LA研究 | 王淳淳 金云峰 徐森 | 中国绿道规划建设实践——从提级统筹到制度并轨

全文刊登于《风景园林》2022年第1期 P82-87

王淳淳，金云峰，徐森.中国绿道规划建设实践：从提级统筹到制度并轨 [J].风景园林，2022，29（1）：82-87.

中国绿道规划建设实践——从提级统筹到制度并轨

王淳淳

女 / 同济大学建筑与城市规划学院在读博士研究生 / 研究方向为城乡绿地规划、城市治理与社会公平

金云峰

男 / 同济大学建筑与城市规划学院景观学系教授、博士生导师 / 公园城市与景观有机更新中心主任 / 本刊编委 / 研究方向为风景园林规划设计方法与技术、景观更新与公共空间、绿地系统与公园城市、自然保护地与文化旅游规划、中外园林与现代景观

徐森

男 / 硕士 / 汉嘉设计集团股份有限公司江苏分公司规划中心主任 / 研究方向为城市设计、城市规划历史与理论

作者写作心得 

更多视频请关注《风景园林》杂志官方抖音号：LA7675

摘要

绿道在中国经过多年实践发展，在理论内涵、规划选线、综合效益等各方面都已有许多成果支撑。基于可公开获取的一系列文献资料，立足于绿道在中国各省市近20年的具体实践过程，梳理绿道在规划体系中的角色转变、在指标设置中的逐步细化和在管控上的落实方式，总结绿道实践在中国从提级统筹、常态认同到制度并轨3个阶段的发展变化，在展望绿道后续进一步制度化的同时，也从绿道经验启发其他规划理念或手段在中国的实践路径。

关键词

风景园林；绿道；规划实践；空间治理；制度建设；规划可持续；行政可持续

20世纪80年代，绿道理论被引入中国，2010年以前，中国对绿道的讨论多发酵于学界， 2010年以后，以珠江三角洲绿道网规划为标志，全国各地先后展开绿道建设。本研究从规划体系、指标设置和管控方式3个方面进行梳理，将绿道在中国的实践发展进程划分为“提级统筹”“常态认同”和“制度并轨”3个阶段，分析其行动组织、部门合作和传导路径上的逐步变化，探讨中国后续的绿道制度化深化方向，并借此启发其他规划手段在空间上的实践。

1 中国绿道建设的提级统筹

1.1 提级统筹的行动模式

提级统筹在环境整治、疫情防控等专项行动中十分常见，指在需要多部门联动的计划实施中，为高效快速达成治理目标，更高级别行政主体主动提级，统筹各相关部门人员成立跨部门协调机构，并制定相关制度和方案以保障行动落实。

与常规传导相比，该模式主动打破常规程序，整合资源和注意力，集中调配人力物力，以灵活的手段和扁平化的组织方式解决问题或实现效果，具有专事专办、及时回应问题的特征。在中国绿道实践过程中，提级统筹的关键在于促成不同层级和部门临时性的高度协作，在短时间内达成绿道的多级建设目标。

1.2 珠三角绿道的提级统筹建设

珠江三角洲绿道网建设作为中国第一次大规模绿道实践，就是以提级统筹的形式开展的、相对传统城乡规划体系和传导方式而言较为独立的一场建设行动。

2010年广东省在增城先导实践的基础上，确立珠江三角洲绿道核心建设框架，开始了自上而下、以政策为导向的广东省全域绿道规划实施。在省政府牵头下，各市政府成立了多部门混编的绿道领导小组，通过行政推动，以任务下达、逐级代理和指标分解的纵向发包方式进行任务传递，形成区域（省级）—城市（市级）—（区县级）—社区多级绿道结构，并发布了包含规划、指引和评估在内的一系列文件（表1）。

提级统筹的行动模式使得广东省高效快速地完成了绿道从规划到落地的过程，不仅带来了城乡环境的改善，还具有增加就业岗位和提升经济收入的效果，提供了宝贵经验，在规划建设流程和制度标准上做出了全面示范，随后多省市迅速跟进，开启了绿道在中国的常态认同阶段。

