一文梳理生物质发电项目电价补贴的前世今生

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文章来源 |雅居乐集团法务部

作者|安晓辉

2006年1月1日，随着《中华人民共和国可再生能源法》（下称：《再生能源法》）正式施行，对于包括生物质发电在内的新能源利用项目，确立了鼓励开发、全额收购、电价补贴等多项利好政策，极大的促进了产业发展。自《再生能源法》施行以来，涉及生物质发电行业的电价补贴政策，无论是在补贴基准、补贴范围、补贴期限、申请标准等方面均已经多次变化，而且随着2020年1月20日《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》等系列文件的发布，关于生物质发电在内的新能源发电项目涉及的补贴政策更是进入全新的阶段。本文尝试基于2006年以来涉及生物质发电项目电价补贴的各类规范性文件，梳理生物质发电项目电价补贴政策的前世今生。

一、生物质发电项目的范围界定

根据《再生能源法（2006）》第三十二条规定：“生物质能，是指利用自然界的植物、粪便以及城乡有机废物转化成的能源”。但需要注意的是通过低效率炉灶直接燃烧方式利用秸秆、薪柴、粪便等，不适用《再生能源法》。

伴随着《再生能源法（2006）》的施行，国家发改委同步发布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号）（下称：发改价格[2006]7号文），对于生物质发电项目的范围进行了界定，包括：

（1） 农林废弃物直接燃烧和气化发电；

（2） 垃圾焚烧和垃圾填埋气发电；

（3） 沼气发电。

自2006年至今，关于生物质发电项目的范围界定未发生变化，一直为后续规定所沿用。

二、生物质发电项目补贴电变迁：0.25元、0.75元、0.65元

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根据《再生能源法（2006）》，对于生物质发电项目的上网电价按照两种模式分别进行定价：

（1）以由国务院价格主管部门定价为原则；

（2）对于实行招标确定中标人的生物质发电企业的上网电价应当根据中标确定的价格执行，且明确规定中标确定的电价不得高于政府确定的同类生物质发电项目的上网电价水平；

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生物质发电项目固定补贴单价时期：每千瓦时0.25元

同步生效的发改价格[2006]7号文，对于实行政府定价的生物质发电项目上网电价，从上网电价标准、享受年限、递减规则等方面进行了明确，即：

（1）在这一阶段，价格主管部门尚未针对生物质发电项目制定标杆电价，而是确定生物质发电项目上网电价由各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价两部分组成，其中补贴电价标准为每千瓦时0.25元。在这一时期，生物质发电项目电价补贴并不区分农林生物质或垃圾焚烧发电项目，一视同仁，而且对于生物质发电项目产生的上网电量，均纳入电价补贴范畴。垃圾焚烧发电项目也不需要根据入厂垃圾处理量对上网电量进行折算，仅对部分上网电量享受电价补贴的情形；

（2）生物质发电项目可享受的电价补贴的标准也不是固定不变的，而是自2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目的补贴电价比上一年新批准和核准建设项目的补贴电价递减2%；

（3）生物质发电项目可享受电价补贴的期限不是永恒持续的，而是有自项目投产之日起，15年内享受补贴电价，运行满15年后，取消补贴电价；

（4）同时，根据发改价格[2006]7号文之规定，对于通过招标确定投资人的生物质发电项目，上网电价按中标确定的价格执行，但不得高于所在地区的标杆电价。

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农林生物质发电项目标杆电价：每千瓦时0.75元

2010年7月18日，为促进农林生物质发电产业健康发展，国家发改委发布了《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》（发改价格[2010]1579号）（下称：发改价格[2010]1579号文），正式对农林生物质发电项目实行标杆电价政策，对于不同类别的农林生物质发电项目采用三种电价确认方式：

