县域开发投融资模式解析大全
作者：彭亮
来源：鼎正工程咨询股份有限公司
一、县域投融资发展情况
1、发展背景
2022.03——2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务
统筹运用中央预算内投资、地方政府专项债券、县城新型城镇化建设专项企业债券、开发性政策性及商业性金融机构信贷等资金，在不新增隐性债务前提下支持符合条件项目。
2022.04——关于金融支持乡村振兴 助力县域经济高质量发展的实施意见
要坚持新增金融资金优先满足县域、新增金融服务优先布设县域的总体原则，在“十四五”时期，力争湖北省县域和涉农贷款新增额不低于2万亿元，县域贷款增速和乡村振兴重点帮扶县贷款增速高于湖北省各项贷款平均增速，县域贷存比年均增长1个百分点以上，涉农贷款增速高于全国涉农贷款平均增速。
2022.05——关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见
建立多元可持续的投融资机制。根据项目属性和收益，合理谋划投融资方案。
2022.07——“十四五”新型城镇实施方案的通知
到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，更好发挥财政性资金作用，引导金融机构和央企等大型企业加大投入力度。
引导社会资金参与城市开发建设运营，规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点。
合理确定城市公用事业价格，拓宽多元化融资渠道，鼓励银行业金融机构按市场化原则增加中长期贷款投放。
主要模式：建立多元可持续的投融资机制。根据项目属性和权益，合理谋划投融资方案。
2、发展现状
管理散乱：县级政府投融资管理偏散乱，项目建设存在“重数量、轻效益”问题；
模式单一：县城基础设施融资模式较单一，财政紧平衡下项目资金到位压力大；
机制不畅：作为基建主体的区县城投资质较弱，融资不畅制约县城城镇化建设。
二、县域投融资模式分析
1、投融资模式演变
1994年以前政府直投
基础设施投融资领域以政府直投为主。
1994-2014年平台公司
分税制改革导致地方事财权不匹配，地方政府开始设立平台公司并迅速扩张 。2010年中央开始对其开展整治和清理工作，《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》要求，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。
2014-2018年PPP模式
2014年国家开始严控地方政府债务，各部委相继出台政策文件推广PPP模式， 但后期PPP一定程度上的被泛化滥用，导致2018年后PPP模式进入规范谨慎期。
2019-2021年专项债
随着PPP模式应用的放缓，地方政府大量发行专项债筹集基建资金。
2021年以来国企主导
PPP 和专项债的应用范围和额度有限，目前均在探索以国企为主导、以区域增量财政收入封闭运作为基础的投融资模式。
目前政府进行基础设施投融资的合规路径主要有PPP模式和专项债
PPP监管持续趋严、专项债的发行和使用均受到一定的限制，仅依靠上述两种路径无法满地方政府建设的资金需求，因此需拓宽投融资工作思路， 综合运用多种投融资模式筹措建设资金。
2、主要投融资方式
政府主导模式
财政拨款
以政府部门为实施主体，利用财政资金直接进行投资建设，其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。主要包括四种途径：
1、本级财政拨款；
2、争取上级财政拨款资金；
3、结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持；
4、争取上级专项政策或试点单位支持。
财政拨款具备资金使用的无偿性和低廉性、资金使用期限长、资金来源稳定可靠、项目启动速度快等优势。但同时也具备项目要求高、资金运用的指令性较强、财政资金总量有限等不足。
地方政府债券
政府一般债券：一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券。
政府专项债券：指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、 约定一定期限内，以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
