滥用职权与玩忽职守关联时的罪数认定与处理
金融领域腐败社会危害性大，腐渎交织危害更为突出。一些金融领域腐败案件背后的失职渎职问题，给国家和人民利益造成的损失触目惊心，必须严肃惩处。实践中，金融领域失职渎职往往错综复杂，有的被调查人实施的危害行为和产生的危害结果都不单一，滥用职权和玩忽职守并存的现象也一定程度存在，如何区分并准确定罪，值得研究。笔者结合具体案例，对该问题作一浅析，为此类案件的办理提供参考。
【关键词】
金融领域腐败 失职渎职 滥用职权 玩忽职守 罪数认定
【案例简介】
甲，时任某省银保监局副局长，分管本单位对全省农村金融机构的金融监管工作和本单位涉农村金融机构举报件的受理分办转办工作等。
2017年5月至12月，在该局对全省农村金融机构开展现场检查期间，甲接受他人转请托，为被检查对象乙银行提供关照，违规干预现场检查组对该行的检查。检查期间，检查人员发现乙银行被社会股东控制并存在严重金融违规涉嫌违法犯罪情况，于是提出按规定移送司法机关处理、取消相关高管任职资格的建议。但甲拒不听取检查组所提建议，违规决定不移送司法机关、不取消相关高管任职资格，仅作出纪律处理和经济处罚。此后，以丙为首的犯罪集团得以继续通过控制乙银行和安插高管等手段，在乙银行长期实施违法犯罪活动，给国家和人民利益造成巨大损失。
2017年7月，该局负责涉农村金融机构举报件受理工作的具体职能部门收到举报，反映以丙为首的犯罪集团非法控制包括乙银行在内的多家农村金融机构，实施骗取贷款、非法集资等违法犯罪活动。依据相关规定和工作职责，甲本应认真了解掌握举报问题、动态分析研判，并在分办转办后及时跟进掌握情况，督促受理分办转办职能部门与具体核查经办部门加强衔接，确保形成核查结果后依规依法处置。但其严重不负责任，重视不够、研判不足，未认真了解掌握举报内容（其本人未主动询问举报问题涉及哪些银行，经办人员也未向其报告），未发现相关举报涉及乙银行，跟进掌握、督促不到位，全过程未能将相关举报与对全省农村金融机构现场检查结果联系起来。此后，具体核查经办部门推进不力，2017年10月，举报件线上处理期限已满但仍未查结，受理分办转办职能部门提出先予了结意见，甲草率予以同意。这一处置方式影响了举报件的后续处理，反映的有关问题长期未能得到有效查处，所涉农村金融机构存在的金融违法犯罪和金融风险持续加剧，个别银行一度发生挤兑事件，给国家和人民利益造成巨大损失。后经公安机关查明，前述举报反映的内容属实。
【罪名剖析】
本案中，甲的行为属于失职渎职，具有严重的社会危害性、刑事违法性和应受刑罚处罚性，构成犯罪，具体触犯了刑法第三百九十七条规定的滥用职权罪和玩忽职守罪。甲身为金融监管部门的国家机关工作人员，滥用对农村金融机构的监管权，接受他人转请托，徇私情干预对乙银行的现场检查和处理工作，其明知应按规定严肃处理检查发现的该行严重违规涉嫌违法犯罪问题，但故意不按规定处理，致使国家和人民利益遭受巨大损失，构成滥用职权罪。甲在分管举报受理分办转办工作中，本应认真掌握举报内容、加强分析研判、及时跟进督促，但严重不负责任，该掌握的情况未掌握，该发现的问题未发现，该尽到的职责未尽到，在相关举报件线上办理期限已满但尚未查结的情况下草率同意先予了结，影响举报件的后续处置，客观上导致举报反映的严重问题和金融风险长期未能得到有效解决，致使国家和人民利益遭受巨大损失，构成玩忽职守罪。
【难点辨析】
一、如何区分滥用职权和玩忽职守
依据刑法第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，构成滥用职权罪或玩忽职守罪。两罪都属于渎职罪，规定在刑法同一条款中，犯罪主体都要求是国家机关工作人员，犯罪客体上都侵害了国家机关公务的合法、公正、有效执行以及公民对此的信赖这个法益，并对公共财产、国家和人民利益造成侵害。但两罪属于不同罪名，两者之间也有明显区别，主要体现在犯罪的主观方面和客观行为。
