农民工市民化视野下的户籍制度改革

惟寻真知启后人

农民工市民化视野下的户籍制度改革

宋才发  向林生^*

（中央民族大学　法学院，北京 100081）

摘  要：我国实行的是城乡分治的二元户籍制度，这一制度严重制约了农民工市民化的进程。推进农民工市民化的关键在于深化户籍制度改革。我国对户籍制度改革进行了初步的尝试，但户籍制度的深层次改革还存在诸多问题。综合推进户籍制度改革是农民工市民化的重要保障，必须有序推进户籍制度改革，构建合理的成本分担机制，坚持以人为本、尊重农民意愿的原则，扩大基本公共服务的覆盖面。

关键词：农民工市民化；二元户籍制度；户籍制度综合改革；公共福利均等化

^*作者简介 宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，国家二级教授，博士生导师。中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，主要从事民族地区经济法律制度研究。

向林生（1979—），侗族，湖南怀化人，中央民族大学法学院2014级在读博士生，研究方向：民族地区经济法律制度研究。

基金项目：论文为宋才发主持的国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目：民族地区经济法律制度研究（项目编号：CUN985-3-2）；吴大华、宋才发中标的2014年度国家社会科学基金重大项目《建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究》（批准号为:14ZDC025）的成果之一。

现行的二元户籍制度以及镶嵌在户籍制度上的多种利益要素，严重地制约了农民向市民身份转变的实际进程。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第23条明确要求：加快户籍制度改革，推进农业转移人口向市民转化，逐步实现城镇基本公共服务在常住人口中的全面覆盖。 2014年7月24日公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，进一步把统筹户籍制度改革、有序推进农业转移人口市民化问题作为户籍改革的突破口。本文拟就这个问题进行探讨，以请教于大家。

一、现存的户籍制度是制约农民工市民化的一根绳索

我国实行的是城乡分治的二元户籍制度。1958年国家颁布的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《登记条例》），提出将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”两大类，并对农业户口向非农业户口转化的条件和程序进行了具体规定，它标志着我国二元户籍制度正式确立。与此同时，国家以二元户籍为基础制定了一系列的社会保障制度，如定量供应商品粮制度、劳动就业制度、医疗卫生制度等，将社会保障制度镶嵌在户籍制度之中，逐渐形成了以户籍制度为核心、具有明显城市偏向的差异化利益分配格局。自1978年以来，随着经济的快速发展以及经济体制改革的推进，我国对户籍制度进行了一系列改革，但是二元户籍制度以及内含的公共福利分配关系并没有根本性改变。根深蒂固的二元户籍管理制度在我国的长期存在，有其深刻的历史原因：（1）对人口实行分类治理是二元户籍制度形成的思想基础。据史料记载，早在汉朝统治者为了治理国家，就采取了“编户齐民”的户籍政策，编制《九章律》以法律的形式予以详细规范。“编户齐民”的目的有两个，一是通过户籍登记对各阶层民众的身份与权利进行确认，以实现对人口分类而治；二是对农民的流动和职业转换进行严格限制，将农民最大限度的束缚在土地上，以保障赋税和徭役制度的顺利实施。汉朝的户籍管理政策，对后代的户籍制度产生了重大的影响。新中国成立以后，利用户籍管理来实现徭役农民的制度得以废除，但是关于对人口分类而治的管理思想并没有随之烟销灰灭。1958年颁布的《登记条例》，在事实上为全国人口的 “分类而治”提供了法律依据，不同身份的公民享有的公共福利差别因之不断扩大。（2）优先发展工业的经济发展策略是二元户籍制度形成的社会背景。1953年我国实行“一体两翼”战略，在保障工业尤其是重工业优先发展的基础上，积极推进对农业、手工业和资本主义工商业的改造。“一体两翼”战略激发了社会全面建设的活力，我国进入了一个大规模经济建设时期。1953年至1958年中央政府为了缩小城乡差别，实现资源平均分配一度放开户籍管制，以鼓励劳动力和生产资料等生产要素在城乡间充分流动，这在很大程度上促进了经济的发展。但是也造成了一些难以克服的社会问题：大规模的人口流入城市，导致城市承载力失衡，一度出现大量的工人失业。正是在这种情况下，国务院制定出台了《人口登记条例》，实施严格的户籍管理制度，将农民限制在农村进行农业生产，一方面保证社会秩序稳定，另一方面让农业为工业的发展提供物质支持。尽管二元户籍制度严重地阻碍了生产要素的自由流转，有悖于基本的经济发展规律，但是作为计划经济的产物，在当时特殊的背景下，它对于促进国家工业发展、实现对资源有序配置、维护社会稳定起到了重要作用。