总体趋势：整体而言，随着县域建设的推进，专项债券资金将向非省会城市倾斜，不再聚焦于省会和省内重点城市。
PPP模式
PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。目前PPP处于增量缩减、消化存量阶段。
PPP项目属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上；
确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%；
财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目，按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。
但是，PPP模式具有法律保障缺失、财政红线约束、前期流程影响等不足。
特许经营模式
特许经营模式：基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
特许经营模式一般适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。
特许经营期限一般最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过上述规定的特许经营期限。
案例：某市智慧停车项目
（项目运作框架图）
特许经营年限：合作期为 30年，其中建设期 2 年，运营期 28 年；
项目投资：本项目总投资为 7600.50 万元。项目投资中包括工程建设投资 7170.39 万元，流动资金 119.96 万元，建设期利息 310.15 万元。本项目资本金为 1600.50万元，其余资金来源为融资资金；
项目建设内容：智慧停车指挥中心、智慧停车云服务平台、停车管理系统；
项目回报机制：项目回报机制为“使用者付费”；
政府回报机制：本项目政府出资占比 10%，可获得项目公司股东的分红；
特许经营者回报机制：项目公司股东的分红；
同时，政府方拟通过竞争性磋商选择本项目特许经营者，其同时具备相应的施工总承包资质、能力及经验的特许经营者还可以通过与项目公司签署工程总承包合同的方式获得相应的施工利润等。
国企主导模式
平台公司直接融资
债务融资
银行信贷：银行信贷属于间接贷款，分为政策贷款、一般贷款、专项贷款。
企业债券：债券融资是指企业通过向个人或机构投资者出售债券等筹集营运资金或资本开支。发行债券需要中国证监会批准，如果为国有制企业还需要国务院机关的批准，申请手续比较复杂，一般规律通常需要3——6个月的操作时间。
租赁融资
一种是作为承租人进行融资租赁，即传统的租赁方式；另一种是售后回租方式融通资金，即企业先将资产出售给租赁公司，再以融资租赁的形式租回的新兴租赁融资模式。
股权融资
股权融资是指公司通过出售或以其他方式交易公司的股份（或股票）获得企业生产经营资金和发展资金的融资方式。股权融资与其他融资方式的本质区别就是发生了公司的股权变化，资金提供者通过购买公司股权而成为公司的股东，享有股东权利、承担股东义务。
投资人+EPC模式
政府授权本级国企进行项目开发，本级国企通过公开招标选定项目合作社会资本方后并组建项目公司。由项目公司负责区域基建项目的投资、融资、建设、运营、招商引资（如有）及向金融机构融资，用于区域建设。
地方政府以及施工类央企为主的基建投资人的项目需求场景：
片区开发项目合作内容复杂（从规划做起）。
项目投资规模大（几十亿至上百亿，甚至更大）。
不想采用PPP模式（财承、时间因素）。
项目落地要求紧迫（通常6个月以内）。
财政没钱或不想出钱（核心矛盾）。
政府有土地（核心资源），希望导入产业（核心吸引力）。
投资人+EPC模式的实施要点
付费隔离：政府方尽量仅与国有企业建立合作并进行付费，不与项目公司、合作投资人之间产生直接的关联，隔离风险
竞争性选择投资人：国有企业通过竞争性程序选择合作投资人，并共同成立项目公司承担项目的开发建设及运营工作
国企投资与规模适应：国有企业承担片区开发的投资责任尽量与其资产规模相匹配，防止因投资责任过大导致风险向政府方传导
书面协议明确权力义务：上有封顶：以区域开发增量收益为付费上限;下不保底：绩效考核，付费与绩效、考核结果全面挂钩
