誓不收兵。
在广西，受非洲猪瘟影响，作业单位无法接近养猪场等地拍摄。在与当地有关部门核实确认地类无误的情况下，作业单位采取了承诺举证。当遭遇恶劣天气无法开展外业工作，面对边境雷区、捕兽陷阱等种种危险，作业单位采取了无人机举证、分类型举证、高清影像举证等多种举证方式开展调查，保证工作不掉线。
在吉林，东部长白山脉的林海雪原、中部松花江的沃土良田、西部松嫩平原辽阔的湿地草原都留下了“三调”工作者的汗水和足迹。在持续1年多的攻坚战役中，他们经历了太多不眠之夜，坚持高标准不放松，寸步不让保质量。省级核查一线的243名工作者完成了累计22114个工日的核查，核查总图斑数2384万块，相当于全省范围逐图斑核查了三四遍。
西藏是“三调”的重点难点地区，受环境、气候等诸多因素影响，国土调查工作实施起来非常困难。为保证西藏国土调查进度和成果质量，自然资源部慎重研究决定，委托陕西测绘地理信息局、黑龙江测绘地理信息局、四川测绘地理信息局和自然资源部重庆测绘院（以下简称“三局一院”）援助完成西藏“三调”工作。2018年～2020年，三局一院选派精兵强将，自带车辆、调查设备等物资，迎风雪、战严寒、斗缺氧，千里驰援西藏。严格按照国家统一部署和要求，高质量圆满完成西藏“三调”初始调查及统一时点更新调查工作，既充分体现了全国“一盘棋”，又有力彰显了“国家队”风采。
严格把关 反复验证
数据真实是调查成果的生命线，事关国家信用。为了确保“三调”数据的真实性和准确性，“三调”实行逐级汇交、汇总统计，采用分阶段、分层级检查验收制度，即前一阶段国土调查成果经检查验收合格后，方可开展下一阶段的调查，以保证成果质量。按照“三调”有关技术标准的要求，全国三调办建立了调查成果的县市级自检、省级检查、国家级核查三级检查制度。通过实现国家级核查关口前移，力求及早发现问题、及早纠正问题。
在县级调查成果上交全国三调办前，各省级三调办对调查成果进行翔实的核查。县级调查成果平均经历7轮“检查—反馈整改—再检查”的反复核查整改流程。国家级核查采用内业核查、“互联网+”在线核查和外业实地抽查的流程。为不断压实地方整改责任、确保数据真实性，全国三调办组织中国国土勘测规划院开展了国家级试核查、全面核查、不合格区县整改后再次核查，全国“不一致图斑”差错率从早期试核查时的平均2.17％降低到后期全面核查时的平均0.26％。国家级内业核查阶段对全部图斑开展核查，逐图斑对照举证信息或遥感影像检查地块边界勾绘的准确性和调查地类的真实性，并遴选优秀核查人员组成监理队伍，对核查结果进行复核。对于内业核查难以判断的图斑，开展“互联网+”在线核查；对于其他需要实地问询才能判断真实性的相关调查内容，开展外业实地抽查核查，不断“甩干水分”，提升准确率。
“三调”初步成果形成后，全国三调办又组织国家基础地理信息中心利用最新的数字高程模型对耕地坡度数据进行全面核查，利用河道湖区岸线及高水位数据对河道湖区耕地开展套合分析；组织国土卫星遥感应用中心利用多期不同季度、不同年份的卫星遥感影像对“三调”湿地数据、耕地种植情况进行全面复核；组织部信息中心利用管理信息数据对耕地等重点地类进行比对分析，从不同角度、不同形式反复验证“三调”数据的真实性。
此外，国家统计局还组织开展了第三方数据质量综合评估，从全国随机抽取253个县级调查单元开展评估，按7个地类主题随机抽取5万个图斑开展评价。结果显示，抽样图斑面积净误差率为：耕地0.073%、园地0.035%、林地0.031%、草地0.001%、湿地0.004%、城镇村及工矿用地0.12%、水域0.001%，均满足设计控制标准，认为“三调”数据结果可靠，可以满足自然资源管理以及与其他部门数据共享应用的需要。
正如全国三调办常务副主任朱留华所说，“三调”不仅是一条求真之路，也是一条求新之路，还是一条求精之路。“三调”人用工匠精神，赢得了“三调”成果真实、准确、可靠的客观评价。
摸清家底 成果共享
在各地、各有关部门的通力协作下，在全国各级调查机构和调查人员的共同努力下，“尽可能采用先进技术手段，减少可能出现的人为干扰，千方百计提高数据质量”，圆满完成调查任务，全面摸清了各类自然资源家底。2021年，全国“三调”主要情况报告先后提请国务院第三次全国国土调查领导小组全体会议、国务院常务会议、中共中央政治局常委会会议、中共中央政治局会议审议并原则通过后，2021年8月25日，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局发布《第三次全国国土调查主要数据公报》，并于8月26日联合召开新闻发布会，通报了全国“三调”主要数据成果有关情况。
