多部门合作联动干预家庭暴力模式的有效探索 | 经验贴
全国妇联/联合国妇女署“促进反家庭暴力立法，推广多部门合作模式”项目自2014年启动，拟在湖南、四川、甘肃三个省的项目县探索家暴干预的机制及工作模式。
在项目推进过程中正值反家暴法出台，湖南宁乡、四川仪陇和甘肃靖远三个项目县的反家暴工作逐渐走向具体、专业，显现出干预成效，发展出不同的反家暴工作模式。
1、甘肃靖远县的“五中心联动反家暴工作模式”
2、四川仪陇县的“一二三四五反家暴工作模式”
3、湖南宁乡县的“社区(村)网络支撑的五步法反家暴工作模式”。
这些经验凝聚着三个项目县反家暴团队推动反家暴工作的坚定信念和实践智慧，对各省推动反家暴起到了示范和带动的作用。
“多部门合作干预家庭暴力”
——从概念转化为可操作的行动
多部门合作干预家庭暴力是国际国内以往反家暴项目实践中达成共识的行动。
多部门合作干预家庭暴力的工作模式和工作机制包括各个部门的反家暴职责、家暴案件干预流程、机构和工作者介入家暴干预工作持有的价值观和原则、反家暴工作/家暴案件干预的效果评估等等。
本项目的“反家暴多部门合作工作模式/工作机制”包括三县在实践中付诸于实践的行动：反家暴工作的组织建制和出台的相关政策规定、反家暴的部门工作职责、、工作流程、部门间的连接互动与合作、家暴干预与服务的原则等等。
靖远县的“五中心联动”，主要是通过推动多机构合作来共同防治家庭暴力。“五中心”指依托反家暴相关部门、机构建立的、旨在为家庭暴力受害者提供服务的五个“中心”，分别为：
1. 依托县公安局110指挥中心建立的“靖远县反家庭暴力110投诉中心”；
2. 依托县公安局司法鉴定中心和医院建立的“靖远县反家庭暴力伤情司法鉴定中心”；
3. 依托县司法局法律援助中心建立的“靖远县妇女儿童法律援助中心”；
4. 依托县妇联办公室建立的“靖远县妇女儿童抚慰中心”；
5. 依托县民政局救助站建立的“靖远县反家庭暴力庇护中心”。
五个中心携起手来，协调联动，发挥出了一加一大于二的作用。
而仪陇县的“一二三四五反家暴工作模式”主要体现在为组建一支反家暴队伍；建立两级反家暴网络；建立三种反家暴机制；按照四个流程规范处理案件；用好五种基本方法。
其中的三、四、五就是清晰地把反家暴工作一步步从概念分解转化为具体行动的过程：三种反家暴机制即政策引导机制、党政统筹机制、部门合作机制；四个流程规范处理案件即受理的规范要求、转出的规范要求、转入的规范要求、回复的规范要求。
五种基本方法即量表工具评估危险的方法、表格文书进行部门之间转介的方法、引导家庭暴力受害人自我成长的“五步法”、预防和处理轻微家庭暴力的调解方法、召开联席会议解决高危个案的方法。
宁乡县的经验是“社区网络支撑的‘五步法’”。
编者注：“五步法”原本是联合国妇女署和全国妇联在这个项目上的共同成果，内容包括通过筛查发现真相，并鼓励受害人自己说出真相；对受害人进行全面评估，并引导受害人建立安全意识；提高受害人收集证据的意识，并指导和协助受害人收存证据；积极为受害人提供有效帮助，并指导受害人向其他机构有效寻求帮助；引导受害人学习有关法律知识，并利用法律帮助受害人维护合法权益。
宁乡的五步法是在乡镇（街道）政府直接领导下，由社区（村）妇联主席、综治专干、片区民警、卫生室医生、学校校长、司法干部等人员组成的社区（村）反家暴网络来执行，落实对家暴受害人的救助服务。
反家暴工作从宏观的政策管理过渡到微观案例介入的操作过程中，规范化、操作化、具体化的程序使得公部门及社会组织反家暴工作——无论是对家暴受害人的救助和服务，还是对加害人的惩戒教育等等都能落到实处、保证了反家暴工作有行动，有成效。
县级反家暴工作的组织建制及出台的相关政策规定
