点击上方蓝色字关注

欢迎大家留言评论

本文仅代表作者个人观点，仅限理论探讨

开始此文之前，建议先点击阅读以下链接：

浅谈纪检委、监察委、检察院的内控和互控机制构建！

 好久没有写原创文章了，承认吧，究其原因：除了懒，还是懒。

 我可不会在给自己硬加上事情多、压力大的同时，还能保持心不跳、腆着脸！

  今天的这篇文字，是自己的一些思考，当然，题目只是个标题党，是为了更引人耳目：执纪监督与执纪审查部门实现分设后，名称不宜再统称为“纪检监察室”！“改名称”只是本文观点的一部分，本文的观点更为宏大、壮观。哎呀，不说了，太膨胀不好。人一旦不害臊，谁也救他不了，呵呵。

  纪检监察机关在面临监察体制改革的同时，也同时面临内部的纪检体制改革，尤其是执纪监督与执纪审查部门实现分设以后，需要重新理顺一下纪委和监察委的布局和格局，以形成互相制约又不相掣肘的顺畅体系。下面，分重点来说。

 第一、执纪监督与执纪审查分设后，名称不宜再统称为“纪检监察室”！

    纪检监察室，俗称“办案室”，是纪委和监察部门合署办公以后的称呼，“银行就是数钱的、法院就是判案的”，每行每业都有自己的“主责主业”，切不可忘了自己到底是干嘛的！纪检监察室，是纪检监察机关当之无愧的主业，说明白点儿，纪委就是干这个的。

  “纪检”是纪律检查，“监察”是政府监察，在执纪监督和执纪审查分设之前，名称统称为“纪检监察室”未尝不可。但，执纪监督和执纪审查部门分设以后，尤其是当检察机关的反贪局、反渎局和预防部门整体转隶过来成立监察委员会以后，更不宜再统称为“纪检监察室“了。因为，到时候，”监察“一词，专指国家监察，也即监察委员会的调查，执纪监督室再沿用”纪检监察室“的称呼，明显不合适了。

    笔者认为，等到监察委员会成立以后，执纪监督和执纪审查实现部门分设，应该把”纪检监察室“的名称换成”第****执纪监督室”、”第****执纪审查室”或者”执纪监督****室””执纪监督****室”，比如，”第一执纪监督室“”第二执纪审查室“，或者”执纪监督一室“”执纪审查二室“。

第二、执纪监督与执纪审查分设，执纪审查和执法调查就不需要分设了？

   ”有理想而不理想化“！这句话真的太经典！

   ”纪委、监察委构建内部互相制约的体系，会有力助推内控机制的架构和完善，有效防止‘灯下黑’。“这话没错，尤其是纪委的执纪和监察委的执法，两者如若没有一个恰当的互控制约机制，那么内部的机制就不能说是比较完善的。

    但是，做事有轻重缓急，现阶段的重点，不是”分“，而是”合“。纪委和监察委的深度融合，才是磨合期最为打紧的工作。即便是”分久必合，合久必分“，现阶段，纪委和监察委刚”合“，因此，执纪审查和执法调查还没达到”分设“的阶段呢。

    因此，执纪监督和执纪审查分设以后，笔者不主张立即进行执纪审查和执法调查部门的分设工作，其一，不利于纪检和检察人员的深度融合；其二，步子迈得太大，你懂得！

    相应地，在纪委监察委内部，有执纪监督室和执纪审查室足够了，没必要再弄执法调查室，作为权宜之计，笔者倒是觉得，监察委员会成立以后，可以把执纪审查室统称为”执纪审查（调查）室“或”执纪执法审查调查室“，不过名称有点长啊，其实，叫”执纪审查室“挺好，只要职能包含了执法调查就行了呗。