（1）按照标杆电价执行的项目：

① 未采用招标确定投资人的新建农林生物质发电项目，统一执行标杆上网电价每千瓦时0.75元（含税，下同）；

② 已核准的农林生物质发电项目（招标项目除外），上网电价低于上述标准的，上调至每千瓦时0.75元。

（2）高于标杆电价执行的项目：

对于已核准的农林生物质发电项目（招标项目除外），既定的上网电价高于农林生物质发电项目标杆电价的，仍执行原电价标准，不需要下调电价标准。

（3）招标项目按照中标价格执行:

通过招标确定投资人的，上网电价按中标确定的价格执行，但不得高于全国农林生物质发电标杆上网电价。对于通过招标方式确认投资人的已核准的农林生物质发电项目电价如果低于每千瓦时0.75元的，不得上调。

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垃圾焚烧发电项目标杆电价：每千瓦时0.65元

2012年3月28日，为引导垃圾焚烧发电产业健康发展，国家发改委发布了《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]801号）（下称：发改价格[2012]801号文），在规定垃圾焚烧发电项目执行全国统一发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税，下同）的基础上，对于享受标杆电价的上网电量折算方式、费用两级分摊等进行了规定：

（1）根据发改价格[2012]801号文之规定，并非所有垃圾发电项目的上网电量都可以享受垃圾发电标杆电价，按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。例如：一个垃圾焚烧发电项目入厂垃圾处理量为1万吨，上网电量为300万千瓦时，则仅有其中的280万千瓦时上网电量可以享受垃圾发电标杆电价，其余20万千瓦时则需要执行当地同类燃煤发电机组上网电价。相对于发改价格[2006]7号文的规定，生活垃圾焚烧发电项目可享受电价补贴的上网电量范围受到了较大的限缩，也是垃圾焚烧发电项目与其他类别的生物质发电项目在电价补贴方面的重要区别；

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随着发改价格[2010]1579号文、发改价格[2012]801号文对于农林生物质发电项目、垃圾焚烧发电项目的电价补贴调整为标杆电价，对于生物质发电项目的电价补贴实际根据不同项目类别分为了三类：

（1）对于农林生物质项目上网电量按照每千瓦时0.75元执行标杆电价；

（2）对于垃圾焚烧发电项目折算后的上网电量按照每千瓦时0.65元执行标杆电价；

（3）对于沼气发电项目上网电量仍按照发改价格[2006]7号文之规定，按照每千瓦时0.25元进行补贴。

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需要注意的是，因为生物质发电项目享有的补贴电价含增值税，但自2008年开始，对于符合条件的生物质发电项目因售电取得的收入实行增值税即征即退政策，因此在实行增值税即征即退政策之后，生物质发电项目收到的电价补贴均已经是扣除了增值税之后的金额。

三、电价补贴年限：从15年到82500小时

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发改价格[2006]7号文规定下的15年补贴期限

发改价格[2006]7号文在明确了生物质发电项目补贴电价标准统一为每千瓦时0.25元的同时，也明确规定了发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价，运行满15年后，取消补贴电价。虽然后续发布的发改价格[2010]1579号文、发改价格[2012]801号文分别对于农林生物质发电项目和垃圾发电项目的电价补贴确定为标杆电价，但是补贴年限一直未有变更；

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 82500小时的落地以及与15年的差异

（1）2020年1月20日，财政部、国家发改委和国家能源局联合下发了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建[2020]4号）（下称：财建[2020]4号文），对于已经按照规定核准备案、全部机组完成并网，同时经审核纳入补贴范围的可再生能源发电项目，按合理利用小时数核定中央财政补贴额度；

（2）对于合理利用小时数的具体含义，则在2020年9月29日发布的《关于<关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见>有关事项的补充通知》（财建〔2020〕426号）（下称：财建〔2020〕426号文）予以明确，即：生物质发电项目全生命周期合理利用小时数为82500小时。对于一个生物质发电项目而言，这一规定意味着在项目最多可以享受的补贴电量总额=项目容量×项目全生命周期合理利用小时数。其中，项目容量按核准（备案）时确定的容量为准，如项目实际容量小于核准（备案）容量的，以实际容量为准。

