弥合大分歧:对合作生产的比较研究
作者:程远,美国明尼苏达大学
因此,我建议,在发展理论家和活动家的议程中,必须把弥合对私人活动的分析和对政府活动的分析之间的鸿沟放在优先位置。没有政府机构提供的大量公共产品,任何市场都无法生存。没有公民的大量投入,任何政府都不可能有效率和公平。政府和私人机构合作的产出,可以比我们因学术壁垒而被限制的思维所能想象的程度更大。
——埃莉诺·奥斯特罗姆
综述
早在1970年代,印第安纳大学的埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)和她的同事就提出了“合作生产”的概念,用以描述地方政府和公民经常合作生产公共服务的事实。在没有用户/市民参与生产的情况下,公共服务的质量经常不尽如人意。从那时起,对合作生产的研究已成为公共行政和政治科学领域学术研究的一个富有成果的领域。第三部门也被认为是公民和政府合作生产公共服务的重要参与者或促进者。可尽管对合作生产的研究进展迅速,绝大部分的经验证据的来源地仍局限于欧洲与北美。对于像中国这样与欧美处于不同的地理和政治背景下的国家,其国家和社会的互动方式不同,这类案例的研究仍然较为稀缺。
为什么合作生产这个概念对于了解发达的民主社会(诸如欧洲和北美地区)之外的国家与社会关系而言非常重要?为什么我们要将这个概念介绍到那些拥有与欧美地区截然不同的政治和文化体系的地区?埃莉诺·奥斯特罗姆在她发表于《世界发展》(World Development)杂志上的一篇很有启发性的文章中指出,“合作生产所产出的公共产品,以及通过合作生产所产出的通常被政府机构和多中心公民组织视为公共产品的服务,无不对提高发展中国家的福利水平至关重要。”
当讨论国家与社会之间的关系时,我们关注的是一个存在于市场和国家之间的重大问题——要更多的政府还是更多的市场。而合作生产,则代表了一种超越政府和市场的选择。虽然在奥斯特罗姆最著名的著作《管理公共资源:集体行动制度的演变》(Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action)中没有使用“合作生产”这个词,但这本书的整体思想却是如何设计适当的制度安排来培养合作生产与合作。
在像中国这样的发展中国家,国家与社会之间的界限仍在不断磨合中,对于学者和政策制定者来说,合作生产是超越“非此即彼”框架的重要思想。由此,合作生产的重点应该是如何在国家和公民之间建立更好的合作,以提供更高质量的公共服务。更重要的是,合作生产可能是一种更为重要的公民参与机制的构建。
本期《治理研究》特刊试图从各种不同的论题和地理背景中收集关于合作生产概念的研究,从而有助于从比较的角度理解合作生产。由此,我们这期特刊中不仅包括理论论文,还包括实证论文,收录的论文所讨论的话题范围从合作生产概念的替代框架到电子政务服务的新型合作生产形式,从社区基金会在中国的崛起到苏格兰国民医疗服务,从合作生产对中国治理的影响到合作生产中沟通和信息的作用。
本期特刊的文章希望至少能解决以下这些关键问题的其中一个:
1. 不同的政治和社区环境如何塑造合作生产的形式、动机、过程和影响?
2. 合作生产如何与公民参与、合作治理和当地社区的能力相联系?
3. 政府在促进和抑制合作生产方面的作用是什么?
4. 社区组织/非营利组织在公共服务的合作生产中扮演什么角色?
5. 合作生产如何影响公共服务的质量和分配?
6. 合作生产的不同形式是什么?它们是如何相互联系的?个人与集体合作生产之间的区别和联系是什么?