第三、纪委监察委的终极目标是：

构建党风监督、执纪监督、执纪审查、执法调查、执纪审理、申诉复核、职务犯罪监察互相配合、相互制约的机制

  怎么样？宏大不宏大？宏观不宏观？呵呵。

  监察委员会成立以后，纪委和监察委深度融合，笔者就远期纪委监察委要致力于构建的体系提出自己的观点如下：

   一是党风监督。执纪监督和执纪审查分设以后，中央八项规定这张靓丽的名片还需要继续擦亮，纪委的党风室将不再悬挂政府纠风办的牌子，继续从事党风监督的职能。

    二是执纪监督。第一执纪监督室或执纪监督一室、二室、三室等等，从事监督执纪第一种或第二种形态，重点是开展日常监督。

     三是执纪审查。第一执纪审查室或执纪审查一室、二室、三室等等，主要从事监督执纪第二种或第三种形态。

     四是执法调查。第一执法调查室或执法调查一室、二室、三室等，主要是从事监督执纪第四种形态。

     五是执纪审理。主要是审理室的职能，对违纪案件的审理。

     六是申诉复核。监督执纪规则第四十四条规定：对不服处分决定的申诉，应当由批准处分的党委或者纪检机关受理；需要复议复查的，由纪检机关相关负责人批准后受理。坚持复议复查与审查审理分离，原案审查、审理人员不得参与复议复查。目前，大部分省级纪委都设立了申诉复查复议部门，只是设置方式有些差别。比如河南省纪委将申诉复查复议室与审理室放在了一起，湖北省纪委在案件审理室内部分设案件复查处，浙江省纪委、福建省纪委已经单独设立了申诉复查室，实现了和审理室的分设。

    七是职务犯罪监察室。这个是笔者的构想。由于监察委员会成立以后，检察机关成立了专门的职务犯罪检察部门，负责专门与监察委员会的对接。于是笔者觉得，是否纪委监察委也成立一个专门与检察机关职务犯罪检察部门对接的机构呢？当然，这个职能也可以交由纪委的审理室负责。2017年2月15日，《中国纪检监察报》发表文章，可考虑职务犯罪案件调查终结移送检察机关监督审查追诉前，建立由监察机关案件审理部门统一审核、统一出口的工作机制，并由案件审理部门统一对口检察机关职务犯罪检察部门，以统一监察机关对职务犯罪案件的处置标准。不过，一个是执纪审理室，一个是执法调查的对接工作，一个执纪，一个执法，而且又是专门负责对接检察机关职务犯罪检察部，如此做，太牵强。成立专门的职务犯罪监察室，一来纪委监察委具备人才基础，二来对于纪法分开、提升职务犯罪调查的专业程度和针对性，也大有裨益。

     终极目标就是构建党风监督、执纪监督、执纪审查、执法调查、执纪审理、申诉复核、职务犯罪监察互相配合、相互制约的机制，其中，最为重要的是如何处理执纪审查室和执法调查室之间的关系，从违纪到违法，要不要移送？如何移送？移送以后是共同办案还是涉纪涉法分开办理，这都是需要认真考虑并加以解决的事情。

   最后，附上内控和互控机制的一些旧文吧。

问题的提出及本文的现实意义

   2016年4月11日，中国纪检监察报头版头条推出把握运用“五条体会”，推进全面从严治党系列文章之五“力度不减，节奏不变”，文章中提到，“天涯无净土，各地区各部门只有问题多与少的区别，没有没问题的。”这体现了对党风廉政建设和反腐败工作形势和任务的高度冷静和高度清醒！

   既然“天涯无净土”，那么对于纪检监察系统内部来说，也无例外。2017年2月20日中纪委学思践悟栏目刊登“严格执行监督执纪规则、不断强化自我监督”系列文章之四——制度要起到制衡作用。文章中开篇便提到，“权力越大，风险也就越大，越要受到严格监督。没有制衡的权力是危险的，必须扎紧制度的笼子，对权力进行刚性约束。”

   是的，没有制约的权力是危险的，失控的权力更是可怕的。党的十八大以来，纪检监察机关为推进全面从严治党作出了突出贡献，在社会上的影响也在反腐倡廉过程中得到很大程度的提升。尤其是国家监察体制改革试点后，检察机关的反贪局、反渎局、预防局的力量也要转隶到纪检监察机关，组建监察委员会，与纪委合署办公，纪检监察机关的权力和影响力又将实现大幅度跃升。