其一，在主观方面，通常认为滥用职权罪由故意构成，玩忽职守罪则由过失构成。区分犯罪故意和过失需同时把握两个重要方面，一是行为人对自己的危害行为造成的危害结果有无认识以及认识程度如何，二是行为人对危害结果的态度如何。实践中，通常需要依据行为人的心理动机和主观目的，并结合其客观行为表现，准确判断是故意还是过失。本案中，甲在其单位对乙银行开展的现场检查和处理中，接受他人转请托对乙银行提供关照，其明知自己的行为违背职务行为的合法性、正当性和公众信赖，也能够预见到行为可能造成金融风险持续加剧并致使国家和人民利益遭受重大损失的结果，仍然违规干预检查和处理，属于故意而为之。甲在分管举报受理分办转办工作中，无证据显示其主观上故意或者放任对相关举报不予处理、压案不查，而是严重不负责任，未高度重视、未掌握情况、未认真研判、未跟进督促，草率同意了结，并不存在明显的希望或者放任心态，属于疏忽大意的过失。
其二，在客观行为方面，滥用职权罪一般表现为作为，强调对职权的滥用，而玩忽职守罪一般表现为不作为，强调对职责的懈怠。从实践看，滥用职权的行为方式包括擅权、越权、弃权（故意不行使职权）等，擅权、越权是常见情形，主要是超越权限处理无权处理的事务或者不顾职权行使的规定及要求随心所欲地处理事务，即便是弃权形式表现出来的滥用职权，通常也是积极主动而为之。而玩忽职守的行为方式通常是怠于履职或履职不力，主要是由于严重不负责任，未能按规定或职责要求及时、正确、有效地处理相关事务，一般不具有滥用职权行为的积极主动特征。本案中，甲在对乙银行开展的检查和处理中擅权越权的积极性、主动性较为明显，符合滥用职权罪的客观行为表现，而其在分管举报受理分办转办工作中未认真履职尽责，简单、草率处理公务，属于懈怠职责，符合玩忽职守罪的客观行为表现。
二、滥用职权与玩忽职守行为存在关联时如何准确把握罪数
在罪数的判断上，我国刑法理论普遍认同以犯罪构成为区分标准，即犯罪事实具备一个犯罪构成的为一罪，具备两个以上犯罪构成的为数罪。具体地说，行为人以一个或概括的犯罪故意（或过失）实施一个或数个行为，符合一个犯罪构成的为一罪，以两个以上犯罪故意（或过失）实施两个以上行为，符合两个以上犯罪构成的为数罪。一人犯数罪的情况下，还存在是以一罪定罪处理还是数罪并罚的问题。根据刑法理论和司法实践，对于判决宣告前一人所犯的同种数罪，以及一些牵连犯、吸收犯等法定的一罪或处断的一罪等情形，一般不数罪并罚。是否数罪并罚，不仅取决于是否为数罪，还需根据罪刑法定和罪责刑相适应的原则，综合具体犯罪的社会危害性、适用刑罚的效果等因素，进行具体分析。具体到本案例，笔者认为，应对甲以滥用职权罪和玩忽职守罪数罪并罚。有一种观点认为，甲虽然同时存在滥用职权和玩忽职守行为，但两种危害行为及危害结果都与乙银行有关，具有牵连或吸收关系，应当以其中的一个重罪处理，鉴于其滥用职权行为情节特别严重，可将其玩忽职守行为合并，按照滥用职权罪一罪定罪处理。对此，笔者不赞同。
其一，从犯罪构成看，甲的犯罪事实为数罪。甲在对乙银行开展的检查和处理中，基于一个犯罪故意，超越职权，违反规定决定和处理公务。甲在分管举报受理分办转办工作中，又基于一个犯罪过失，严重不负责任，不正确履行把关职责。甲的犯罪事实中既有滥用职权的行为和故意，也有玩忽职守的行为和过失，且分别在不同范围、不同对象中给国家和人民利益造成损失，侵犯的具体法益不完全相同，具备滥用职权罪和玩忽职守罪两个犯罪构成，属于一人犯数罪。
其二，甲的犯罪事实之间虽有关联，但不属于牵连犯或吸收犯。牵连犯和吸收犯属于刑法理论探讨。牵连犯通常指行为人基于同一个犯意，仅意图犯某一罪，但实施的方法或结果行为另外触犯了其他不同罪名。牵连犯的两个行为间具有方法与目的，或原因与结果的牵连关系，且只适用于故意犯罪。对牵连犯一般从一重罪处断，但法律有明文规定，或者依据主客观相一致和罪责刑相适应原则，结合案件具体情况，适用数罪并罚更为适当的，可以数罪并罚。吸收犯是指两个以上不同的犯罪行为，依据一般观念或法条内容，其中一个行为当然被他行为所吸收，只成立吸收行为的一个犯罪。吸收犯中，前行为是后行为的必经阶段，或者后行为是前行为的必然结果，或者一罪的犯罪构成在法律规定中能够为他罪当然包含。对吸收犯应以一罪定罪处罚。