二元户籍制度制约了农民工市民化的进程。（1）以居民身份的二元区分为导向，制定歧视性用工政策。为了保障城市市民就业，许多地方政府在制定的地方性法规与规章中，对外来民工的工作类型进行限制，企业也随之对外来农民工的雇佣条件以及福利待遇做出歧视性的规定。这些用工制度的制定导致劳动力市场被人为分割，使得绝大多数农民工只能在工资待遇低、劳动强度大、工作条件差的二级劳动力市场就业，无法与市民一起在用工条件更好的一级劳动力市场上就业。这种差异的产生固然与农民工自身劳动力素质不高、就业信息获取能力低下的因素密不可分，但是根本的还是二元户籍制度所使然。居民身份的二元区分催生了歧视性的就业政策，农民工的劳动权益受到侵害，导致农民工市民化的能力不足。（2）设置较高的户籍转换条件，从准入上限制农民向市民转变。城镇的发展需要农民工的进入，以提供充足的劳动力；但是如果让农民工实现市民化，又必然导致大量的财政支出。为了实现短期内城市利益最大化，城市（尤其是大城市）管理者往往制定“允许农民进城务工、限制农民入户”的政策，通过设置较高的户籍准入门槛来控制农民工市民化，这种歧视性政策已经被广泛滥用。就我国目前的实际情况看，在省会城市乃至于地级市，外来人员要实现落户，通常采取如下三种方式：一是通过投资实现落户。一般要求在城市购买一定面积的商品房，或者在城市进行投资且达到规定的投资数额。如四川省成都市购房入户的条件，是在成都市中心城区购买不小于70平方米的商业用房；成都市投资入户的条件是在中心城区投资50万元以上，或者连续两年纳税总额达到3万元。二是通过人才引进的方式实现落户。这种方式通常对学历和专业技术职称有较高的要求，如上海就将“在上海市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应”作为入户条件之一。三是将上述两种方式结合起来，并按照一定的条件对学历、技能、住房、投资、纳税等项目赋予相应的分值，达到规定的积分后实现落户，如广东省中山市等。实际上通过积分入户的难度很大，往往高于第一、二种入户方式。这些入户前置性条件的设置，实质上已将原本就经济拮据、缺乏系统教育或专业化培训的普通农民工排除在外。（3）镶嵌在户籍中的差别化公共福利与社会保障制度，弱化了农民向市民转变的意愿。一方面农民工进入到城镇后受限于户籍差异，不能享受与市民同等的公共福利和社会保障，从而面临就业和创业歧视、子女入学难、不能享受最低生活保障等一系列难题，严重地降低了农民工对城市的认同感；另一方面由于近年来城镇化的推进以及国家对农民帮扶力度的逐渐加大，农村的土地在逐渐升值，农民获得的国家补贴也明显增加，从而弱化了农民对于市民化的渴望与意愿。