    同时应该看到，也正是由于纪检监察机关的这种影响力，让一些纪检干部成为了被围猎的重点对象。被查处的中央纪委第六纪检监察室原副局级纪律检查员、监察专员罗凯说：“纪委的工作有一个特点，各个部门它都能联系到，它都有可能通过工作关系认识各个部门的人。面宽，是吧，又是个监督单位。确实纪委这个干部，反正是就跟过去的监察御史似的吧，见官大三级吧。”被查处的中央纪委第四纪检监察室原主任魏健所言更加直白，“后期我也不是没想过有危险的，只是那时候麻木了，再一个也是觉得，中纪委这地方，谁查中纪委啊？真是这种心态在里边。”

    2012年11月15日，新一届中央政治局常委在同中外媒体记者见面会上，习近平总书记“打铁还需自身硬啊”的铮铮告诫言犹在耳。之后，习近平总书记多次明确要求，各级纪检监察机关必须强化自我监督，严防“灯下黑”。“各级纪委也要解决好灯下黑的问题，自觉遵守党纪国法，你们是查人家的，谁查你们呢？这个问题也要探索解决。”习近平总书记要求各级纪委以更高的标准、更严的纪律要求纪检监察干部，保持队伍纯洁，努力建设一支忠诚、干净、担当的纪检监察队伍。

    中纪委王岐山书记也指出，信任不能代替监督，监督别人首先要自己过硬，己不正，焉能正人？纪检监察机关和纪检干部要心存敬畏和戒惧，增强纪律观念和规矩意识，及时发现问题，坚决防止灯下黑。用铁的纪律打造全党信任、人民信赖的纪检监察干部队伍。

     解决“灯下黑”的问题，无论对于纪检委、监察委，还是检察院来说，都是一项必须要破解的难题，正如，时任内蒙古自治区纪委副书记、监察厅厅长李杰所言，“我们检查和审查的好多环节都虚置化，我们是专责监督机关，结果我们内部的监督机制还不完善，我们必须破这个课题，使我们的权力制衡更科学有效，坚决防止各个环节上的个人和少数人说了算”！

    中国纪检监察杂志在解读《监督执纪工作规则（试行）》时指出，“《工作规则》的核心在于‘管住权’‘看住人’！”。同时，又指出，“制度生命在于执行，‘看住人’既靠制度，也靠组织和敢于担当的人。”笔者倒是认为，“管住权”比“看住人”要来得实在些，完全靠个人自觉，靠个人担当，这是万万不行的，要“盯住人”、“看住人”、“管住人”，最终还是要靠制度，靠制约和控制。也可以这样说，制约和控权，是监督的一种比较有效且便捷的方式。本文结合已出台的《中国共产党党内监督条例》、《监督执纪工作规则（试行）》和监督执纪“四种形态”，重点谈谈纪检委、监察委、检察院各自的内控机制建设以及相互间的互控机制构建。

      需要特别指出的是，有学者认为“凡是内部监督往往都是靠不住的”，笔者不同意这种观点，无论是内部监督，还是外部监督，重要的是要真刀真枪动真格，正如“无论黑猫白猫，能抓住老鼠就是好猫”一样，内部监督只要方法正确、措施得力、横下一条心，照样可以取得不错的效果，比如纪检机关设立的干部监督室，同样地，外部监督如果没有赋予其足够的力量和手段，效果也很平常，比如检察院的人民监督员制度等。一句话，只要用心、用力、用方法，内部监督同样不会虚设！

    值得注意的是，监督执纪“四种形态”最早是中纪委书记王岐山9月24日至26日在福建调研并主持召开座谈会时提出的。当时的表述是：“党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。”

     2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党党内监督条例》将监督执纪“四种形态”吸收到总则中的条文中（第七条），把“四种形态”上升到党内法规的高度，不过与之前的表述略有不同，修改为“党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”

    2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。目前，试点地区的监察体制改革正如火如荼地进行，那么，对于非试点地区而言，目前的纪委、监察部门、检察院的各自内控和互控机制如何呢？