多部门合作干预家暴的工作必须获得县级党委政府领导的支持与重视，才有可能在政府各部门和社区可持续地推动。三个项目县先后都成立了多部门合作预防和应对家庭暴力项目领导小组。
比如，靖远县综治办将防治家庭暴力纳入社会治安综合治理考核；县公安局将家庭暴力投诉报警的接待和处理工作纳入了社区民警岗位目标考核，并签订责任书；将接受家暴告诫书惩处的施暴者录入重点人口系统动态化管理，将处理家暴工作纳入业务统计和绩效考核体系。
仪陇县则在各乡镇、县级相关部门了建立相应的领导机构，把反家暴工作纳入全县经济社会发展与精神文明建设总体规划；纳入全县社会治安综合治理；纳入全县“平安仪陇”综合考评体系，纳入年度目标综合考核。
而宁乡县成立了由县委宣传部、县人民法院、县人民检察院、县公安局、县司法局、县卫生局、县民政局、县财政局、县教育局、县广电局、《今日宁乡》信息中心、县妇联共12家单位组成的多机构合作预防和应对家庭暴力的领导机构。
同时，三县出台了县级的红头文件及落实反家暴工作的相关政策和规定。《关于切实做好预防和制止家庭暴力工作的通知》（仪陇县、宁乡县）、《多部门合作预防和应对家庭暴力实施方案》（靖远县）、《家庭暴力告诫制度实施办法》（靖远县）、《关于建立儿童家庭暴力强制报告机制的意见》（仪陇县）、《预防和制止家庭暴力工作考核办法》（仪陇县）等规范性文件的制定，有效的指导了县多部门干预和应对家庭暴力工作。
反对家庭暴力是政府的责任。反家暴法的出台对项目县的工作注入动力，各项目县都在本地出台的规范性文件中明确了部门职责。
靖远县妇联、法院、公安、检察院、卫生、民政、司法、医疗、综治等各部门依次制定了相关工作职责：
县综治办将防治家庭暴力纳入社会治安综合治理考核；
县公安局将家庭暴力投诉报警的接待和处理工作纳入了社区民警岗位目标考核，并签订责任书；
县法院对符合条件的家庭暴力受害者及时提供人身保护等司法救助；
县民政局为家庭暴力受害者提供临时性救助；
县司法局为符合法律援助条件的家庭暴力受害者提供法律援助；
县卫计局对家庭暴力受害人设立家暴门诊，进行及时救治，做好诊疗记录，及时收集和妥善保管相关医疗证据，建立家暴受害人诊疗健康档案，并做好保密工作，对受害严重者按照先治疗后付费的办法积极给予救治，对家庭困难的受害人由乡镇民政所调查并出具贫困证明后，所有医疗费用由卫生部门按照合作医疗报销，乡镇计划生育婚育学校开设反家庭暴力法等相关知识的讲座课堂。
仪陇县明确县公安局负责家庭暴力投诉报警的接待和处理，按规定执行家庭暴力告诫制度；
县法院对家庭暴力案件进行审判，执行人身保护令制度，对符合条件的家庭暴力受害者及时提供人身保护等司法救助；
县民政局执行家暴庇护制度，依托救助站为家庭暴力受害者提供临时性庇护救助；
县司法局为符合法律援助条件的家暴受害者提供法律援助；
县卫计局对家暴受害人进行及时救治，及时收集和妥善保管相关医疗证据；
县教育局负责将反家暴内容纳入各级学校法制教育范畴；
县妇联、妇儿工委办牵头做好各成员单位的综合协调工作，指导各乡镇、县级相关部门开展反家暴工作；
县总工会、团委、老龄办、残联要接受女职工、未成年人、老龄人、残疾人中家庭暴力受害人的投诉和求助，参与家庭暴力问题调解工作。
宁乡县则由妇联、县妇儿工委办牵头做好各成员单位的综合协调工作，指导各乡镇、县级相关部门开展反家暴工作；
明确县公安局负责家庭暴力投诉报警的接待和处理，按规定执行家庭暴力告诫制度；
县法院对家庭暴力案件进行审判，执行人身保护令制度，对符合条件的家庭暴力受害者及时提供人身保护等司法救助；
县民政局执行家暴庇护制度，依托救助站为家庭暴力受害者提供临时性庇护救助，落实部门强制报告责任；