推进农民工市民化的关键在于深化户籍制度改革。（1）农民工市民化是一个涉及多项制度改革的复杂过程。农民工市民化的内涵不仅仅是让农民实现从农业到非农业的职业转换，从农村到城市的地理区域转变；而且要让农民在就业、居住、教育、医疗、社保等公共福利方面享受均等化服务，最终在身份上实现彻底转换。农民工市民化本质上就是要打破身份歧视，在多种主体之间对多项利益进行再平衡。因为农民工市民化，绝不是简单的“一张纸”的问题，需要协调多方主体之间的利益关系。据国家信息中心新型城镇化建设课题组的测算，从一个农民转化为市民，平均需要10万元左右的综合成本 ^[1]，这么巨大的资金投入，只能依赖中央政府、地方政府、企业、农民工共同承担。在推进农民工市民化的过程中，如何协调政府、企业、农民工之间权利与义务的关系，实现综合利益最大化，是最终实现农民工市民化的重点和难点所在。农民工市民化的根本动因，是目前的就业、教育、医疗、社保、财政支付等具体制度存在着严重的不合理之处，以至于农民进城务工为城市发展做出极大贡献，却不能在公共福利、社会保障方面享受到稍许的均等化服务。所以，农民工市民化推进必然要求对相关制度进行改革。（2）户籍改革是推动多项改革的最佳切入点。鉴于农民工市民化过程的复杂性，要推进农民工市民化的进程，就必然要求包括户籍、土地、教育、社保等一系列制度改革协调推进。协调推进有两大重要内涵：一是各项制度改革是相互关联、协同推进，而不是独立进行的。如果仅靠每项制度进行单独改革，不但会大幅度延缓农民工市民化的进程，而且从立法效果上看，极容易导致制度上的不协调，甚至出现法律法规之间的自相矛盾。二是各项制度改革并不是同时、同步进行的，需要围绕公共服务均等化这一特定目标，以某一项制度改革为切入点，“由点到面”地带动政府相应制度进行全面、有序的改革。我国改革开放的实践证明，同时、同步改革是一种效率极为低下的改革模式，相反，“由点到面”循序渐进式的改革模式更具协调性和效率性。从户籍制度的形成与发展过程可以看出，我国教育、住房、社保等制度都涵载于户籍制度之中，其利益的调配需要以户籍制度作为支点：一方面这些公共福利制度都是基于户籍差异性制定的；另一方面这些公共福利在各利益主体之间的具体分配也都是通过控制户籍变动条件来实现的。因此，只有以户籍制度改革为切入点，通过户籍制度改革带动就业、教育、住房、社保、土地等相关制度改革，才能推进农民工市民化和公共福利均等化的实现。

二、改革现存的户籍制度是实现农民工市民化的重要契机

我国对户籍制度改革进行了初步的尝试。我国的户籍制度改革分为三个阶段：

第一，严格的户籍限制得以初步放松阶段。1984年国务院发布《关于农民进入城镇落户问题的通知》，允许在城市经商或者务工、在城市有固定住所的农民在城镇落户，相关经费由农民自筹、口粮由农民自理。要求农民在办理城镇落户手续之前，须无偿让出农村土地承包经营权。虽然《通知》在保障农民权益方面存在严重缺陷，但它赋予了农民一定的迁徙自由权，它对于我国户籍制度改革具有开创性意义。随后国务院陆续出台《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》、《临时身份证暂行规定》，通过办理暂住证的形式对流动人口进行管理，这实质上是以法治的途径赋予流动人口在城镇短期间居住的权利，在一定程度上促进了城乡间的人口流动。1992年开始实行“蓝印户口”，对在特定行政区域内投资、购房或被企事业单位聘用且具备一定专业特长的人，经本人申请当地政府可以为其颁发加盖蓝印的准户口凭证，持证人在基本公共服务方面可以享受与居民相当的权利，蓝印户口限于在颁证所在地使用。

第二，全面放开小城镇户口限制阶段。1997年国务院颁布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，开始在县及县以下的城镇进行户籍制度改革试点。2001年国务院颁布《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，规定只要在县城及县以下的城镇有固定的住所、有稳定的职业或者稳定的生活来源，即可转为城镇户口，享有与当地居民完全相同的权利并承担相同的义务。各级地方政府纷纷制定小城镇户籍管理细则，小城镇户籍制度改革在全国得以迅速展开。

第三，大中型城市户籍改革试点阶段。2006年国务院颁布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出大城市对符合条件的农民工户籍问题要予以积极稳妥地解决，中型城市对农民工落户条件要放宽。^[2] 2011年又颁布《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，对户口迁移进行分类规制，明确对中小城市户籍限制要进一步放开，对大城市则要继续合理控制人口规模。同时要求保障农民土地权益，农民进城落户后是否退出土地权益应当由农民自主决定。^[3] 2014年出台《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确要求中等城市应有序放开落户限制，大城市要合理确定落户条件，特大城市须严格控制人口规模。^[4] 