本期特刊的文章摘要
本期特刊以Jeffery Brudney的一篇文章开篇,这篇文章提出了一个合作生产放大模型来提高合作生产的有效性和参与性。Brudney对美国合作生产研究的发展进行了历史回顾。尽管对合作生产的研究在20世纪80年代出现并蓬勃发展,但在20世纪90年代却衰落了。Brudney将此类研究于20世纪90年代衰落的原因归结为新公共管理体制下研究兴趣向三个方向的迁移:志愿者参与公共服务的提供,公民参与的跨学科研究以及非营利性研究计划的兴起。他进一步表明,在2000年左右,合作生产在公共管理领域的研究的复兴很大程度上是由澳大利亚和欧洲学者推动的。这段历史回顾为了解近三十年来合作生产研究的发展提供了很好的背景知识。Brudney通过提出一种合作生产放大模型来结束本文,该模型“使这一领域从对定义和概念纯粹性的关注转向对扩大公民参与和提高合作生产的有效性的关注。”由此,这篇文章对于希望全面了解合作生产研究并思考合作生产研究“有用性”的读者特别有用。
Beth Gazley和程远的文章则从不同的角度入手,主张将合作生产理论更全面地应用到志愿部门理论中。他们用三个主要的特征来解释为什么合作生产理论能补充现有的志愿部门理论:合作生产的系统导向的视角,合作生产对企业家精神和公民能动性的重点关注,以及合作生产的时间灵活性。通过对中国的合作生产和其他相关合作服务提供机制的系统文献综述,他们进一步论证了合作生产理论的这三个特征如何有助于解释中国政府与非营利组织关系的演变和公共服务提供制度的演变。这篇文章吸引了那些想要将合作生产理论整合到非营利组织和第三部门组织研究中的读者。它也阐明了如何在中国的背景下使用合作生产理论。
Andrew Thompson从宏观层面考察了国家的政治和文化体系如何塑造合作生产的发展和规划。Thompson以苏格兰国家医疗服务体系(Scottish National Health Service)为例,展示了政策、问题及政治潮流如何协同工作,为苏格兰创造机会之窗,在苏格兰的卫生政策中嵌入合作生产和共同治理,以及苏格兰的卫生服务模式是如何与英格兰和其他新自由主义国家分道扬镳的。合作生产理论和多源流框架的结合,为我们理解宏观政治发展如何为合作生产创造机会和制造障碍提供了有价值的方法。它还展示了我们如何从多个层次理解合作生产:从个人层面的合作生产活动到制度层面的合作生产安排。
马亮和巫霞对“我为政府网站找错”这一话题进行了案例分析,探讨了中国电子政务服务中公民在线参与合作生产的决定因素。政府服务的快速发展为通过网络和数字平台理解公民合作提供了独特的环境。在线合作生产还为数百万公民同时参与公共服务的提供创造了机会。他们发现,行政级别较高的政府网站吸引了更多的市民为其纠错。此外,当电子政务绩效和经济富裕程度较低,人口规模和互联网访问率较高时,地方政府的网站会收到更多的市民对其错误的反馈。然而,对于省级政府网站而言,只有人口规模这一变量和市民的纠错数量有正相关。这些发现表明,合作的形式和政府的水平关系到合作生产。这些成果表明,合作的模式和政府的层级和合作生产有着较强的关系。
翁士洪和张云翔运用合作生产的理论框架来理解中国社区基金会的发展和形式。具体而言,他们提出了一种基于公民参与取向(自上而下vs.自下而上)和公民参与形式(个体vs.集体)的中国社区基金会类型:自上而下的个体协同生产、自上而下的集体协同生产、自下而上的个体协同生产、自下而上的集体协同生产。他们进一步证明了中国社区基金会的合作模式可以在上述的各种类型中互相转化。这些社区基金会的领导、组织结构和行为是决定中国社区基金会职能的关键因素。这篇文章为理解中国和其他发展中国家在制度上的合作生产提供了一个很有前景的对策。
本期特刊的最后一篇文章来自于李华芳,他从沟通和信息不对称的角度探讨了合作生产。当合作的双方协同工作时(在合作生产的情况下合作双方是公民和政府官员),信息是决定合作过程和结果的关键因素。通过对公共组织如何与公民有效沟通以促进合作生产的文献进行系统的综述,李华芳提出了三个可能影响合作生产沟通的关键因素:信息渠道、信息类型、信息频率和内容。通过把公民分为第一类人和第二类人,他进一步细致解读了公民信息需求。第一类人需要廉价的信息,第二类人需要昂贵且耗费大量认知处理工作的信息。这是合作生产研究的一个新领域,它指出了在合作生产活动中寻找和处理信息的微观行为基础。
未来研究的议程
基于目前的研究状况和本期特刊文章提供的观点,我们肯定会问:未来合作生产研究的议题有哪些?我想从比较的角度提出三点看法,以推动合作生产的研究向前发展。