  （一）纪委和监察部门的内控和互控机制

     对于纪委和监察部门而言，由于是合署办公，加上“纪法分开”，纪委监察部门对涉嫌违法的案件，移送检察院，因此，探讨两者的内控和互控机制，只需把两者合起来论述即可。

    如若按照监督执纪“四种形态”，纪委和监察部门所处理的案件基本上限于前三种形态：经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数。在这前三种形态中，纪委和监察部门的执纪监督、执纪审查和案件审理形成了一个闭环系统，党风政风监督室负责查处违反中央八项规定精神的案件，各纪检监察室负责各自所联系地区和部门的日常监督、初步核实和立案审查，党风室和纪检监察室，包括干部监督室所办案件，最终均由案件审理室负责审核把关，统一审理。执纪监督、执纪审查和案件审理的内控机制构建不明朗、监督制约机制不够科学有力，即便案件监督管理室负责集中管理问题线索，监督检查纪检监察室依纪依法安全办案的情况，但总体发力不够。在整个闭环系统中，强有力的制衡部门只剩下了干部监督室，负责监督检查纪检监察系统干部遵守和执行党章以及其他党内法规，遵守和执行党的路线方针政策和决议、国家法律法规等方面的情况；按照管理权限受理有关纪检监察干部违纪违法问题的举报，负责问题线索初核及案件审查工作等，不过，最终干部监督室查办的纪检干部违纪案件，最终审理还是由本部门的审理室处理，当然，涉嫌纪检干部违法的案件，将移送检察院处理。

    至于纪委和监察部门的互控机制，由于监察部门作为市政府的组成部门，依据行政监察法履行职责，接受政府领导，而且纪委和监察部门已经深度融合，彼此间的互控机制和手段基本上没有。

（二）检察院自侦案件的内控现状

    正如，纪委和监察部门的执纪监督、执纪审查和案件审理形成了一个闭环系统一样，检察院职务犯罪案件的侦查、批捕、公诉同样也大致构成了一个闭环系统，之所以说“大致构成”，是因为检察院自侦案件的批捕权上提一级，下级检察院办理的职务犯罪案件的批准逮捕权是由上一级检察院侦查监督部门来行使。但，即便如此，检察院在自侦案件的侦查、批捕、公诉这样一个闭环系统中，也缺乏强有力的内控机制，即使自侦案件的批捕权上提一级，终究还是在检察系统内部进行把控，而且由于检察院的反贪局、反渎局局长基本上都是党组成员，而侦查监督部门和公诉部门的“一把手”大都不是党组成员，造成了自侦部门地位过高和强势，导致本院的侦查监督部门对自侦案件侦查权的监督流于形式。

     更加致命的是，检察院在自侦案件的侦查、批捕、公诉这样一个闭环系统之外，尚无像纪检监察部门的干部监督室这样一个内部的强有力部门进行监督。

   为了加强外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题，根据宪法和法律关于一切国家机关必须倾听人民的意见、接受人民的监督的规定，最高人民检察院经报告全国人大常委会并经中央同意，从2003年9月起开展人民监督员制度试点工作。最高人民检察院2003年10月15日《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》第二章第六条规定：“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”

     人民监督员对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”（应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等）进行监督，提出监督意见。

     可人民监督员制度在检察院现实中的运行效果不是很理想，人民监督员的全称是“人民检察院人民监督员”，主要职责是监督列入监督范围的人民检察院受理立案的自侦案件。该制度实施至今已有14年，但选任机制既制约了人民监督员的公众参与度，也让监督效果大大打了折扣。

     近期，人民监督员制度进行了改革，司法部在人民监督员的选派上话语权更大，但这个制度从根本上发力还是不够，实施的效果有有待评估。

      值得注意的是，检察院的控告申诉部门和案件管理部门也对自侦案件有一定的监督作用。

    《最高人民检察院关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究的规定》赋予了检察院控告申诉部门对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权的控告、申诉和举报，依法受理并及时审查的权力，如果情况属实的，报检察长决定予以纠正；需要追究纪律责任的，移送纪检监察机构处理。

     2016年7月27日，高检院印发《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》，案件管理部门将司法办案每个环节和整个过程同步纳入管理和监督范畴，及时发现和督促纠正程序违法、办案超期、法律文书不规范、涉案财物违规处理等司法不规范情形，但发现之后，也只是提出监督纠正意见。

