LA专题 | 李正 | 走向共治——洛杉矶都市区的山地开发管控

全文刊登于《风景园林》2018年第12期 P23-29

李正

1984年生/男/浙江人/博士/北京林业大学园林学院讲师/本刊特约编辑/研究方向为山地可持续发展

摘要：“二战”后山地开发日益成为缓解城市建设用地短缺的重要途径，分析相关法规文本能有效地识别不同城市的山地管控目的和策略。现有研究集中于美国城市，但未能揭示各级政府之间的相互关系及其管理策略的变化趋势。以洛杉矶都市区为研究案例，系统分析相关市、县、州和联邦政府的44个山地规划方案、法规条例、设计导则和调研报告。研究发现这些政府部门大多优先考虑资源保护、公共安全和户外游憩3个管控目的，其管辖区域的海拔高度与其行政级别总体上呈正相关，但大多都介入了那些邻近中心城市的山地。按时间先后顺序，四级政府依次采取保护地、叠加分区和共治模式3类管控策略，工作方式趋于灵活和包容。洛杉矶经验对当代中国具有2方面启示意义：一是对现有的土地利用分区体系进行创新性调整，二是在各级政府部门与当地社区之间构建合作伙伴关系。

“二战”后，全球范围内日益加剧的城市化进程导致人口和产业的高度聚集，促使山地开发成为缓解平地资源短缺的重要途径。同一时期，山地开发相关的中英文文献呈现爆发式增长，来自建筑、风景园林、工程地质和城市规划等诸多学科的学者分别从问题区域的识别、景观变迁的阐释、未来变化的模拟、法规文本的分析、实践经验的总结等切入角度进行了探讨。在这些切入角度中，法规文本的分析能有效地识别山地开发管控的目的和策略，现有相关研究主要集中在美国阿巴拉契亚山脉和落基山脉的各大城市。邱宁（J. A. Chewning）、瑟罗（J. A. Thurow）、山地基金会（The Hillside Trust）、奥申斯基（Robert Olshansky）、霍克（Richard Houck）、李（Brian D. Lee）等人和机构相继梳理了超过200个政府部门的规划方案、法规条例和设计导则，发现这些管控主体普遍将安全、生态和美学作为首要目的，以土地利用区划作为主要管控策略，并辅以相关具体措施。

然而，上述研究所基于的法规文本主要来自市级和县级政府部门，未能反映州和联邦等更高层级政府部门的山地管控模式。同时，这些研究侧重识别管控策略的类型和频率，未能揭示其变化趋势。为此，本文以洛杉矶为研究案例，深化和拓展对于美国城市山地开发管控模式的认识。洛杉矶是前人研究中出现频率最高的城市，其经验对美国各地产生了重大影响，但目前仅有扬斯（Richard H. Jahns）、库克（Ronald Urwick Cooke）、罗伊拉德（Dominique Rouillard）、斯卡林（Michael C. Scullin）、奥申斯基等人对这些经验做了片段化总结。当代中国正处于快速城市化进程中，山地开发日益成为容纳城市扩张和满足市民游憩的重要途径，洛杉矶经验可为当代中国城市的相关实践提供参考借鉴。

1 研究方法

1.1 研究区域

据美国管理和预算办公室（US Office of Management and Budget）定义，都市区指具有核心城市的连续人口聚集区，在全美范围内共计389个，其中排名第二的是洛杉矶都市区，范围包括洛杉矶县和橘县（Orange County）的12 562km²土地。本文以该范围为研究区域，其内北有卡斯泰克山（Castaic Ranges）、圣苏珊娜山（Santa Susana Mountains）、圣盖博山（San Gabriel Mountains）和圣安娜山（Santa Ana Mountains），南有圣莫尼卡山（Santa Monica Mountains）、派洛斯福德山（Palos Verde Hills）和圣华金山（San Joaquin Hills），中部为西米山（Simi Hills）、鲍尔温山（Baldwin Hills）、圣拉斐尔山（San Rafael Hills）和普恩特-奇诺山（Puente-Chino Hills），这些山地目前大多归属联邦、加州、洛杉矶县、橘县及122个建制市政府。在地中海气候影响下，山地径流汇入洛杉矶河、圣盖博河、圣安娜河和圣克莱拉河（Santa Clarita River），流经洛杉矶盆地、圣佛南多盆地（San Fernando Basin）和圣克拉里塔山谷（Santa Clarita Valley）后注入太平洋。