总之，自2000年以来，各级地方政府对辖区内户籍改革模式进行了一定的创新性尝试，归纳起来共有四种较典型的模式：一是河南郑州全面放开模式。郑州于2001年至2003年分别制定了《关于进一步完善和落实户籍制度改革的通知》、《郑州市人民政府关于户籍管理制度改革的通知》，彻底打破郑州市区的入户门槛。由于短时间内外来人口大量流入，城市无法供给大量的公共资源，几个月后改革被迫停止。二是上海市以土地换社保模式。自2003年开始上海市推进“新农村建设”，提出将土地进行集中以实现规模化经营策略，让辖区内农民交出土地，由政府统一安排失地农民在城镇居住，并通过《上海市小城镇社会保险暂行办法》，将失地农民纳入到城镇社保体系之中。这一模式主要是为了推行土地财政，农民的权益没有得到充分保障。三是重庆土地权益弹性退出模式。^[5] 2010年重庆市做出“335”的户籍制度改革方案：只要在城镇务工或投资达到一定年限，农民即可申请城镇户籍。农民入户后在就业、子女教育、住房、医疗、社会保险五个方面享有市民同等待遇；在入户后3年内继续保留农民原有的承包地和宅基地的使用权及收益权，保留其获得农村各项补贴权益，在5年内让其继续执行农村计划生育政策。该模式强调农民自愿退出土地，较以往的改革有很大的进步性，但是农民只有3年的思考期，3年后如果选择入户城镇就必须退出土地，所以仍然摆脱不了“以土地换户籍”传统模式的阴影。四是中山市积分制模式。中山市将个人素质（主要是学历、专业职能）、社会贡献（主要是投资、纳税、专利等）、参保情况等进行细化并赋予一定的分值，总分值达到规定条件后可以申请入户。笔者较倾向于采纳这种方式推进户籍制度改革，虽然其用意主要还是在于吸引人才和投资，普通农民工很难达到条件，但是它毕竟为我国户籍制度改革提供了一种新的思路。

户籍制度的深层次改革还存在诸多问题。这些问题集中体现在如下几个方面：

第一，户籍改革进程与农民工市民化的实际需求不相一致。农民进城的最大动力就是为了能获取更多的经济收入与发展机会。城市越大机会越多，教育、医疗等公共福利也就越完善，越能满足农民工市民化的愿望和需求。小城镇虽然全面开放，但是机会少、教育医疗等资源十分有限且质量不高，对农民而言吸引力不足，农民工在小城镇实现市民化意愿很低。最符合农民工市民化意愿的大中城市，由于户籍含金量比较高，城乡福利差距非常明显，其改革阻力大、力度小、进展缓慢，且设置了较高的准入门槛，农民很难真正融入。农民在为城市做出贡献之后不能像市民一样享受公共福利，他们个人和家庭的利益实际上被边缘化。

第二，农民工市民化的准入门槛设置过高。无论是上海市的“五大条件”设置，还是广东省积分制标准下积分要素的设置等，要么对学历、专业技能职称做出严格要求，要么对投资、纳税金额做出严格要求。这些要求的设置与其说是对农民有条件的放开户籍限制，倒不如说是政府的目的是利用户籍制度来引进高层次人才和吸引资金进入。地方政府之所以设置较高的准入门槛，主要原因在于：一是城市承载力有限。大城市如果贸然降低限制，势必导致大量人口涌入，城市的用水、交通等基本资源无法供给。二是资金压力大。一方面现行的财政支付转移是以1993年全国各省的财政基数为基础的，而不是以实际常住人口数量为基础进行财政支付转移，这给人口流入地造成了很大的财政支出压力；另一方面政府、企业以及农民对于农民工市民化成本分担机制不健全，尤其是农村产权制度不完善，农民的土地相关权益不能正常流转，导致其成本承担能力不足。

