公安实务：“查封、扣押”的行政法律适用

“查封、扣押”的行政法律适用

在行政执法领域，查封、扣押是行政机关对行政管理相对人的财物流转进行限制的行政强制措施，是一种具体行政行为。我国《行政强制法》规定了行政强制的实体性、程序性规范，《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》对查封、扣押等措施也作出了系列规定。公安机关在公安行政执法中，应当正确地适用法律，规范行政执法行为。

一、查封、扣押的法律性质

查封
▼

查封是行政机关对公民、法人或者其他组织的场所、设施或者财物就地封存，不允许任何组织和个人使用和处分，以防止转移隐匿或毁损灭失的措施。查封一般是对不宜移动的财产就地封存，不移转到行政机关。

扣押
▼

扣押是行政机关强制扣留对公民、法人或者其他组织的财物，限制其占有和处分的措施。扣押一般是将可移动的财产转移他处置于行政机关的控制之下。

从法律属性上看，查封、扣押是行政强制措施，是行政机关的一种具体行政行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

查封、扣押是对财物的暂时性控制，以危害社会的行为或事件的发生为前提，起因既可以是危害社会的行为，也可以是危害社会的某种事件的发生，甚或是某种状态的出现，其目的是使行政管理相对人的财产保持一定的状态，从而预防、制止或者控制正在发生或可能发生的违法行为或危险状态。

查封、扣押不是一种行政制裁行为，是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，不是对该财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。

二、查封、扣押的实体性规范

我国《行政强制法》对查封、扣押的主体、对象、程序、决定、期限、审批、保管、处理、解除等作了全面规定，有利于行政机关规范实施查封扣押措施。

（一）查封、扣押的主体
▼

查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。查封、扣押措施应当由法律、法规规定的行政机关实施。法律、法规未明确赋予查封、扣押措施权的，行政机关不得实施查封、扣押措施。法律、法规授权的行政机关应当在其法定职权范围内实施查封、扣押措施，不得超越自身权限。查封、扣押措施只能由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，有权机关必须自行行使查封、扣押措施权，不能委托其他行政主体实施。

（二）查封、扣押的对象
▼

查封、扣押的对象仅限于公民、法人或者其他组织涉案的场所、设施或者财物。所谓“涉案”是与行政机关办理的案件，即正在处理的违法行为有直接的关联。查封、扣押的对象一般表现为违法行为人用于违法行为的工具，从事违法行为的场所、设施，从事违法所得的物品或者财物，证明违法行为存在的物品或者财物等。

同时，行政机关实施查封、扣押措施时有“三个不得”：

1、不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。对违法嫌疑人随身携带的与案件无关的物品，应当按照有关规定予以登记、保管、退还。

2、不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。行政机关在实施查封、扣押过程中，应当充分照顾到公民及其抚养家属的生存权利，控制在合理的限度内，不得查封、扣押公民个人及其有扶养关系的夫妻、父母子女、兄弟姐妹等家属的生活必需品。对“生活必需品”的认定，有赖于行政执法人员在执法过程中依据具体情况作行政裁量。

《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释［2004］15号）列举的不得查封、扣押的财产可供行政机关参考执行：

(1)被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品。(2)被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定。(3)被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品。(4)未公开的发明或者未发表的著作。(5)被执行人及其所扶养家属因身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品。(6)被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品。(7)根据《中华人民共和国缔结条约程序法》，以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免予查封、扣押、冻结的财产。(8)法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。

3、当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。在某一特定的场所、设施或者财物上，在同一时间内只能排他性地存在一个查封措施，而不论该查封措施的性质及目的是什么，如果涉案的场所、设施或财物曾经一度被查封，但是查封措施已经解除，行政机关可以依据法定程序对涉案的场所、设施或者财物采取查封措施，这并不构成重复查封。

（三）查封、扣押决定
▼

行政机关决定实施查封、扣押的，应当按照规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

查封、扣押决定书应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；查封、扣押的理由、依据和期限；查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。

行政机关只有在制作并交付查封、扣押决定书之后才可以对涉案的场所、设施和财物采取具体的查封、扣押措施；行政机关实施查封、扣押必须严格依照查封、扣押决定书上载明的事项进行，不得擅自改变查封、扣押的场所、设施和财物的数量和范围。