（3）这里需要特别说明是，虽然财建〔2020〕426号文规定了生物质发电项目合理利用小时数，但是原来的15年补贴年限的规定并未失效，只是在计算项目可享受的电价补贴过程中，按照“补贴退坡”的原则进行取舍：

① 生物质发电项目享受的电价补贴不再按照固定年限15年进行发放；

② 如果生物质发电项目根据合理利用小时数核算的全生命周期补贴电量在未届满15年之前已经全部上网并享受了电价补贴，则对于未届满15年的剩余期限内项目产生的剩余电量，则不再享有电价补贴。这对于生物质燃料供应充足、产能利用率高且吨发电量高的优质生物质发电项目而言，无疑是一个利空；

③ 如果生物质发电项目在15年内因为产能利用率低等原因，导致享受电价补贴的上网电量未达到根据合理利用小时数计算的全生命周期补贴电量，则仅能根据实际上网电量享受电价补贴，15年补贴期限届满后项目新增发电量也不再享受中央财政补贴资金，而是核发绿证准许参与绿证交易；

④ 另外，还需注意的是，对于电价补贴计算起点由原来的项目投产之日变更为项目并网之日。

四、纳入电价补贴必要条件的变迁

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根据发改价格[2006]7号文之规定，只有在2006年及以后获得政府主管部门批准或核准建设的生物质发电项目，才可以执行该办法，享受规定的电价补贴，在2005年12月31日前获得政府主管部门批准或核准建设的生物质发电项目，仍执行现行有关规定，但笔者并未查询到2005年12月31日前已经施行的电价补贴规定；

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2012年3月14日，财政部、国家发改委和国家能源局于联合发布了《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建[2012]102号）（下称：财建[2012]102号文），适应了简政放权情形下，部分生物质发电项目的立项已经采取备案制的情形，明确了申请补贴的项目需要是按照国家规定已经完成审批、核准或备案的项目，且应经过国家能源局的审核确认。另外，申请补贴的项目上网电价还需满足已经价格主管部门审核批复这一前提。对于符合规定范围内的项目，由企业按属地原则向所在地省级财政、价格、能源主管部门提出补助申请。省级财政、价格、能源主管部门初审后联合上报财政部、国家发改委、国家能源局。经财政部、国家发改委、国家能源局审核通过后，将符合条件的项目列入可再生能源电价附加资金补助目录。自此，生物质发电项目是否可以享受电价补贴，均需以被列入《可再生能源电价附加资金补助目录》（下称：补助目录）为前提，自2012年至2019年期间，财政部、国家发改委、国家能源局累计发布了7批次包含生物质发电项目的补助目录；

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2016年3月24日，国家发改委发布《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（发改能源[2016]625号），规定电网企业需要对其电网覆盖范围内，按照可再生能源开发利用规划建设、依法取得行政许可或者报送备案、符合并网技术标准的可再生能源发电项目承担全额保障性收购的实施责任；

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随着财建[2020]4号文及其后续政策的陆续出台，原有的补助目录不再发布，生物质发电项目想要继续享受电价补贴政策需要按照新的规则被纳入《可再生能源发电补贴项目清单》（下称：补贴清单），但是对于纳入补贴清单的项目标准叫既有规则发生了巨大的变化，而且还处于不断完善的过程中：

（1）根据财建[2020]4号文之规定，对于已按规定核准（备案）、全部机组完成并网，同时经审核纳入补贴范围的生物质发电项目，将按照合理利用小时书核定中央财政补贴额度。对于财政部、国家发改委、国家能源局已经公布的7批补助目录内的项目直接列入补贴清单；

（2）2020年1月20日，财政部、国家发改委和国家能源局联合发布了修订后的《可再生能源电价附加补助资金管理办法》（财建〔2020〕5号）（下称：财建〔2020〕5号文），纳入补贴清单的项目需要满足如下条件：