案例：某市产业新城片区开发项目
项目总投资：约100亿元
合作期限：10年，滚动开发。
项目运作方式：政府授权+股权合作+EPC
回报机制：基于绩效评价结果的可行性缺口补助。建立完全的绩效评价机制，通过奖惩激励社会资本方实现项目整体产出效果。
缺口补助资金来源：项目所在地财政部门以合作区域内新增财政收入（主要为税收增量和土地出让收入、其他非税收入）的地方留成部分。
F+EPC模式
F+EPC模式：即融资+设计+采购+施工总承包模式，通常是指公共设施项目的项目业主通过招标等方式选定承包商，由该承包商方直接或间接筹措项目所需建设资金，以及承揽EPC工程总承包相关工作，待项目建设完成后移交给项目业主，在项目合作期内由项目业主按合同约定标准向合作方支付费用的融资建设模式。
前期资金：承担前期征拆资金
招标方式：传统EPC招标
工程支付：一般支付到60%
还款来源：工程款缺乏保障性
案例：某体育中心项目，总投资7亿元
前期资金：10000万元，借款期限1年，利率4.45%
工程支付：付款方式“N+3”，建设期支付40%，剩余运营期3年支付，支付比例为3:2:1。建设期不计息，运营期按照4.45%计息
运营条件：运营期间自负盈亏，政府不另行投入资金或补贴
市场主导模式
搭建投资基金（政府引导基金）
政府引导基金：由政府财政部门主导出资设立的基金。主要发挥财政资金的杠杆作用，提高政府的投资效率。如，中国PPP基金、深圳市基础设施投资基金等。
该种模式体现项目的合规性及地方政府对项目的支持，对资金收益没有绝对要求，可以通过让利等方式，提高社会资本收益，吸引投资人，而且期限一般较长。
但同时，该种模式也具备明显不足，包括承担风险能力较弱、投资决策不够灵活，决策时间较长、退出环节耗时较长、主动管理能力不强、对投资当地项目的比例有要求。
搭建投资基金（建筑类企业主导基金）
建筑类企业主导的基金：建筑类企业主导设立，支持施工企业建设工程类项目的融资。如，中交基金。
该种模式具备不受资管新规影响、有能力把控风险、项目的可融资性高等优势；但同时该模式优先支持企业内部分子公司的业务，且不能购买劣后份额，不能担保回购。
搭建投资基金（金融机构主导基金）
金融机构主导的基金：由金融机构主导设立。例如，各大保险机构、信托等设立的基金。发挥金融机构的资金和资源优势，通过基金投资带动金融机构的其他业务，例如项目贷款等。如，各大保险机构、信托等设立的基金。
该模式资金来源广泛、项目来源广泛、资本金募资的成功率高。但是，该模式受资管新规影响，银行无法直接对基金进行出资；期限较短，与基础设施项目不匹配；对项目收益率要求高，与基础设施项目低收益的特点项目相矛盾；存在形成可用性资产的风险，且建设期无法分红；充当财务投资人，一般要求担保增信。
公募REITs
REITs(Real Estate Investment Trusts，不动产投资信托基金）是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行不动产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。
项目基本条件：
基础设施项目权属清晰、资产范围明确，发起人（原始权益人）依法合规直接或间接拥有项目所有权、特许经营权或经营收益权。项目公司依法持有拟发行基础设施 REITs 的底层资产。
土地使用依法合规。
基础设施项目具有可转让性。
基础设施项目成熟稳定。
资产规模符合要求。
发起人（原始权益人）等参与方符合要求。
公募REITS发行流程
试点阶段采用的是“公募基金+单一资产证券化（ABS）”结构。在现行金融法律和政策框架下，公募基金不能直接投资于基础设施，不动产项目公司的所有股权需要全部转让给ABS（资产支持计划），公募基金再认购ABS （资产支持计划）。
发行障碍：
市场对REITs的片面理解阻碍其推广
税收环境约束和法律定位缺失阻碍REITs的发展
基础资产收益率较低阻碍REITs壮大
案例：某高速公路基础设施证券投资基金
基金运作方式：契约型封闭式
发行时间： 2021年12月14日
底层资产估值：汉孝高速特许经营权的评估结果22.86 亿
基金期限：自基金合同生效日起50 年
资金用途：定向用于公司成熟高速公路项目的改扩建
组合创新模式