第三，户籍制度改革没有遵循农民的意愿。这主要反映在政府不了解农民的意愿上。有些政府官员的思想观念，还停留在过去“一旦拥有城镇户籍，就意味着拥有了铁饭碗”的年代，想当然的认为农民应当迫切地希望摆脱农村，进入到高收入、高福利的城市当中去，然而现实情况并非如此。据国家发展改革委经济体制与管理研究所社会调查课题组的报告显示，愿意在城镇定居但不愿意转户的占66.1%，不愿意放弃承包地的更是高达97.5%^[6]。尤其是政府在制定户籍制度的时候，缺乏对农民参与权的必要保障，地方政府杀鸡取卵的做法违背农民意愿，损害了农民的利益。这不但表现在地方政府要求农民以土地换户籍的制度中，而且表现在地方政府以城镇化为名强行征收农民的土地、将农民赶上楼的行为中。

第四，户籍背后歧视性的利益分配格局没有实质性的突破。从我国户籍改革过程看，最容易达成一致且已经被广泛推广的两项户籍改革措施就是：取消农业户口与非农业户口的二元划分，将市民与农民的户口统一登记为“居民户口”；对于外来人员不论是农民还是市民，一律使用居住证制度。应该说上述两种户籍登记制度较原来在理念上有重大突破，但是农民工市民化的关键并不在于登记上的差别，而在于蕴藏在户籍中的利益分配是否能实现均等化。从现实情况来看，很多大中型城市在公共服务供给均等化改革方面严重滞后，农民工实现“与市民均等化待遇”的愿望仍然是可望而不可即的。譬如在贵州省贵阳市，即便外来农民工已经取得贵阳市户籍，其子女也不能像本地市民子女一样正常参加高考，还必须要满足以下条件：考生和父亲（或母亲）在贵阳市有常住户籍，考生高中阶段在贵阳市连续就读3年，有该市高中阶段3年完整学籍，或者考生本人户籍迁入贵阳市6年以上，有贵州省初中阶段3年完整学籍、贵阳市高中阶段3年完整学籍。

三、综合推进户籍制度改革是农民工市民化的重要保障

有序推进户籍制度改革。户籍制度改革的最终目标应该是只保留户籍的登记功能和管理功能，实现人口的自由迁徙、促进人力资本的合理流动和优化配置。但由于大、中、小城镇综合功能完善度不同、公共福利供给能力总体不足、地区之间差异很大，目前还不具备全面放开户籍限制的基本条件，贸然放开户籍限制只会重蹈郑州户改模式的覆辙。因此，笔者认为现阶段比较适合我国国情的户籍制度改革的总思路是：全面放开小城镇落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件。^[7]为了更好地满足农民工市民化对公共福利和社会保障的内在要求，确保农民在各类城镇的合理分布，应当重点做好两个方面的工作：（1）对于大城市而言，一方面根据城市的实际承载力适度安排部分长期在该地工作和生活的农民工落户；另一方面对不能安排入户的农民工，政府应当以实际常住人口为基本依据合理安排财政资金，最大程度的保障这部分农民工能享受基本公共服务和社会保障。（2）对于中小城市而言，各级政府应当在新型城镇化过程中，重点做好中小城镇的区域规划、优化其产业结构、制定有利于中小城镇发展的产业政策，同时在资金上予以倾斜，促进中小城镇的全面发展，以提升中小城镇的集聚能力，为大城市户籍改革分担压力。依据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》数据显示，我国目前有2.34亿农民工及其随迁家属尚未能实现市民化。到2020年城镇化率要达到60%左右，意味着还将产生1亿农民工。在未来不到6年的时间内，在相关配套机制改革都没有到位的情况下，要安排总数超过3亿的农民工实现市民化难度很大。所以，国家提出到2020年实现1亿左右的农业转移人口城镇化还是切合实际的。这就出现了两个难题：先让哪部分农民实现市民化？暂不能实现市民化的农民工的权益如何保障？笔者认为，对于第一个问题的解决，应当以先存量后增量为基本原则，充分考虑农民工对城市的贡献度，让在同一城市生活工作更久、对城市贡献更大的农民先实现市民化；如果是在不同的城市，则要考虑城市的实际承载力，让愿意在承载力强的中小城市落户的农民先实现市民化。对于第二个问题的解决，关键在于要尽可能的保障农民工能够享受到更多的基本公共福利和社会保障。为了达到这一目的可以采取居住证制度，以居住证作为载体，让农民工能够享有就业、教育等基本公共服务。尤其需要强调的是，持证人在享受公共服务时政府不能设置过高的门槛，否则居住证制度只会再次沦为地方引进人才和资金的手段。