表1  广东省绿道规划建设过程中发布的文件（部分）

2 中国绿道建设的常态认同

根据可公开获取的绿道相关政策和规划文件（图1）可以看出，随着各地实践，绿道逐渐融入城乡规划体系，与居民日常生活紧密结合，开始具有常态化的价值认同。

1 2006—2021年绿道相关的文件或政策（部分）

2.1 绿道在规划体系中的常态认同

绿道在规划体系中取得常态认同的过程呈现3个阶段的螺旋上升的特点。

第一个阶段是理念性的绿道。2010年以前绿道在部分省市的绿地系统规划中出现，但多以景观道、林荫道布置的形式，更具有道路绿化提升的性质。

第二个阶段是任务性的绿道。通常以提级统筹的行动模式开启相对独立的绿道规划建设，快速实施和纵向传导是这一阶段的工作特点。广东省“两级规划、两种指引”的路径，在各省市实践中进一步深化，延伸至任务分配和指标分解的末端，呈现出总体统筹、分级规划、层层递进、导则指引、规范实施、评估反馈的特点。

第三个阶段是系统性的绿道。这一阶段的绿道成为空间、用地和活动相互嵌套的可持续城乡线性空间系统，其规划传导转向横纵并举，在与总体规划和专项规划的对接上也更加清晰。在行政主体上实现由人民政府到具体部门的转移；在经费上区分建成区和集体土地的不同情况；在运营上鼓励社会和个人经营的参与；在设计建设上也对土地权属和征迁做出了规定，也即绿道在常态认同的建立过程中回归到了职能部门的管理语境中去。

2.2 绿道在日常使用中的常态认同

绿道在日常使用中的常态认同建立主要体现在指标演变中。指标设置直接影响建设落实程度，直观反映绿道的规划目标、服务内容以及公众的日常活动需求，整体呈现为2个层次，规划层面的任务指标和导则层面的使用需求指标。

任务指标即绿道建设必须遵循的、保证绿道基本功能实现的指标，通常在城市总体规划、省级绿道总体规划、市级绿道规划中做出具体规定，目前基本形成里程、宽度、配套3块内容。

除了任务指标以外，各省市在具体实践过程中还结合在地性和公众需求进行更加细化的指标设置（表2），在社会效益方面包括承载日常健身、休闲活动等；在经济效益方面，包括绿道建设带来的工作岗位和商业配置，以及结合绿道的产业带规划和地区经济发展带动作用；此外，智能化居民使用也是绿道与技术和日常生活紧密结合的重要方向，体现出绿道建设在发挥效益以及设施智能化等方向的具体深化，以及绿道与居民日常生活的关系越发密切，达到宜居宜游的大众认同。

表2 各省市绿道相关导则文件中更加精细化或相对独特的指标要求

3 中国绿道建设的制度并轨

通过常态认同的建立，绿道作为空间要素和规划手段在中国已经被普遍接纳，通过总体规划确定任务目标，专项规划落实选线设施，横跨多用地，衔接多部门，在横向和纵向上与各级各类规划产生紧密联系，关联慢行系统、城市风貌、居民出行、休闲娱乐等内容，与日常生活、技术发展有了更多结合可能。

面对当下资源整合的存量发展要求，绿道与其他线性空间、非正式空间的共建共用和多功能的空间并置，在城市分段或分区存量更新上具有灵活性，但也需要面对更加复杂的产权、事权情况。

在中国从规划到实践的路径中，由法律法规和各项标准指引规划体系化编制，再由体系下的具体规划门类分别指引具体的项目建设，因此制度并轨是绿道的进一步发展目标。

3.1 绿道的制度并轨

2020年以后《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（下称《市级指南（试行）》）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》、《社区生活圈规划技术指南》行业标准以及雄安生活圈建设实践等对绿道作出了系统性、控制性、落地性等方面的要求。