     由此可见，总体来说，无论是检察院人民监督员制度，还是控告申诉部门和案件管理部门，对自侦案件都缺乏强有力的监督手段和措施。

（三）纪委监察部门和检察院之间的互控机制现状

      目前来说，纪委监察部门和检察院之间尚无真正的互控机制，因为“纪法分开，挺纪在前”，纪委监察部门负责办理违纪案件，对于涉嫌违法的案件，移送检察院。因此，两者一个查违纪，一个查违法，纪委监察部门的执纪监督、执纪审查和案件审理形成了一个闭环系统，检察院自侦案件的侦查、批捕、公诉同样形成一个闭环系统，就像两个互无交集的圆，彼此都是独立的闭环系统，两者之间的关系至多是分工的关系，并无互控机制可言。

    2017年2月20日，中纪委学思践悟栏目刊登“严格执行监督执纪规则、不断强化自我监督”系列文章之四——制度要起到制衡作用。文章中提到，“检察机关对纪委移送的案件，认为证据不足或不构成犯罪的，可以退回或者撤案”，这也仅仅是从违法方面说的，意思是，检察院对于纪委移送的涉嫌违法的案件，认为证据不足或不构成犯罪，可以退回纪委或者撤案，退回纪委后，纪委认为涉嫌违纪的，依然可以在自己的闭环系统内处理违纪问题。

     从第二部分的论述中，可以看出，纪委监察部门深度融合，内部的执纪监督、执纪审查和案件审理形成了一个闭环系统，执纪监督、执纪审查和案件审理的内控机制构建不明朗、监督制约机制不够科学有力，但在闭环系统之外，纪委监察部门有一个强有力的内部监督部门——纪检干部监督室。

     而检察院自侦案件的侦查、批捕、公诉同样形成一个闭环系统，批捕权上提一级并未从根本上改变这个闭环，检察院的人民监督员制度、控告申诉部门和案件管理部门，对自侦案件都缺乏强有力的监督手段和措施。

    如若按照监督执纪“四种形态”来说的话，纪委监察部门的前三种形态构成一个闭环系统，有一个强有力的外部监督，而检察院的第四种形态，也构成一个闭环系统，这个闭环系统，既无强有力的内部监督，也缺乏强有力的外部监督。

    那么，国家监察体制改革后，监察委员会的成立，会带来哪些改变呢？需要注意的是，监察体制改革后，检察院的自侦部门转隶到纪委，成立监委会，和纪委合署办公，纪委监委实现了对监督执纪“四种形态”的全覆盖、全面审查。由于监委会的成立，对监督执纪“四种形态”的第四种形态影响最大，所以，下面就先从监委会和检察院的内控和互控机制说起。

（一）监委会和检察院的互控机制

      监委会主要工作就是办理监督执纪第四种形态，即涉嫌违法的职务犯罪案件，如上所述，检察院自侦案件的侦查、批捕、公诉形成一个闭环系统，监察委成立以后，将彻底打破第四种形态的闭环系统，正如湘潭大学教授吴建雄所说，“监委会在与检察院、法院的关系上，体现了侦、诉、审分离的法治原则，形成各负其责、相互制约、相互配合的反腐败司法运行格局”。

    第四种形态的闭环系统被打破后，监委会负责职务犯罪案件的侦查，而职务犯罪案件的批捕权和公诉权依然在检察院，无论今后的职务犯罪案件批捕权是在同级检察院的侦查监督部门，还是上提一级，都将进一步增加监委会和检察院之间的制衡，而且检察院的公诉部门将按照专业化的要求进行扩展，公诉部门的补充侦查权和诉讼监督权的运用频率将增大，作用将进一步发挥，因此，监委会的侦查和检察院的批捕、公诉，三权分立，真正实现了监督执纪第四种形态的互控！而且是强有力的互控！

    此外，北京市检察院检察长敬大力日前在全国检察长会议上表示，北京市各级检察院拟统一设立职务犯罪检察部，专门与监察委员会进行办案衔接，负责对监察委员会调查案件进行立案审查，衔接完善刑事诉讼程序。浙江省检察院检察长汪瀚也表示，浙江全省三级检察院院均将成立专门内设机构，对口监察委工作，专职检察环节职务犯罪案件办理。