随着隐性债务的防控、不得使用政府性基金预算作为PPP项目补贴支付来源、土地出让金作为专项债还款来源比例受限、严格核定土地出让成本性支出的范围等各类政策的收紧，导致目前单一融资模式难以满足城市发展的融资需求。
因此依法合规构建多层次的投融资结构，组合运用各种投融资模式，吸引外部资金参与区域的建设，同时建立合理、经济的利益分享机制成为了政府投融资面临的重点和难点问题。
多元化投融资机制
案例：武汉东湖高新区EOD模式试点
一般财政支出、政府预算内投资、上级财政专项资金、一般债与专项债券、开发性金融等多种投融资模式，合力推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。
案例：2016年某市易地扶贫搬迁项目
项目收益债券（全国首支易地扶贫 搬迁项目收益债券）
发行规模：一期和二期各发行5亿
发行期限：5+5
信用评级：债项评级AA+
票面利率：16泸扶贫项目NPB01-4.3%；16泸扶贫项目NPB02-5.99%
发行方式：非公开发行
承销商：国开证券、华西证券
财政专项资金补助收益
本项目国家补助分散在扶贫移民、以工代赈、代建、国土资源、农业、 水利、财政、民政等相关部门财政专项补贴，合计约12.4亿。
政策性开发性金融
在2022年6月29日国务院常务会议首次提出“确定政策性、开发性金融工具支持重大项目建设的举措”后，2个月内，通过国家开发银行成立的国开基础设施投资基金及中国农业发展银行成立的农发基础设施基金，政策性开发性金融工具已投放3000亿元。
金融工具的具体用途：一是补充投资重大项目资本金，不超过全部资本金的50%；二是对于短期内专项债券作为资本金无法到位的，可以为专项债券搭桥。
政策性开发性金融重点投向三类项目：
一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施。
二是重大科技创新等领域。
三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。
项目要求
一、项目应前期工作充分，已履行可行性研究报告审批，或已办理核准、备案手续。暂不安排在建项目。
二、项目应当是可以产生一定收益的、符合标准的准公益性项目或经营性项目，既要有较强的社会效益，也要有一定的经济可行性。
三、优先考虑整装的大项目，避免“撒胡椒面”。
三、县域投融资相关建议
1、县域投融资模式选择
产业园区建设：标准厂房建设、公共配套设施建设、物流配送中心
市政设施建设：市政交通设施建设、停车场建设、对外交通通道建设、防洪排涝设施建设、公共建筑消防设施、管网改造项目
公共服务设施建设：县级医院提标改造、教育学校建设、养老机构建设、文化体育设施建设
人居环境提升项目：垃圾处理设施建设、污水处理设施建设、生态环境改造
县乡衔接设施建设：城乡供水一体化、城乡冷链物流
模式选择
积极争取上级专项资金和中央预算内资金，结合多元化投融资机制，时间换空间！
地方政府专项债
有一定收益的公益性县城城镇化项目
例如：产业园区、公共服务等
平台公司直接融资
准公益性项目和经营性项目
例如：市政基础设施、人居环境提升等
投资人+EPC
投资体量大且需要产业导入项目
例如：片区开发、城市更新等
F+EPC
投资体量小且急于落地项目
例如：市政基础设施建设、公共服务等
PPP模式
经营性现金流较差的项目
例如：市政基础设施建设等
2、县域投融资问题解决对策
紧跟国家政策导向，精准定位规划先行；
引入多元化资本，组合运用投融资工具；
加强风险防范与监控，完善监管机制；
推进国有平台市场化转型，做大做强地方企业。
3、项目融资策划相关建议
做好顶层设计：构建本地发展模式与投融资因素相融合的城市发展战略及规划，构建科学的投融资决策体系和评估体系。
推动平台转型：推动地方平台调整资产和业务结构，加速市场化转型，提升信用评级，提高经营能力和市场化融资能力，准确筹划项目投融资模式
专班作战、精准谋划：组织工作专班，及时熟悉政策要求，精准谋划、协调、跟踪每个项目的包装、落地，完善投融资管理体系。
提升专业技术能力：加强业务人员的投融资知识学习，提升业务水平；加强引入专业第三方机构开展项目投融资相关咨询，充分挖掘项目特性与投融资红线等。
优化营商环境：全面优化营商环境，为项目投融资提供优越的政策保障，提升项目投融资便利性。
提前对接金融机构：积极拓展多元化的融资渠道，在项目谋划阶段即开展与相关金融机构的对接，提高融资成功率。