“三调”以2019年12月31日为标准时点，全面查清了全国国土利用状况，汇集了2.95亿个调查图斑，比“二调”的1.45亿个图斑增加一倍多，建成了互联共享的覆盖国家、省、地、县四级的集影像、地类、范围、面积和权属为一体的国土调查数据库和共享应用平台。全国主要地类数据为：耕地191792.79万亩，园地30257.33万亩，林地426188.82万亩，草地396795.21万亩，湿地35203.99万亩，城镇村及工矿用地52959.53万亩，交通运输用地14329.61万亩，水域及水利设施用地54431.78万亩。
底数清，家底明。作为政府各项管理的统一底版、底图和底数，随着“三调”成果数据正式上线“国土调查成果共享应用平台”和“国土调查云”平台，“三调”等数据的即时查询、在线监管及相关共享应用服务成为现实。如今，“三调”成果已成为国土空间规划编制、“三区三线”划定、建设用地审查报批、耕地“非农化”“非粮化”问题整治、科学开展国土绿化等的重要基础，全面支撑和服务自然资源管理全链条。
国土空间的唯一性决定了底图的唯一性。以“三调”成果为基础构建的国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”，为解决长期以来我国各类规划、空间数据底图不一、底数不清、底线不明、监管不衔接等问题创造了条件，实现了对各类空间数据的统一管理、空间分析和共享服务。目前，全国“三调”成果已通过国土空间基础信息平台接入国务院办公厅试用，为相关决策提供在线支撑服务。同时，也已按需向国家发改委、交通运输部、水利部、住建部等15家部门共享了全国“三调”成果，并为生态环境部、审计署、统计局等有关部门提供了大量数据专题处理、分析等服务。此外，“三调”形成的组织模式和技术方法也为后续开展的第三次全国土壤普查提供了借鉴。
在“三调”基础上，自然资源部还通过开展自然资源监测、国土利用动态全覆盖遥感监测和年度国土变更调查，对全国国土利用基础数据库进行更新，确保数据现势性，为自然资源系统各项管理工作提供了有力支撑。
党的二十大提出，全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，建设人与自然和谐共生的现代化。全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线。坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。促进区域协调发展，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。 时间见证前行。从“一调”到“二调”，从“二调”再到“三调”，一部自然资源调查史见证了时代的变迁。新时代自然资源管理，关乎我国粮食安全、资源能源安全、生态安全，关乎经济社会高质量发展。“三调”秉承系统观和自然观，全面查清了我国国土利用状况，掌握了各类自然资源家底。这将为优化生产、生活、生态空间，统筹好生态建设与其他土地利用，统筹好自然资源开发与生态保护，系统治理好山水林田湖草沙，促进人与自然和谐发展，推进国家治理体系和治理能力现代化奠定良好基础。同时，“三调”也为国家制定长远战略、编制各类规划、拟定重要政策举措提供了重要依据。
全国“三调”工作者怀着这样的信念，以坚定的决心、高昂的斗志、顽强的意志，全面发扬求真务实、科学严谨、开拓创新、攻坚克难、团结协作、无私奉献的工作精神，克服重重困难，打赢了这场艰苦的“三调”战役，用优异的成绩书写了无愧于时代、无愧于历史、无愧于人民的华彩篇章。
“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”“三调”的完成不是终点，而是又一个重要的新起点。自然资源系统将全面学习贯彻党的二十大精神，面向第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴，站在历史和未来的交汇点，在新征程上持续弘扬“三调”精神，不断交出一份又一份圆满答卷！
编辑：顾 慧
审核：余 青
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