① 对于财建〔2020〕5号文印发后需补贴的新增生物质发电项目，需纳入当年可再生能源发电补贴总额范围内；对于财建〔2020〕5号文印发前的存量项目需符合国家能源主管部门要求，按照规模管理的需纳入年度建设规模管理范围内；

② 按照国家有关规定已完成审批、核准或备案；符合国家可再生能源价格政策，上网电价已经价格主管部门审核批复；

③ 全部机组并网时间符合补助要求；

④ 相关审批、核准、备案和并网要件经国家可再生能源信息管理平台审核通过。

（3）2020年3月12日，财政部办公厅发布《关于开展可再生能源发电补贴项目清单审核工作有关工作的通知》（财建办[2020]6号）（下称：财建办[2020]6号文），明确了规定补贴清单申报包括项目初审、省级主管部门确认、项目复核以及补贴清单公示和公布共计四个阶段，且对于历史上已经纳入补助名录的项目进入补贴清单的原则以及纳入首批补贴清单项目应当具备的条件进行了再次明确：

① 对于此前由财政部、国家发展改革委、国家能源局发文公布的第一批至第七批补助目录内的生物质发电项目，由电网企业对相关信息进行审核后，直接纳入补贴清单；

② 规定纳入首批补贴清单的可再生能源发电项目需满足以下条件：a.项目应符合我国可再生能源发展相关规划；

b.所有项目应于2006年及以后年度按规定完成核准（备案）手续，其中生物质发电项目需于2018年1月底前全部机组完成并网；

c.符合国家能源主管部门要求，按照规模管理的需纳入年度建设规模管理范围内。

d.符合国家可再生能源价格政策，上网电价已获得价格主管部门批复。

（4）2020年9月11日，国家发改委、财政部和国家能源局联合发布了《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》（发改能源〔2020〕1421号）（下称：发改能源〔2020〕1421号文）规定，2020年申请中央补贴的生物质发电项目必须符合如下条件：

① 纳入生物质发电国家、省级专项规划；

② 2020年1月20日（含）以后全部机组并网的当年新增生物质发电项目；

③ 符合国家相关法律法规、产业政策、技术标准等要求，配套建设高效治污设施，垃圾焚烧发电项目所在城市已实行垃圾处理收费制度；

④ 申报情况属实，并提交信用承诺书，没有且承诺不出现弄虚作假、违规掺烧等情况。

（5）而且，根据发改能源〔2020〕1421号文之规定，对于未纳入2020年中央补贴规模的已并网生物质发电项目，结转至次年依序纳入，但是需要中央补贴的在建项目应当在合理工期内建成并网。自2021年1月1日起，即便纳入了生物质发电国家、省级专项规划规划内的项目，如果已核准未开工的、或者在2021年之后新核准的生物质发电项目全部通过竞争方式配置并确定上网电价，不会被纳入后续的补贴清单。

（6）2020年11月8日，财政部发布了《关于加快推进可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》（财办建[2020]70号）（下称：财办建[2020]70号文），再次强调了加快推进补贴清单审核工作进度的要求，其主要内容与财办建[2020]6号文相近，但是对于拟纳入补贴清单的生物质发电项目需满足的前提条件有新的增补，即要求纳入补贴清单的农林生物质发电项目应符合《农林生物质发电项目防治掺煤监督管理指导意见》（国能综新能〔2016〕623号）要求。

五、电价补贴资金来源沿革

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自2006年生物质发电项目电价补贴政策实行之日起，《再生能源法》对于上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。

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在同步施行的发改价格[2006]7号文中规定，对于可再生能源发电价格高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的差额部分，在全国省级及以上电网销售电量中分摊。并规定可再生能源电价附加由国务院价格主管部门根据可再生能源发展的实际情况适时调整，调整周期不少于一年，截至目前，可再生能源电价附加的征收标准累计进行了5次调整，征收标准由每千瓦时收取0.001元提升至0.019元。