1 洛杉矶都市区的山地权属状况

1.2 资料获取及分析

鉴于洛杉矶都市区的山地管理现状，本研究基于相关政府的法规文本来分析研究范围内的山地管控模式，其中在市政府层面聚焦仅作为经济中心的洛杉矶市。截至2018年7月30日，笔者通过查阅前人著述和政府网站共计找到44个规划方案、法规条例、设计导则和调研报告。文本筛选标准包括：1）在内容上明确涉及山地开发管控；2）在时间上以正在实施的文本为主，也包括历史性关键文本。笔者还参考了相关地方报纸和史志资料，并基于地理信息系统进行绘图分析。

2 研究结果

研究发现，洛杉矶都市区内4级政府的山地管控策略涉及保护地、叠加分区和共治模式三大类型。

2 洛杉矶市政府的山地管控模式

3 洛杉矶县与橘县政府的山地管控模式

4 加州政府在洛杉矶都市区内的山地管控模式

5 联邦政府在洛杉矶都市区内的山地管控模式

3 讨论与结论

3.1 管控主体的相互关系

类似美国其他城市，洛杉矶都市区内的4级政府普遍关注3个山地管控目的：1）保护自然、文化和风景资源；2）防止火灾、洪灾和泥石流；3）满足市民的户外游憩需求。这些目的之间往往存在矛盾，相关管控主体面临如何平衡保护与开发的关系这一核心挑战。在空间上，管控主体的行政级别越高，其管辖区域的海拔往往也越高。但在圣莫妮卡山等邻近洛杉矶市中心的山地上，各级政府往往均有介入，其管辖区域呈犬牙交错的马赛克镶嵌图案。在时间上，管控主体早期存在各自为政问题，近年来开始日益趋于合作。

3.2 管控策略的变化趋势

洛杉矶都市区内的山地管控策略有3类，按时间先后顺序依次是保护地、叠加分区和共治模式。保护地始于19世纪末，包含公园和林业两个体系。随着城市发展，土地征收越来越难，导致新设立的保护地往往面积较小。叠加分区出现于“二战”后，管控的内容涵盖土地平整、场地规划、道路、建筑、绿化和消防等方面。这种策略避免了保护地的征地和管理成本，仅通过颁布条例来弥补基本分区政策的不足，当不同叠加分区相互重合时则以更严格的条例为准。如果说前两种策略广泛见于其他美国城市，那么1980年前后出现的共治模式则并不常见，主要被用于那些邻近中心城市的利益主体多元化的低山丘陵区。在该模式中，较高层级政府牵头推动平级或跨级部门间合作，以灵活的土地征购和管理方法构建整个区域的栖息地和开放空间网络。

3.3 对当代中国城市的启示

我国山地长期受制于“条块分割，九龙治水”的体制弊端，垂直管理与属地管理之间缺乏沟通机制，传统的保护地策略则存在财政保障、土地权属和人口安置等困难。由此，上述洛杉矶经验对完善我国山地开发管控的目标和策略体系具有两方面的重要启示意义。首先，地方政府应该对现有的土地利用分区体系进行创新性调整，增加专门针对山地的叠加分区类型，每种类型应具有相应的指标体系和设计导则。其次，中央或省政府应该牵头，在各级政府部门与当地社区之间构建合作伙伴关系，探索如何以更低的成本和更灵活的方式整合多种力量，从生态、经济和社会3个层面促进山地的可持续发展。

参考文献

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校对  王一兰

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