禁野一刀切，牛蛙应例外！
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甘元春律师，专注刑事辩护二十年，湖南金州律师事务所董事、高级合伙人。现任长沙市律师协会副秘书长、湖南省律师协会理事、调仲委主任，湘潭大学法学院兼职硕士研究生导师，长沙市天心区政协常委。
谢嘉律师，湖南金州律师事务所专职律师，湖南师范大学法律硕士，专注民商事诉讼，企业法律风险防范与危机化解领域。
一眼望去
全是肉啊！
（图片：来自网络）
新闻链接
2020年2月24日召开的十三届全国人大常委会第十六次会议，表决通过了《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（下称《决定》）。决定自公布之日起施行。
规定自2月24日起，在原有法律禁止食用的野生动物的基础上，全面禁止食用“国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物；全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。
律师解读
《决定》的立法背景
近年来世界各地出现的新发传染病如亨德拉、尼帕病毒、H7N9禽流感、埃博拉、中东呼吸综合征等等，都和动物有关。统计发现，有超过70%的新发传染病来源于动物。这些病毒本来存在于自然界，野生动物宿主并不一定致病致死，但由于人类食用野生动物，或者侵蚀野生动物栖息地，使得这些病毒与人类的接触面大幅增加，给病毒从野生动物向人类的传播创造了条件，危及公共卫生安全。加之交通的便利和人口的流动，使得流行病爆发的几率大大增加。
新冠肺炎疫情发生以来，对滥食野生动物的突出问题以及对公共卫生安全构成的巨大隐患，受到了社会各界的广泛关注。食用野生动物风险很大，但是我国野味产业的规模依然庞大，此次疫情就可能与野生动物交易有关，处理滥食野味的现象迫在眉睫。但全面修订《野生动物保护法》，还需要一个过程。
全国人大常委会通过的这个决定，属于有关法律问题的决定，具有法律效力。通过这样的决定，目的就是在相关法律修改之前，先及时明确全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易，为打赢疫情阻击战，保障人民群众生命健康安全提供有力的立法保障。
对禁食的野生动物范围如何规定的？
《决定》在《野生动物保护法》的基础上，以全面禁止食用野生动物为导向，扩大法律调整范围，确立了全面禁止食用野生动物的制度，从源头上防范和控制重大公共卫生安全风险：1、首先强调凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止食用野生动物的，必须严格禁止。2、全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。
全面禁食野生动物需要注意
把握好哪些界限？
按照《决定》的有关规定，鱼类等水生野生动物不列入禁食范围。
比较常见的家畜家禽（如猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等），是主要供食用的动物，依照畜牧法、动物防疫法等法律法规管理。还有一些动物（如兔、鸽等）的人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用。按照《决定》的规定，这些列入畜牧法规定的“畜禽遗传资源目录”的动物，也属于家畜家禽，对其养殖利用包括食用等，适用畜牧法的规定进行管理，并进行严格检疫。国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录，家畜家禽的具体范围按照国家公布的目录执行。
牛蛙是否属于禁食范围？
疫情爆发后，祸乱之源“野味”再次被推至风口浪尖。全国各地纷纷开展了严肃的整治行动，严查野味产业链，与野味相关的餐厅、菜品等统统被叫停。和野味青蛙一字之差的牛蛙，也一度卷入了禁售风波。像知名品牌蛙来哒一样主营牛蛙菜品、拥有众多门店的餐饮行业经营者，险些遭遇一场灭顶之灾。
（一）从现行立法的角度来说，不属于畜禽遗传资源目录的陆生野生动物一律禁止食用，包括人工繁育、饲养的，牛蛙属于禁食范围内。
首先，若是按照陆生野生动物管理，先看《中国畜禽遗传资源名录》。根据《决定》的内容，只有在《中国畜禽遗传资源名录》的陆生野生动物才能吃，牛蛙属于禁食范围内。其次，针对人工繁育和驯养陆生野生动物，我国原林业局2003年发布了《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单》（下称《驯养名单》）以及我国林业局2017年公布了第一批《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录》（下称《繁育名录》）。根据《繁育名录》，梅花鹿、马鹿、鸵鸟、美洲鸵、大东方龟、尼罗鳄、湾鳄、暹罗鳄、虎纹蛙9种野生动物被纳入人工繁育范围，需凭专用标识开展对上述野生动物的出售、购买和利用活动。目前《中国畜禽遗传资源名录》中已经列出的梅花鹿、马鹿等属于“人工养殖利用时间长、技术成熟”的品种，不在禁食范围内。但是，其他动物包括中国林蛙、黑龙江林蛙、虎纹蛙、猪蛙等目前仍属于禁食范围内。可以得知，既未纳入《驯养名单》和《繁育名录》中也未纳入到《中国畜禽遗传资源名录》的陆生野生动物——牛蛙是属于禁食范围内。