    构建合理的成本分担机制。按照国家新型城镇化规划，到2020年我国累计有3.3亿农民工有待实现市民化，大约需要33万亿元的资金。面对这个高额的市民化成本，应当尽快构建一个以政府为主导，包括政府、企业和个人在内的“三位一体”的多元成本分担机制。（1）发挥政府的主导作用。一方面，农民工市民化能优化人力资本配置，继续释放人口红利，促进国家经济与社会的发展，政府本身就是受益者；另一方面，增加公共资源的供给、促进公共福利均等化配置，是政府的基本职责。所以，政府理应成为农民工市民化成本的主要负担者和分担机制构建者。各级政府都应当明确各自的事权和责任。对于中央政府而言，应当承担义务教育、基本住房、就业扶持、基本公共卫生的保障工作，并对其他社会保障、公共服务导致的成本进行兜底^[8]，保障农民工尤其是低收入农民工基本生活需要。中央政府应当优化财政支付制度，建立与常住人口数量挂钩的中央财政转移支付机制，健全由中央通过调整转移支付的方式来调整农业人口跨省转移的成本分担机制。对于地方政府而言，则要承担市民化过程中城市公共基础设施建设和公共服务建设，促进公共服务均等化，为“新市民”提供良好的生活环境和完善的社会保障。各级地方政府尤其要做好农村土地确权、登记工作，健全农村土地流转机制，允许土地承包经营权、宅基地使用权进行转让、租赁、入股、设定抵押，让农民能够有条件“带资进城”，为农民工在城市生活提供必要的财产保障，提升其城市化成本负担能力。（2）完善企业对市民化成本的负担。一方面企业应当确保农民工与市民同工同酬，依法为农民工缴纳“五险一金”，为农民工市民化分担社会保障成本；另一方面企业应当强化对农民工的职业技能培训，逐步提高农民工的技能水平，同时要强化企业文化建设，提升农民工人文素质，促使其更好的融入城市生活。（3）完善农民工在市民化过程中的成本负担机制。农民工应当积极参加职业技能培训，不断提升自身的就业能力，逐步实现稳定就业，为政府和社会减轻负担；农民工应当结合自身综合条件积极参保，在当地政府允许将农村养老保险转入城市的基础上，依法按照城市的标准缴纳保险费用。

    以人为本、尊重农民的意愿。这里要突出解决好如下几个棘手问题：（1）确保农民自愿退出“三权”。依法享有土地相关权益是农民生存和发展的基础，国家必须依法予以严格保护，除非存在法律特别规定的事项外，任何组织和个人不得侵害、剥夺农民法定的土地权益。农民是否退出土地权益，应当完全尊重农民的意愿。要积极推进农村土地确权、登记、颁证工作，对农民宅基地使用权和土地经营权予以法律保障；加快推进农村集体经济组织产权制度改革，完善集体经济有效实现形式以及集体经济组织的成员资格认定办法，保障成员的集体财产权和收益分配权。切实保护农民依法享有“三权”，并使权益明晰化。在现阶段不得以退出“三权”作为农民市民化的前提条件，是否退出“三权”应当由农民自己决定。（2）严格规范农村土地征收行为。为了保障农民的土地财产权益，需要对政府的土地征收行为进行规范，要坚决杜绝开发商暴力拆迁行为；对“公共利益”要进行严格界定，防止政府借“公共利益”之名，行土地财政之实，强迫农民交出土地，赶农民“上楼”；要严格按程序征地，征地前要告知农民征地事项，倾听农民的意见，必要时要组织听证，就征地补偿、拆迁安置等问题与农民进行公平、充分的协商，确保农民参与权的实现。（3）畅通民意表达渠道。要尊重农民意愿，就必须建立完善县级以上政府主要领导干部“下访”制度，让这些“决策者”定期到农村基层去展开实地调查，了解农村的实际情况和农民真实的生活状况，通过采取官员与村民约谈、恳谈等方式，听取农民反映的问题以及农民对问题处理的建议，以构建良性的对话机制。能当场解决的问题当场解决，解决不了的要及时反馈到有权处理部门，处理机关要通过正式渠道及时通报问题处理的进展情况和最终处理结果。要大力发展非政府民意表达机构。^[9]政府应当充分利用非政府民意表达机构来拓展群众表达意愿的渠道。一方面要鼓励社会专业机构成立非政府民意调查机构、民意倾听机构和民意反馈机构等新型民意表达机构；另一方面要加强政府职能部门和决策机构与非政府民意机构的交流与合作，以更好地了解群众的意愿，为科学化管理和决策提供信息保障。