行政机关还应当制作并向当事人当场交付查封、扣押清单，清单中应当一一列明所有被查封、扣押的场所、设施和财物的名称、规格、数量、特征等事项。查封、扣押清单应当一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

（四）查封、扣押后的处理决定
▼

行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，根据不同情况在法定期限内作出如下三种处理决定：

1、对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收。没收主要适用于违法所得、非法财产。

2、法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁。销毁主要适用于无利用价值的、禁止流通的财物，如毒品、淫秽出版物等物品。

3、应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。根据我国《行政强制法》的规定，有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：当事人没有违法行为；查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；查封、扣押期限已经届满；其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

三、查封、扣押的程序性规范

我国《行政强制法》规定了实施行政强制的普通程序性规范，行政机关在办理行政案件时必须依照法定程序实施查封、扣押措施，否则构成行政程序违法。

（一）行政强制的程序

行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准，由两名以上行政执法人员实施。执法人员应当出示执法身份证件，通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩。制作现场笔录，现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。除此以外，行政执法人员还应遵照法律、法规规定的其他程序。

（二）查封、扣押的期限与审批

1、查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

2、对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。 

四、公安机关办理行政案件时查封、扣押的特别性规范

（一）《治安管理处罚法》只规定了扣押，没有规定查封

公安机关办理治安案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押；对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产，不得扣押，应当予以登记。对与案件无关的物品，不得扣押。对扣押的物品，应当妥善保管，不得挪作他用；对不宜长期保存的物品，按照有关规定处理。经查明与案件无关的，应当及时退还；经核实属于他人合法财产的，应当登记后立即退还；满六个月无人对该财产主张权利或者无法查清权利人的，应当公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。

（二）《公安机关办理行政案件程序规定》对查封、扣押在《行政强制法》范围内的作出了具体规定

《公安机关办理行政案件程序规定》对查封、扣押作了比较系统的规定，是在《行政强制法》范围内的具体规定，主要内容有：

1、公安机关可以依法扣押的物品。对下列物品，经公安机关负责人批准，可以依法扣押或者扣留：

（1）与治安案件、违反出境入境管理的案件有关的需要作为证据的物品；

（2）道路交通安全法律、法规规定适用扣留的车辆、机动车驾驶证；

（3）《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律、法规规定适用扣押或者扣留的物品。

对下列物品，不得扣押或者扣留：

（1）与案件无关的物品；

（2）公民个人及其所扶养家属的生活必需品；

（3）被侵害人或者善意第三人合法占有的财产。

2、公安机关可依法查封的场所、设施、物品。办理下列行政案件时，对专门用于从事无证经营活动的场所、设施、物品，经公安机关负责人批准，可以依法查封。但对与违法行为无关的场所、设施，公民个人及其扶养家属的生活必需品不得查封：

（1）擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业的；

（2）依照《娱乐场所管理条例》可以由公安机关采取取缔措施的；

（3）《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律、法规规定适用查封的其他公安行政案件。场所、设施、物品已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

3、实施扣押、扣留、查封、抽样取证、先行登记保存等证据保全措施时，应当会同当事人查点清楚，制作并当场交付证据保全决定书。必要时，应当对采取证据保全措施的证据进行拍照或者对采取证据保全的过程进行录像。

证据保全决定书应当附清单，载明被采取证据保全措施的场所、设施、物品的名称、规格、数量、特征等，由办案人民警察和当事人签名后，一份交当事人，一份附卷。有见证人的，还应当由见证人签名。当事人或者见证人拒绝签名的，办案人民警察应当在证据保全清单上注明。

4、对于依法扣押、扣留、查封、抽样取证、追缴、收缴的财物以及由公安机关负责保管的先行登记保存的财物，公安机关应当妥善保管，不得使用、挪用、调换或者损毁。造成损失的，应当承担赔偿责任。《公安机关涉案财物管理若干规定》还明确规定了涉案财物集中统一管理的制度与措施。

5、对享有外交特权和豁免权的外国人，不得采取限制人身自由和查封、扣押的强制措施。

分割线

推荐阅读

公众号后台回复【文书】

获取2020版GA行政/刑事法律文书word版点击“阅读原文”购买法度笔录U盘！