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2007年1月17日，国家发改委发布《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》（发改价格[2007]44号）（下称：发改价格[2007]44号文），确认可再生能源电价附加由省级电网企业收取并归集，专款专用。并通过对存在补贴缺口的省级电网公司发放“附加配额”，并由盈余省级电网公司加以收购这种“损有余以补不足”的方式调节全国范围内的可再生能源电价附加的分配。同时，还要求电网企业按照与发电企业购售电合同规定的时间，按月结电费和补贴。

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2011年11月29日，财政部、国家发改委和国家能源局联合发布《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》（财综〔2011〕115号）（下称：财综〔2011〕115号文），将可再生能源电价附加以及可再生能源发展专项资金等共同纳入可再生能源发展基金。可再生能源电价附加的征集方式变更为由电网企业代征，由财政部驻各地监察专员办按月向电网企业征收，实行直接缴库，收入全额上缴中央国库。

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2012年3月14日，财政部、国家发改委和国家能源局联合发布《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建[2012]102号）（下称：财建[2012]102号文），文件明确将符合条件的项目列入可再生能源电价附加资金补助目录，标志着可再生能源发展正式进入申请补助目录时代，自2012年至2019年，国家先后发布了七批包含生物质发电项目的《可再生能源电价附加资金补助目录》。而且，文件还明确了对于可再生能源电价附加补助资金实行按季预拨、年终清算的原则。

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根据2012年4月1日施行的发改价格[2012]801号文之规定，垃圾焚烧发电项目享受的电价补贴来源不再仅限于可再生能源电价附加，而是对上网电价高出当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分实行两级分摊，将部分补贴压力转移给了省级电力公司：

（1） 由当地省级电网负担每千瓦时0.1元，电网企业由此增加的购电成本通过销售电价予以疏导，这也成为我们所称的垃圾发电项目中的“省补”；

（2） 电价补贴中的其余部分纳入全国征收的可再生能源电价附加解决，也就是垃圾发电项目中所称的“国补”。

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根据2020年1月20日颁布的财建〔2020〕5号文，将生物质发电项目按照新增项目和存量项目进行划分，并对生物质发电项目电价补贴的分配原则进行了调整：

（1）对于当年纳入国家规模管理的新增项目足额兑付补助资金；

（2）对于纳入补助目录的存量项目，由电网企业依照项目类型、并网时间、技术水平和相关部门确定的原则等条件，确定目录中项目的补助资金拨付顺序并向社会公开。就生物质发电项目而言，除自愿参与绿色电力证书交易、自愿转为平价项目等项目可优先兑付补助资金外，其他存量项目由电网企业按照相同比例统一兑付。

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2020年4月3日，国家发改委发布《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知》（征求意见稿），对于2020年以后申报的垃圾焚烧发电项目，如未纳入本地区省级垃圾焚烧发电中长期专项规划的，所需补贴资金原则上由项目所在省（区、市）负责解决；

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根据2020年9月11日发布的发改能源〔2020〕1421号文，对于自2021年1月1日起，对于规划内已核准未开工、新核准的生物质发电项目全部通过竞争方式配置并确定上网电价，对于新纳入补贴范围的项目（包括2020年已并网但未纳入当年补贴规模的项目及2021年起新并网纳入补贴规模的项目）补贴资金由中央地方共同承担，分地区合理确定分担比例，中央分担部分逐年调整并有序退出，并且对于需要中央补贴的在建项目应在合理工期内建成并网。