这意味着绿道实践在中国经过近20年的发展，从提级统筹到常态实践积累了经验和路径，终由地方政府的“自下”实践进入到国家层面的“上位”视野中，由“短期推进建设活动的规划”到“空间规划编制指引”，被纳入中国规划系统的制度轨道中。

从实施条件上来看，绿道实现了从城乡规划时代下由带有“附加项”性质的建设项目，到带有“可选项”性质的规划手段，再到国土空间规划语境下“必要项”性质的“规划要件”的转变（图2）。“要件”式的地位提升，说明绿道建设具有合理性和有效性，但制度并轨也注定了绿道需要在行政、规划、供地、建设、管理等各方面形成模式化的机制流程，以供科层制组织能够依循运作，包括技术规范和标准补充等；在组织协调上或需设立相应的议事协调机构，或出台相关的文件来组织部门协作，明晰职权和行政边界。

2 绿道规划实践从提级统筹、常态认同到制度并轨过程中的性质变化

3.2 制度并轨的后续展望

绿道实现制度并轨本质上是土地多元功能复合化的趋势表征和发展理念的空间投射。此处阐发2个角度的绿道制度化发展思考。

从行政可持续的角度出发，从政策驱动转向制度支撑，在制度层面上优化行政组织方式，促进部门间合作和基层操作的联系，保持绿道从建设到管控的良性发展。

从规划可持续的角度出发，一方面结合在地性，采用地方反馈、逐步更新、连片为线的方式，让绿道从建设项目转向渐进式空间治理的角色；另一方面结合城市信息模型和城市运行管理服务平台，参与到“多规合一”的数据库建设。

4 绿道实践进程的启示

4.1 提级统筹模式应用的利弊

由于问题需求、理论方法和制度组织三者具有相对落后的特征，因此在城乡空间治理中，提级统筹的行动模式能够高效快速地推动项目实施，促进多部门多层级的频繁接触，对实践过程遇到的问题进行及时调整。

但在规划建设中采取提级统筹行动模式也存在需要注意的问题。一方面，无法持续再生产是此行动模式的天然弊端，即短时间内取得的正面效果若未对接到制度化过程，那么后续建设只能不断通过新的提级统筹开展，长远上会造成正面成果耗散并扰乱常态治理，形成路径依赖和治理内卷化，带来空间和使用上的不利影响。另一方面，建设项目具有不可逆的性质，一经落地难以轻易改变，更遑论当下城市发展面对的存量背景下的复杂利益格局，在这样的条件约束下，提级统筹方式的使用需要反复推敲，否则将带来资源、人力物力的浪费。

4.2 从理论到制度的绿道经验

绿道能够进入制度并轨阶段，说明其在缓解城市环境的时代性矛盾上是有效的。改善生态环境是绿道被引入中国的主要初衷，但全面铺开的动力则离不开其对用地指标的弱依附和对各类活动、服务功能的灵活承载。而提级统筹能够在短时间内覆盖部门横向协作和沟通成本也是绿道能够通过这一组织方式取得成功的本质原因所在。

因此绿道在制度并轨的过程中，或需对用地和指标的进一步改革做出回应，或需在事权上进行精细化重构，健全和创新多功能空间的管控机制。

这种提级统筹、常态认同、制度并轨的 “三段式”治理过程本质上是建立多部门合作的价值共识和实现制度支撑的过程，虽然在绿道经验中整体上平稳过渡，但其自身就意味着2次对于组织模式的推翻，第一次是专事专办的暂时集结，第二次是制度规范化的再分散，并且2次推翻都存在行政成本和结果不确定性。

因此实现建设善治的渐进式治理，不仅需要空间经验与学术推敲，也需要价值认同和文化思考，即规划理念或手段的发展不仅需要对时代性问题的机制解剖、需求细化和空间重构，还需要与部门组织方式、物权关系、协作模式、传导机制等内容充分衔接。