第一,今后的合作生产将以什么规模进行?合作生产理论的起源始于印第安纳大学的埃莉诺·奥斯特罗姆和她的同事,他们研究了为什么规模较小的警察部门往往比规模较大的警察部门表现得更好。随着发展中国家特大城市规模的快速增长和人口的增加,当亚非国家的人口规模上升到另一个数量级时,我们该如何看待合作生产?在这些情况下,是否存在促进合作生产的替代机制?此外,由于我们经常研究北美和欧洲背景下的地方政府服务的合作生产,可在许多发展中国家,州和联邦级别政府也普遍会提供公共服务,我们应该如何研究合作生产?寻求不同规模和水平的合作生产研究策略,似乎是比较视角下合作生产研究的一个关键挑战和有前途的未来研究议程。
其二,如何在合作生产的比较研究中实现计量等值?合作生产,就其起源而言,是一个来自西方的概念。我们如何使它成为非西方环境中一个有用的概念?即使在现有的关于合作生产的文献中,关于我们所说的合作生产的真正含义以及应该纳入合作生产范围的活动也存在着巨大的争议。学者们发展了不同的术语来描述合作生产:例如,合作创造、合作设计、合作规划、合作治理、合作供给和合作管理。我们真的需要所有这些不同的概念来描述合作生产或区分合作生产吗?随着合作生产的概念变得更窄、更分散,它对公民和公共管理人员仍然有用吗?为了建立对合作生产的真正的比较理解,我们需要以严苛的诚实和实事求是来面对这些问题。不同种类的合作生产或许可以利用公共服务提供周期中所处的不同阶段来进行划分。或许公共管理人员和公民并不真正关心学者们为了实现我们概念的纯粹性而创造的所有这些区别。他们可能以非常相似的方式对待不同类型的合作生产。我们需要发展更好的尺度来衡量不同文化和地理背景下的合作生产,以建立对合作生产的比较理解。
第三,合作生产如何适应发展中国家迅猛的体制和行政改革?以中国浙江省为例,我们在浙江省杭州市举办了合作生产的研讨会,名为“最多跑一次”的行政改革彻底改变了该省为市民提供服务的方式。通过这次改革,浙江省政府的服务定位由以政府为中心向以人民为中心转变。令人惊讶的是,五到十年前,中国政府还在试验公共服务外包和其他新的公共管理策略。现在,行政改革的论题已经集中在新公共治理、新公共服务和合作治理等概念上。我们怎样才能让合作生产对中国和其他发展中国家的公共管理人员有用呢?这些国家的公共管理人员经历了过去10年左右的治理变革,而他们的西方同行在上世纪80年代就开始了改革。我们如何利用合作生产的概念来理解这些快速而大规模的行政改革?发展中国家的经验为我们提供了一个独特的机会,来跟踪和观察合作生产在安排公共服务供给的不同类型和阶段中是如何演变的。
总之,无论是出于政治原因还是学术原因,我们都倾向于创造并强调公共行为和私人行为之间的界限。因此,我们需要考察的重点是,在治理研究和公共管理的研究中,我们是否需要更多的政府干预或私人行动。然而,我们提出的问题是正确的吗?合作生产框架提供的一个关键的见解是,我们必须超越“非此即彼”的框架,而建立一个“兼而有之”的框架,即使有时这些概念似乎是矛盾的。政府与公民共同提供公共服务直指公共服务的本质。当我们将概念化和正规化从国家与市场、政府与公民的明确区分中解放出来时,我们就可以实现更大的增益,从而提高公共服务供给和制度设计的效率。
附参考文献
Brudney, Jeffrey L. “Rethinking Coproduction: amplifying Involvement and Effectiveness.” Journal of Chinese Governance (2019).
Gazley, Beth, and Yuan Cheng. “Integrating Coproduction Theory into Voluntary Sector Theories: approaches and Implications for Chinese Governance.” Journal of Chinese Governance (2019).
Ostrom, Elinor. “Crossing the Great Divide: coproduction, Synergy, and Development.” World Development 24, no. 6 (1996): 1073–1087.
Weng, Shihong, and Yunxiang Zhang. “Coproduction of Community Public Service: Evidence from China’s Community Foundations.” Journal of Chinese Governance (2019).
编译者:李子旻,浙江大学社会与政治理论专业博士生。
欢迎关注JCG的微信公众号!
Journal of Chinese Governance由浙江大学公共管理学院主办,是Routledge旗下全英文国际期刊,于2016年创刊,2017年入选ESCI,旨在发表当代中国治理研究重大理论与最新成果。
更多论文可以访问JCG官方网站:
https://tandfonline.com/toc/rgov20/current
欢迎赐稿、订阅、引用JCG论文。
长按二维码关注