六、丧失获得电价补贴资格的情形

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因超比例掺烧常规能源丧失补贴资格

作为新能源利用项目的生物质发电项目，往往存在使用燃煤等常规能源进行助燃的情形，为避免存在以利用生物质发电为名，以焚烧常规能源发电享受电价补贴为实，在为生物质发电项目设立电价补贴制度伊始，就规定了掺烧常规能源超过规定比例的生物质发电项目不得享受电价补贴。后来在发布的发改价格[2012]801号文中，对于垃圾发电项目更是规定如果存在以垃圾处理量折算的上网电量低于实际上网电量的50%时，直接将该垃圾发电项目视为常规能源项目，不享受垃圾发电电价补贴：

（1） 根据发改价格[2006]7号文之规定，如生物质发电项目中发电消耗热量中常规能源超过20%的混燃发电项目，视同常规能源发电项目，执行当地燃煤电厂的标杆电价，不享受补贴电价。

（2） 根据发改价格[2012]801号文之规定，对于垃圾发电项目，当以垃圾处理量折算的上网电量低于实际上网电量的50%时，视为常规发电项目，不得享受垃圾发电价格补贴；当折算上网电量高于实际上网电量的50%且低于实际上网电量时，以折算的上网电量作为垃圾发电上网电量；当折算上网电量高于实际上网电量时，以实际上网电量作为垃圾发电上网电量。举例而言：如一垃圾发电项目实际垃圾处理量为1万吨，对应的折算上网电量应为280万千瓦时，但如果实际上网电量超过560万千瓦时的，则该垃圾发电项目则会被视为常规能源发电项目，如实际上网电量高于280万千瓦时但低于560万千瓦时的，则其中的280万千瓦时执行垃圾发电标杆电价，超出部分执行当地同类燃煤发电机组上网电价，如实际上网电量低于280万千瓦时，则实际上网电量均执行垃圾发电标杆电价。

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 因虚报垃圾处理量丧失补贴资格

根据发改价格[2012]801号文之规定，对于虚报垃圾处理量、不据实核定垃圾处理量和上网电量等行为，将予以严肃查处，取消相关垃圾焚烧发电企业电价补贴，并依法追究有关人员责任。

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因环保违规行为丧失补贴资格

2020年6月19日，财政部和生态环境部发布《关于核减环境违法垃圾焚烧发电项目可再生能源电价附加补助资金的通知》（财建〔2020〕199号）（下称：财建〔2020〕199号文）明确规定，如垃圾焚烧厂存在因污染物排放超标等环境违法行为被依法处罚的情形，则应核减或暂停拨付国家可再生能源电价附加补助资金。其中对于存在篡改、伪造自动监测数据的垃圾焚烧发电项目，自公安、生态环境部门做出行政处罚决定或人民法院判决生效之日起，电网企业应将其移出可再生能源发电补贴清单。垃圾焚烧发电项目因前述规定被移出可再生能源发电补贴清单的，自移出之日起3年内不得再纳入补贴清单，移出补贴清单期间所发电量不予补贴。

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因违规申报项目容量丧失补贴资格

根据2020年11月8日颁行的财办建[2020]70号文之规定，可再生能源补贴项目申请补贴清单时，应提交全容量并网时间承诺等资料，如核查证明全容量并网时间与企业承诺不一致，将视情节轻重核减补贴资金。对于经核实的全容量并网时间比企业承诺全容量并网时间滞后3个月及以上，且实际影响价格政策的项目，移出补贴目录清单，且自移出之日起3年内不得再纳入补贴清单，移出补贴清单期间所发电量不予补贴。

结语

自生物质发电项目电价补贴自诞生伊始，就构成了生物质发电企业利润的重要来源，也是助推产业迅速发展的重要推手，伴随着生物质发电项目在内的新能源综合利用项目蓬勃发展，原有的基于可再生能源电价附加作为主要补贴资金来源的政策难以为继，新的补贴政策在倒逼各地科学规划、有序上马的同时，对于电价补贴开始采取两级分摊，且中央补贴资金逐步退出的政策，以减轻中央财政补贴面临的资金缺口。笔者认为，无论新的补贴政策如何转向，后续的制度衔接都应当以保障生物质发电项目持续稳定发展为必要前提。

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