    扩大基本公共服务的覆盖面。这里主要是做好如下几个方面的具体工作：（1）保障农民工子女的受教育权。政府应将农民工子女在迁入地接受义务教育纳入到政府发展规划中，并安排专项财政资金予以保障，让随迁子女在义务教育阶段享有与市民子女平等的受教育权；鼓励社会机构参与多种层次办学，逐步落实随迁子女在迁入地接受学前教育、免费中等职业教育权利；加大财政投入，增添教育资源，改善学校办学条件，完善随迁子女在迁入地参加初中升高中考试以及参加高考的具体办法，为其参加中考、高考提供便利。（2）强化农民工就业保障。必须做好农民工就业和失业登记工作，多渠道提供就业信息，举办各种形式免费的用工供需洽谈会，为农民工再就业搭建平台；由政府出资让农民工免费参加职业技能培训，提高农民工就业能力；加大对农民工创业的扶持力度，鼓励有条件、有能力的农民工自主创业。（3）完善农民工的基本医疗保障制度。将农民工纳入社区公共卫生服务体系，对其提供基本的医疗服务；完善农村医疗保险关系转移和接续的办法，将已在城镇落户农民的农村医疗保险接入城镇保障系统中，全面推广网上办理异地医疗电子结算业务；推进城市里大型综合性医疗机构对镇、乡一级医疗机构帮扶工作，促进城乡间医疗合作，在城乡间实施统一的医疗救助制度。（4）建立多元化的住房保障制度。将已在城镇落户的农民全部纳入到城镇住房保障系统之中；政府要合理安排财政资金，统筹建设经济适用房、廉租房、定向安置房，加大公共租赁房推广力度，积极引导市场修建小户型商品房，给小商品房购买者给予一定的税费收优惠，构建多元化的住房保障制度。（5）健全基本养老保障制度。政府应当适度增加财政投入，对基本的养老保险金要尽快实现全国统筹；做好农村养老保险与城镇基本养老保险的对接工作，构建城乡统一的基本养老保险制度，促进基本养老保险均等化；鼓励社会力量参与养老院建设与管理，政府与社会一起积极构建多元化养老服务体系，提升养老服务水平，扩大养老服务在城乡的覆盖面。 

参考文献：

[1] 国家信息中心新型城镇化建设课题组.新型城镇化建设的资金从哪里来[J]，中国财政，2014(02).19.

[2] 国务院.国务院关于解决农民工问题的若干意见(国发〔2006〕5号)[Z].2006-01-31.

[3] 国务院.国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知（国发〔2011〕9号)[Z].2012-02-23. [4] 国务院.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见(国办发〔2014〕25号)[N].光明日报,2014-7-31(7).

[5] 陈云.户籍改革的制度变迁与利益博弈—“农转非”的四种地方模式评析及反思[J]，人民论坛·学术前沿，2014(02).48.

[6] 国家发展改革委经济体制与管理研究所社会调查课题组.城镇户口的吸引力并不突出[N].北京日报,2014-04-21(18).

[7] 国务院. 国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见定[N].光明日报,2014-7-31(7).

[8] 傅东平，李强，纪明.农业转移人口市民化成本分担机制研究[J]，广西社会科学，2014(4).74.

[9] 张晓刚.和谐社会视阈下畅通我国民意表达渠道的对策与思考[J]，理论月刊，2011(9).154.

载《商丘师范学院学报》2015年第8期

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