但在本案中，尽管甲滥用职权和玩忽职守的行为都涉及乙银行，但并非基于同一个犯意，滥用职权行为出于故意，目的是徇私情为乙银行提供关照，玩忽职守行为出于过失，并非针对乙银行且不存在徇私舞弊等情况，两个犯罪事实虽客观上因乙银行存在一定关联，但在主观方面、客观行为、危害结果上都有其独立性，侵害的具体法益也有所不同，不存在方法与目的或原因与结果的牵连关系，也不存在谁是谁的必经阶段、必然结果，或者一罪包含另一罪的犯罪构成之说，不属于刑法理论上的牵连犯或吸收犯。
其三，对甲数罪并罚体现了罪责刑相适应和充分评价原则。滥用职权罪与玩忽职守罪虽然都规定在刑法第三百九十七条，但两者是并列罪名、非同种罪名，而不是选择性罪名或同种罪名，刑法关于两罪的法定刑规定也是一致的，因此本身不存在轻重之分。从1997年刑法修订时将滥用职权罪从玩忽职守罪中独立出来，也可以看出，两罪具有各自的独立性。因此，滥用职权罪和玩忽职守罪并罚不存在法理障碍。
有一种观点认为，滥用职权罪是故意犯罪，玩忽职守罪是过失犯罪，故意比过失主观恶性大，因此滥用职权行为可以吸收玩忽职守行为，行为人既有滥用职权犯罪又有玩忽职守犯罪时只定滥用职权罪一罪。
对此，笔者认为，单纯从主观方面判断犯罪的轻重是错误的，滥用职权罪也不当然包含玩忽职守罪的犯罪构成，滥用职权与玩忽职守并存时如何处理，必须在主客观相一致和罪责刑相适应的原则下思考。如果同一行为人的滥用职权和玩忽职守行为导致同一危害结果，实际侵害同一法益，总体按一罪认定处理即可，根据对危害结果所起作用大小，以主要行为的性质相应定罪处罚，如果滥用职权和玩忽职守行为作用相当，可以总体以滥用职权罪定罪处罚，玩忽职守作为加重情节。但如果滥用职权和玩忽职守行为各自造成不同的危害结果，或者虽然存在共同危害结果，但其中一种行为还造成其他危害结果，其他危害结果与共同危害结果无关或难以形成包含关系，实际侵害了不同法益，各自具有明显的独立性，一般应按数罪而非一罪处理，否则难以充分评价其罪行的危害，不符合罪责刑相适应和充分评价原则。本案中，甲滥用职权和玩忽职守的行为及结果具有各自的独立性，应以数罪处理。
三、在具体案件的罪数认定和处理中充分体现治理腐败的综合效能
金融安全是国家安全的重要组成部分，党中央高度重视防范化解重大金融风险工作。党的二十大报告强调，强化金融稳定保障体系，守住不发生系统性风险底线。纪检监察机关是政治机关，反腐败斗争是重大政治斗争，查办腐败案件必须自觉站在党和国家事业、全面从严治党大局中谋划和思考。具体到金融领域反腐败工作中，就要从党中央防范化解重大金融风险的政治高度去审视和处理金融领域失职渎职违纪违法犯罪问题，深刻领悟习近平总书记强调“既要管住乱用滥用权力的渎职行为，又要管住不用弃用权力的失职行为，整治不担当、不作为、慢作为、假作为”的极端重要性，既严查贪污贿赂以权谋私的腐败，又严惩失职渎职“不揣腰包的腐败”，既查处任性用权乱作为，也纠治玩忽职守不作为，为牢牢守住不发生系统性金融风险底线提供坚强保障。
本案中，对甲的处理也应遵循以上指导精神。该案所涉个别农村金融机构乱象丛生，金融违法犯罪和职务犯罪严重，金融监管、风险防范不力，一度发生挤兑事件，既给国家和人民造成巨大经济损失，又严重损害了当地党委、政府形象和经济社会发展环境，产生了极为恶劣的社会影响。这种背景下，对甲滥用职权和玩忽职守犯罪以两罪认定、予以并罚，既能有力惩处甲的犯罪，也能对金融领域腐败和失职渎职形成震慑，指引金融监管工作人员积极担当作为、切实勤勉尽责、守牢金融安全底线，充分发挥治理腐败的综合效能。
来源：中国纪检监察报
作者：王臻