县司法局为符合法律援助条件的家暴受害者提供法律援助；
县卫计局对家暴受害人进行及时救治，及时收集和妥善保管相关医疗证据，落实部门强制报告责任；
县教育局负责将反家暴内容纳入各级学校法制教育范畴并强调强制报告责任的落实；
县总工会、团委、老龄办、残联要接受女职工、未成年人、老龄人、残疾人中家庭暴力受害人的投诉和求助，参与家庭暴力问题调解工作。
除此之外，为了将反家暴工作纳入部门的主流工作之中，成为常态化制度化的行动，靖远县综治办将防治家庭暴力纳入社会治安综合治理考核；县公安局将家庭暴力投诉报警的接待和处理工作纳入了社区民警岗位目标考核，并签订责任书；仪陇县把反家暴工作纳入全县经济社会发展与精神文明建设总体规划；纳入全县社会治安综合治理；纳入全县“平安仪陇”综合考评体系，纳入年度目标综合考核。
清晰的、可操作的反家暴部门工作流程
部门职责到位是通过介入家暴案件的实际行动表现出来的。规范的家暴干预工作流程既能有效地处理个案，还能保证岗位人员有流动时，以明确的干预程序保证服务质量，并由此走向反家暴工作的专业化方向。项目县各个部门在项目运行中逐一对反家暴工作的流程做了梳理和确定，形成了相对规范严谨的制度并共同遵守。
1、靖远县反家暴部门的工作流程
（1）制定适用于各个部门的家暴案件干预工作总体流程和步骤（如下图）
2、宁乡县反家暴部门的工作流程及注意事项：
宁乡反家暴的工作程序，着重放在社区（村）网络的支撑下，运用联合国妇女署/全国妇联反家暴项目的成果“五步法”，促进家庭暴力个案干预的效果。
各部门均制定了本部门的反家暴干预工作岗位流程：
3、仪陇县的反家暴部门工作流程：
仪陇县制定家暴案件处理流程，采取首问责任制，首个接案机构建立信息登记台帐，对接处的案件跟踪管理。对超出职责范围的及时转介至相关部门，接到转介函并受理的部门在3个工作日内将进展情况反馈给转出机构；对不能受理的，要退回转介函并说明理由。
部门间的连接、互动与合作
家暴案件的处理绝非一个部门能够完成。这是因为家暴受害人（包括暴力关系中的其他人如加害人、孩子及其他亲属）的需求是多方面的，包括物质生活层面，精神心理层面，安全保护层面，医疗救助层面等等，因此，改变她们的处境也需要多部门联手才能完成。所以，在反家暴工作机制中还有一个重要的环节是部门间的连接、互动与合作。
1、案例转介
各部门在接待和介入家暴案件时，一些案例可以自己单独处理，但是相当高比例的家暴案件当事人因为其处境复杂，需要多重，援助机构就要协助受害人做部门转介工作，只有这样，才能促使她们脱离艰难处境，脱离加害人实施的暴力控制关系。部门间的密切配合、连接与合作的工作模式是有效干预家暴案件的重要机制，而转介过程中的“转出”与“转入”是否顺畅，也是评估该地区多部门合作干预家暴的工作水平的重要指标。
（1）靖远县反家暴部门转介工作
靖远县清晰地界定了案件介入过程的转介环节。
县妇联具体转介程序：
1.如通过转介信、电话将受暴妇女转介至公安局及乡镇派出所，公安局进行立案、调查取证或者向施暴者发出家庭暴力告诫书；
2.或者通过转介信、电话将受暴妇女转介至县司法局法律援助中心，并为其提供免费的法律援助；
3.或者有处于高危险状态，无居住场所的妇女，由县妇联干部为其办理反家暴庇护中心入住手续，暂时先居住在反家暴庇护所，随后再帮助受暴妇女申请人身安全保护令。
若反家暴相关部门工作人员发现来访人有受家暴迹象，除提供本部门服务以外，也要及时通知反家暴多机构合作的其它部门，对受害人提供全方位帮助。靖远县反家暴工作实行首问负责制，由最先接待受害人的部门负责到底，直至问题解决。
（2）仪陇县反家暴部门转介工作
仪陇县认为规范的干预流程必须以四个流程规范处理案件。
一是受理的规范要求。