5 结语

本研究基于可公开获取的文献资料总结中国绿道实践的发展和经验，为其他规划理念或手段的现实阐发提供注脚。从提级统筹、常态认同到制度并轨的过程中，绿道的规划法定性逐渐上升，实现从附加项、可选项到必要项的角色变化。能够通过“三段式”路径实现制度化离不开绿道自身在土地利用、指标依赖和功能承载方面的特性，而这种发展路径也存在自身弊端，从三段式转向渐进式，需要考虑规划和行政的双线可持续，实现全链条的价值认同。

图表来源：

图1由作者根据开源文献资料整理总结绘制；图2由作者绘制。表1、2由作者根据开源文献资料整理。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

参考文献

[1] MELL I. Global Green Infrastructure: Lessons for Successful Policy-making, Investment and Management[M]. London: Routledge, 2016.

[2] YU K, LI D, LI N. The Evolution of Greenways in China[J]. Landscape and Urban Planning, 2006, 76(1-4): 223-239.

[3] PENG C, OUYANG H, GAO Q, et al. Building a ‘Green’ Railway in China[J]. Science, 2007, 316(5824): 546-547.

[4] XU C, YE H, CAO S, et al. Constructing China’s Greenways Naturally[J]. Ecological Engineering, 2011, 37(3): 401-406.

[5] 金云峰，周聪惠.绿道规划理论实践及其在我国城市规划整合中的对策研究[J].现代城市研究，2012，27（3）：4-12.

[6] 张森. 国内外绿道的发展研究[D].长沙：湖南大学，2016.

[7] LIU Z, LIN Y, DE MEULDER B, et al. Can Greenways Perform as a New Planning Strategy in the Pearl River Delta, China?[J]. Landscape and Urban Planning, 2019,187: 81-95.

[10] 孙帅. 都市型绿道规划设计研究[D].北京：北京林业大学，2013.

[11] 周聪惠.基于选线潜力定量评价的中心城绿道布局方法[J].中国园林，2016，32（10）：104-109.

[12] 贾秀飞，贺东航.融通、同构与转型：运动式环境治理与政治势能的联动逻辑[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2021，23（3）：43-49.

[13] 王琳瑛，张经伟.网格化管理与运动式治理在农村突发公共卫生事件中的协同运作：以Z县新冠肺炎疫情防控为例[J].山西农业大学学报（社会科学版），2021，20（2）：10-19.

[14] 王玮. 提级交叉办案深挖涉黑涉恶“保护伞”[N]. 中国纪检监察报，2019-04-22（008）.

[22] 李里峰.运动式治理：一项关于土改的政治学分析[J].福建论坛（人文社会科学版），2010（4）：71-77.

[15] 周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代，2012（9）：105-125.

[16] 潘泽泉，任杰.从运动式治理到常态治理：基层社会治理转型的中国实践[J].湖南大学学报（社会科学版），2020，34（3）：110-116.

[17] 贾秀飞，王芳.运动式治理的缘起、调适及新趋向探究[J].天津行政学院学报，2020，22（3）：22-29.

[18] 刘铮. 都市主义转型：珠三角绿道的规划与实施[D].广州：华南理工大学，2017.

[19] 周黎安.行政发包制[J].社会，2014，34（6）：1-38.

[20] 金云峰，周煦.城市层面绿道系统规划模式探讨[J].现代城市研究，2011，26（3）：33-37.

[21] 喻本德，叶有华，吴国昭，等.绿道网规划建设与管理进展分析[J].生态环境学报，2013，22（8）：1444-1450.

[22] 冯歆，金云峰.苏联模式影响下的绿地资源管理：从历史制度主义视角之“路径依赖”解读[J].中国园林，2020，36（3）：82-85.

版面预览

相关阅读：

完整深度阅读请参看《风景园林》2022年01期

扫描下方小程序码或点击阅读原文进入店铺购买

文章编辑  刘昱霏

微信编辑  刘芝若

微信校对  刘昱霏

审核 曹娟

声明

本文版权归本文作者所有

未经允许禁止转载

如需转载请与后台联系

欢迎转发