（二）从国内牛蛙养殖和食用历史事实来说，其一直采取人工养殖的方式保护与利用，且属于经济养殖水产品，应当不属于《决定》所禁止食用的范围。
牛蛙原产于北美洲，头部呈蓝绿色，是目前最大的食用蛙类。成年牛蛙可长到 2 斤左右，就连牛蛙的蝌蚪，也比一般蝌蚪大得多。在繁殖季节会像牛一样发出“哞哞”的叫声，所以取名为“Bull Frog”——也就是“牛蛙”。通过查询相关资料，牛蛙根本不是中国的本土物种，而是50年代国家为了实现水产品出口创汇，专门引进的经济型养殖水产品种。国内第一批牛蛙是1959年中国政府从古巴引入内地的，定位是经济型养殖水产品。
（图片来源：动物学杂志）
但由于牛蛙的特殊食性，当时的养殖未能成功。直到 20 世纪 80 年代中期，才攻克了牛蛙的食性驯化，研制出牛蛙的专用饲料。20 世纪 90 年代，我国牛蛙养殖业在迎来一波小高潮后遭受重挫。当时的养殖过于盲目，使得牛蛙供大于求。而在近些年各类宣传下，牛蛙又开始名声大噪，成为继小龙虾后，餐饮业的新宠，并且赢得广大消费者的喜爱。
牛蛙具有对水质的要求较高，排泄物和死蛙会污染环境，繁殖能力非常强，远超我国本土的蛙类等特点。牛蛙属于外来入侵物种，加上没有天敌且寿命长，一旦进入野生环境，会造成牛蛙的大面积扩散并导致本地其他两栖类减少甚至灭绝。所以，目前我国牛蛙的一直是人工养殖的，并非本身来自本土野外自然生长的动物，与其他本土的其他蛙类存在显著的区别，而且其定位也为经济型养殖水产品。
正是基于以上事实，根据2020年2月27日国务院联防联控机制今日(2月27日)15时召开的新闻发布会上农业农村部渔业渔政管理局副局长韩旭在答记者问中说：“养殖两栖爬行动物，目前我部正在和国家林草局协商，本着革除滥食野生动物陋习，保障人民健康安全，保障水产品供给安全的原则，调整完善相关的目录和配套规定，进一步明确禁食的范围。在新的目录出台之前，对于已经列入《国家重点保护经济水生动植物资源目录》或《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》的物种，将通过文件的形式尽快予以明确。
我们认为，基于牛蛙属于这种外来引进的经济型养殖水产品的历史背景，我们认为牛蛙应当不属于《决定》规定的全面禁止食用范围中的陆生野生动物。相信政府相关部门会在尊重事实且维护人民健康安全的原则下，尽快调整完善相关的目录和配套规定，进一步明确禁食的范围。
在现有立法框架下，如何破局？
路径一：将牛蛙划归为非珍贵、濒危的水生野生动物，并适用《渔业法》规定，保障牛蛙相关行业的可持续发展。
根据《野生动物保护法》第二条的规定：“在中华人民共和国领域及管辖的其他海域，从事野生动物保护及相关活动，适用本法。本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。本法规定的野生动物及其制品，是指野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物。珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定。”若牛蛙划归为非珍贵、濒危的水生野生动物，应当适用《渔业法》的规定，即不属于全面禁食的野生动物的范围。
相关餐饮行业和养殖业经营者可以呼吁国家林业和农业部门在尊重牛蛙为经济养殖水产品的历史事实和保障人民健康安全的原则下，尽快调整完善相关的目录和配套规定，进一步明确禁食的范围。
路径二：建议在符合人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用的条件下，将“牛蛙”列入畜牧法规定的“畜禽遗传资源目录”的动物，作为家畜家禽，对其养殖利用包括食用等，适用畜牧法的规定进行管理，并进行严格检疫。
全国人大“全面禁止食用”的决定并没有罗列相关动物名称，同日发布的全国人大常委会法工委有关部门负责人答记者问似乎释放了更为温和的信号，在谈及正确理解全面禁食野生动物需要把握的几点时，该负责人给出了例外，“还有一些动物（如兔、鸽等）的人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用。按照决定的规定，这些列入畜牧法规定的‘畜禽遗传资源目录’的动物，也属于家畜家禽，对其养殖利用包括食用等，适用畜牧法的规定进行管理，并进行严格检疫。”
据业内人士透露，2019年牛蛙整体产量近50万吨，品类相关门店近2万间，涉及产业链产值超1000亿，从业人员过100万。牛蛙生态养殖已经发展成为一个庞大的产业和重要的支农扶贫产业，经过了超过三代以上的人工养殖孵化以后已经完全驯化，可以全程投喂配合饲料，完全符合上述人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用的动物。
建议相关行业经营者集体呼吁推动国务院畜牧兽医行政主管部门依法修订增加并公布畜禽遗传资源目录。建议将“牛蛙”列入畜牧法规定的“畜禽遗传资源目录”的动物，作为家畜家禽，对其养殖利用包括食用等，适用畜牧法的规定进行管理，并进行严格检疫。
若是牛蛙能够继续存在，牛蛙产业链条的各个环节需要重新梳理、全面规范，从业者要想办法赢回消费者的信心，也有必要采取预防措施以避免再次陷入类似今年的困境。乐观的情形是，此次疫情之后，牛蛙有望能纳入动物检疫的范围、有关检疫规程出台，更进一步可以追溯产地、运输、交易、销售等各环节。
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