接到案件的部门应该了解家暴基本情况，为家庭暴力受害人做好需求评估、伤害评估、危险评估等，做好记录。属于本部门职责范围应该及时处理和提供服务。接案部门根据情况处理和转介时需要继续跟踪，直至案件处理完毕。
二是转出的规范要求。
如果有超出本部门职责范围的需求和服务的，应该及时转介到有权处理的部门，做好相应记录、登记。
三是转入的规范要求。
其他部门转介来的案件，本部门要了解确认案件需求，属于本部门职责范围的服务填写转介接收单办理转入手续。
四是回复的规范要求。
相关部门对于转介来的但不属于本部门职责范围的案例，要向转出机构书面回复说明理由。
仪陇的《家庭暴力转介接收单》、《家庭暴力转介卡》说明转介工作的规范性。
（3）宁乡县反家暴部门转介工作
宁乡县各部门的转介程序清楚，并提出确保多部门合作转介模式成功的关键因素有：切实可行的合作机制是确保转介模式成功保障；职守明确，投入资金及专业骨干队伍的培育，还组织专家培训，使服务提供者和工作者得到有效指导。
2、多部门联动是工作目标
建立防范、救助、处理和打击家庭暴力行为的多部门紧密合作联动的工作模式是项目重要的目标。某地区多部门合作干预家暴工作的水准，可以从其部门间的联动关系测试出来。某部门接触某家暴案件（尤其是危险性较高的家暴案件）时需要其他部门的支持和配合，能够在最短的时间内得到回应，共同去处理以满足当事人的需求。
（1）靖远县反家暴多部门联动
靖远县通过接案部门的案件分级和受暴者的需求，采取相应的干预措施并向需要提供相应服务的部门转介。对于高危案例则是以联席会议的方式进行商讨，制定可行的帮扶计划，各相关部门按照计划主动认领职责。为了加强各部门联动，每一起家暴案件结案后，向各部门通报案件处理情况，然后由妇联部门负责案件的回访事宜。
（2）仪陇反家暴多部门联动
仪陇的反家暴联动机制体现在与卫生、司法、法院、民政等多部门合作，成立了家暴医疗干预中心、妇女儿童法律援助中心、反家暴合议庭、反家暴庇护中心等服务网络，招募了反家暴社会志愿者。建立基层反家暴维权网络。在全县23个乡镇派出所、935个村(社区）挂牌建立了预防和制止家庭暴力投诉站（点），指导每个站（点）建立全县统一的家暴投诉台帐。
（3）宁乡反家暴多部门联动
宁乡社区反家暴工作由乡镇（街道）妇联作牵头，对接乡镇（街道）各职能部门，参照县级部门转介流程与方式，理顺多部门合作机制，以保证无缝转介。对全县各乡镇进行了中高危险案件的排查，认真处理信访案例，定期上报数据及典型案例。要求妇联，卫生院，学校，幼儿园，村居民委员会，切实履行强制报告制度。
3、家庭暴力危险评估与联席会议制度
本项目着力推动落实的家庭暴力危险评估和多部门对高危案例管理的联席会议制度，将填答危险评估量表作为各部门接待来求助的受害人的必做程序，促使各个部门在反家暴工作中找到着力点。集中资源聚焦于高危家暴案件的管理，促使各部门在高危案例介入中形成联动模式，有效制止家暴。
（1）家暴案件的分类管理
各个部门建立起的家庭暴力危险评估意识是大家在接触家暴案件时能够首先使用危险评估量表了解受害人遭受暴力的类型和级别，之后按照不同等级进行分类干预。家庭暴力危险评估的意识和测量工具将各部门连接在一起，并形成相对一致的语言和反应。
三个县都根据《家庭暴力案件危险评估量表》，对案件进行分级管理，高危案例多部门信息及时沟通，协同作战，在最短时间内得到及时的管控，消除了部门间的隔离感和相互推诿的现象，提升了家暴案件快速、有效的反应与处理能力。危险评估及回应介入成为评量部门反家暴工作效果的重要手段。家暴危险评估和分类管理也有效地链接起政府机构和妇女组织，使多机构合作联动成为必然。
（2）高危家暴案例的多部门联席会议制度
