最高法案例：如何认定被诉行政行为属于程序性行为，针对程序性行为如何进行救济？

来源：行政诉讼案例。

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裁判要旨

可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作。这些准备工作并非最终的行政行为，不具备可诉性。在行政机关的准备程序之后，如果存在后续的法律行为，则后续的法律行为才是真正产生法律效果的行政行为。程序性行为的效力通常为最终的行为所吸收和覆盖，当事人可以通过起诉最终的行政行为获得救济。本案中，李奎明所诉行为系凌海市政府在实施锦凌水库工程移民安置工作中，对其所在村进行的核准实物量工作。该核准实物量工作系凌海市政府对锦凌水库建设淹没区内的土地实施征收补偿的准备工作，并非最终的补偿行为，不具备最终的、对外的法律效力，不具备可诉性。李奎明所诉行为的效力被最终的补偿行为所吸收和覆盖，李奎明可以通过对凌海市政府所实施的补偿行为提起行政诉讼获得救济。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申6826号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李奎明，男，1950年7月1日出生，汉族，住辽宁省凌海市。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省凌海市人民政府。住所地：辽宁省凌海市青年大街96号。

法定代表人：巩建波，该市人民政府市长。

再审申请人李奎明因诉辽宁省凌海市人民政府（以下简称凌海市政府）土地行政征收一案，不服辽宁省高级人民法院（以下简称二审法院）（2019）辽行终712号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员杨迪组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

李奎明不服凌海市政府在其所在村实物量核准及公示工作向辽宁省锦州市人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求：确认凌海市政府在实施锦凌水库工程移民安置工作中，对其所在村核准实物量工作程序违法；判令凌海市政府采取补救措施，重新核准其所在村实物量数据。

李奎明向本院申请再审，请求：撤销一、二审裁定，依法审理本案。主要事实与理由为：凌海市政府在其所在村进行实物量核准及公示工作中程序违法，侵害被补偿村民利益，属于行政诉讼受案范围，人民法院依法应予受理。

本院认为，本案的争议焦点为李奎明提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可知，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作。这些准备工作并非最终的行政行为，不具备可诉性。在行政机关的准备程序之后，如果存在后续的法律行为，则后续的法律行为才是真正产生法律效果的行政行为。程序性行为的效力通常为最终的行为所吸收和覆盖，当事人可以通过起诉最终的行政行为获得救济。本案中，李奎明所诉行为系凌海市政府在实施锦凌水库工程移民安置工作中，对其所在村进行的核准实物量工作。该核准实物量工作系凌海市政府对锦凌水库建设淹没区内的土地实施征收补偿的准备工作，并非最终的补偿行为，不具备最终的、对外的法律效力，不具备可诉性。李奎明所诉行为的效力被最终的补偿行为所吸收和覆盖，李奎明可以通过对凌海市政府所实施的补偿行为提起行政诉讼获得救济。李奎明对核准实物量工作提起本案诉讼，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定的过程性行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回起诉，二审法院予以维持，均无不当。

综上，李奎明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李奎明的再审申请。

审判长　　梁凤云

审判员　　张　艳

审判员　　杨　迪

二〇二〇年七月八日

法官助理刘均博

书记员宫傲

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