三个县均尝试召开高危家暴案例多部门联席会议。靖远县每月召开一次，由靖远县妇联牵头，召集公安、法院、司法、民政、社区、卫计等相关部门负责反家暴工作的分管领导和具体工作人员参加会议。联席会议进一步明确了反家暴联动工作的目的和意义，厘清了各部门职责，也加强了妇联和其他成员单位的信息和案情通报，有利于涉家暴案件的快速及时审理，有利于切实保护家庭暴力受害的人身安全。
仪陇县将危险评估筛查出的高危家庭暴力案件在联席会议上解决。联席会议妇联（或者首问单位）发起，召集公安、法院、司法、民政、卫生、教育等相关部门人员参加，共同讨论如何全方位地解决问题。比如，讨论的内容可能包括核发人身安全保护令、庇护受害人、惩治加害人、给目睹子女做心理辅导等问题。复杂的问题只有通过会议的形式一起讨论，才能选择出最佳的方案。
宁乡县在县级多机构合作机制的保障和影响下，乡镇（街道）妇联牵头，社区（村）网络内由社区（村）妇联主席主抓，综治专干协助，以受害人为中心，充分发挥派出所，局法所，基层法院反家暴法律干预职能，其他部门充分配合参与对家暴受害人的救助和指导，形成两级责任，三级网络，纵向到底的工作体系。
家暴干预及直接服务的能力
多部门合作的目标是为了更有效地对家庭暴力进行防治、介入和干预，更好的保护家暴受害人的权益。本项目在家暴受害妇女援助方面倾注了较多的时间意在提升项目县工作机构和工作者的能力。在“社会性别意识与家庭暴力干预”、“家暴干预的价值观与原则”、“理解家暴受害妇女处境与需求”、“反家暴五步法”等议题上做了多次培训和讨论，使得项目县各部门家暴干预与服务的目标和方法更清晰。
1、家暴干预与服务的理念与能力
三个县的都在实践中用了较多的时间精力去贯彻落实“家暴干预与服务的理念与能力”。如社会工作价值观原则在家暴干预中的运用、理解家暴受害人的多重困境和需求特点、家庭暴力危险评估的意识与方法、调解在家暴案例中的适时运用原则、接待家暴受害人的技巧和方法等等。
其目的就在于在使相关机构及基层工作者能够在介入家暴案例时能够突破以往居高临下的刻板工作模式，走近服务对象，倾听和理解她们的感受，对受害人提供及时有效的服务。
“以家暴受害人为中心”是项目的重要理念和工作原则。怎样做到“以家暴受害人为中心”？要充分理解家暴受害人所处的多重困境，接纳她们在家暴求助过程中的犹豫、反复；进行危险评估后，根据她们的需求设计援助计划；相信家暴受害人也有潜能，赋权增能，让她们参与到项目中来，发出声音；多部门在联合行动中有章法、有规则，为改善家暴受害人处境提供规范专业的服务。
2、循环滚动的能力建设培训
本项目非常注重反家暴专业能力培训。先后在国家级、项目省级、项目县级做了不同层级内容的培训：机构工作者反家暴能力建设培训、家暴干预师资能力培训、各试点地经验交流培训等。
各项目县采取“请进来，走出去”的方式，数十期不同层面的公安干警、法官、律师、妇联干部、医务人员、民政、社区干部等参与的反家暴知识培训，使大家反家暴的技能和水平得到明显提高。
服务机构的工作人员的不再把家暴行为当成普通的家事来对待；干预家暴工作的国际新理念的传授，使服务机构的工作人员指导帮导受害人变得十分有针对性和操作性实用性；多部门的分工与合作，使服务受暴妇女的工作形成了一股合力，也增强了受害人走出困境的信心。形成一支业务水平较高的师资型队伍，有效指导基层反家暴工作。
参与式培训使基层工作者掌握了家暴干预的理念及知识，以及以家暴受害者为中心的“五步法”；明确了部门职责和反家暴工作的策略与方法；学会了如何运用反家庭暴力法中的人身安全保护令制度、强制报告制度、告诫制度、庇护制度等“六大制度”处理家暴案件，提高了处理家庭暴力问题的技巧和能力。
推进项目过程中的本地特色经验
全国妇联/联合国妇女署“促进反家庭暴力立法，推广多部门合作模式”项目成果显著。如两本具有实操特点的《援助家庭暴力受害妇女参考手册》、《家庭暴力受害妇女学习参考》，可以直接指导基层一线的反家暴工作；
湖南、四川和甘肃三个项目省（其中数次扩展到十余个省参与）的多次反家暴能力建设培训，培养出本地的培训专家并层层推进基层培训，保证了项目县基层的家暴干预工作在明确的理念和策略方法指导下进行。
除了以上所提及的成果，共同的经验还包括：
（一）领导重视程度决定项目成效
回顾观察项目推进过程中的每个环节，如工作进展、任务完成、项目梳理总结以及成果提炼都在表明：地方党政领导支持，妇联组织尤其是主管主席的重视程度决定着项目的成效及影响力。
（二）理念一致、关系融洽的项目团队是落实反家暴多部门联动的保证
家庭暴力干预需要一支稳定的反家暴团队，这支队伍应该由反家暴相关部门人员组成，他/她们的立场态度、业务素质、工作热情直接关系到法律政策的落实、机制制度作用的发挥和反家暴工作的成效。
1、优秀的工作团队会将项目推到新的高度
三个项目县在项目推进过程中，在接受各类培训的过程中逐渐涌现出一批家暴干预的积极参与者，形成了地方反家暴工作团队。
她/他们以反家暴的高度责任感、家暴干预的热情和能力，搭建起项目县反家暴多机构合作网络，在多部门相互沟通讨论、尤其是重点案例介入讨论的合作中，工作团队会逐渐凝聚情感的链接，在实施项目阶段目标的过程中，融洽的关系、顺畅的沟通成为合作推动反家暴的重要因素。
2、好的项目会培育出本地优秀人才
靖远县反家暴工作团队中的法制室主任进入项目团队后很快显现出对家暴干预工作的敏锐领悟力、理解力和创造性，成为靖远团队的中坚骨干，成了大家的主心骨，在落实反家暴法、推动多机构合作联动和本县项目的经验总结梳理中起到无可替代的重要作用。
宁乡县在全国妇联/联合国妇女署“促进反家庭暴力立法，推广多部门合作模式”项目中涌现出的一批反家暴骨干，大家凝聚在一起有力地推动了项目的实施。
问题与挑战
1、如何面对人员变动因素的挑战
尽管全国妇联/联合国妇女署“促进反家庭暴力立法，推广多部门合作模式”项目取得丰硕成果，但是反家暴工作的制度化与可持续发展，还有很多需要总结梳理的经验。
虽然项目注重反家暴工作的制度化建设，也着力于项目的常规化管理。
但是，项目运作过程中常会遇到不可控的外界因素变化：比如主要负责人工作调整——离开或调入，有可能会给正在运行的项目带来管理模式和风格的变化。如何面对这种不可控因素的挑战，使项目管理中具有普遍性的议题。
2、家暴案件干预的效果评估
本项目的重点在于提升政府及社会组织多部门介入家庭暴力案件的能力和水平，切实落实反家暴法，为家暴受害人提供及时有效的援助。但是，在中国大陆现有的法律及社会资源状况下，尤其是“家暴是家庭私事”观念浓重的文化中，如何评估有成效的家暴干预，还需要做基于实践的思考和研究。
因此，多机构家暴干预评估指标的设计以及制度化的评估机制的建立是需要跟进做的工作。
3、建立整体性家暴干预工作体系
目前，全国妇联/联合国妇女署“促进反家庭暴力立法，推广多部门合作模式”项目在三个项目地区的工作，主要是聚焦于家庭暴力受害人的救助和服务。现在社会上的家暴现象及干预效果一直在提示，反家暴工作应该将加害人矫治教育、目睹儿童的辅导和保护纳入其中，进行整体性的介入才会有效。
期望跟进的项目推进能够在这方面有设计和关注。
执笔人：全国妇联/联合国妇女署“促进反家庭暴力立法，
推广多部门合作模式”项目首席专家，
中华女子学院教授李洪涛
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