  　2017年1月9日，十八届中央纪委第七次全会精神新闻发布会在国务院新闻办举行。监察部副部长肖培在新闻发布会上说，监委会将实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，其监督范围包括六大类人员，第一大类就是国家公务员法所规定的国家公职人员，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员，以及参照公务员管理的人员。而2017年2月15日，《中国纪检监察报》发表署名沈思的文章提到，由国家监察委员会与最高人民检察院联合制定发布相关规范性文件，明确监察机关与检察机关之间的工作衔接，以更好地接受检察机关的法律监督。这意味着监察委员会调查的案件要接受检察机关的监督审查。

    因此，监委会和检察院之间的强有力互控机制，充分实现了监督执纪第四种形态闭环系统的打破和再造。不仅如此，第四种形态还有强有力的内控机制。如下文所述。

（二）监委会和纪委各自的内控机制

    前文分析了监委会和检察院的互控机制，其实，监委会还有强有力的内控机制，由于监委会和纪委合署办公，深度融合，因此，纪委的纪检干部监督室会当然地延伸到监委会，对监委会工作人员的违纪行为进行监督。而且，北京市纪委副书记、市监察局局长李振奇在接受北京青年报采访时曾表示，咱们国家现在有公检法，互相配合互相制约。中纪委全会这次一再说为了防止我们自己内部出现问题，我们成立了干部监督室，北京市纪委也有干部监督室，今后成立监察委员会之后，也一定会有一个监督的机构，可以说是盯自己人的机构，相互制约。只有这种制约，才能保证国家法律和和纪律能够延续。

    监委会未来也会成立自己的“干部监督室”，那样的话，监委会工作人员将受到纪委和监委干部监督室的双重监督。

    对于纪委来说，其办理范围包含了监督执纪“四种形态”中的前三种形态，在这前三种形态中，纪委的执纪监督、执纪审查和案件审理形成了一个闭环系统，外部的监督有一个强有力的纪检干部监督室，监委会成立之后，纪委的这个闭环系统没有被打破，因此，只有依靠纪委的内部机制改革，完善自身的内控机制来实现控权和制衡。

   早在2017年01月04日中纪委在官方网站上悬挂《打铁还需自身硬》中篇《严防“灯下黑”》的完整解说词时，就透露出：针对关键点和风险点，中央纪委不断加强内控机制建设，严控决策权、审批权。在即将提交中央纪委七次全会审议的《纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》中，对线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、审理、监督管理等各个环节的程序、规则、权限，进行了严格的规定。“下一步，地市级以上纪委将探索把日常执纪监督的职能分离出来，成立专门的执纪监督部门来负责，纪检监察室专司执纪审查，不固定联系某一地区和部门，以避免长期接触带来利益瓜葛。”

    中纪委王岐山书记在十八届中央纪委七次全会上的工作报告全文，在2017年工作部署中，再次提及，“要深化纪律检查机关内部体制改革。围绕全面从严治党，持续深化“三转”，在推进纪检和监察体制改革的同时，探索内部机构改革。创新组织制度，调整内设机构，将执纪监督和执纪审查部门职责分开，使执纪监督、执纪审查、案件审理各环节相互协调、相互制约。”已经出台的《纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》中，对执纪监督、执纪审查、案件审理各环节相互协调、相互制约的探索进行了进一步强调，同时对线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、审理、监督管理等各个环节的程序、规则、权限，进行了严格的规定，为的就是加强监督制约，管住队伍中的大多数，惩治极极少数。

（三）监委会和纪委的互控机制

    监察体制改革后，监委会和纪委合署办公，深度融合，纪委办理前三种形态，监委办理第四种形态，两者的分工应该比较明确。

   北京市纪委书记、监委会主任张硕辅称，根据改革试点实施方案，将在规定时间内抓紧编制内设机构设置方案，制定监察委员会工作规则、监督执纪工作暂行规定等配套文件，他同时表示，2017年北京市监察体制改革将重点探索留置措施的审批权限、工作流程和方式方法，探索建立监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制。笔者重点从纪委和监委各自设立的干部监督机构来探讨一下监委会和纪委的互控机制。

    根据各方面信息，料监委会也将会专门成立一个“盯自己人的机构”，而且纪委均设立有纪检干部监督室。笔者认为，未来纪委的纪检干部监督室的监督范围应该会延伸到监委会，但监委会自己的“干部监督部门”会延伸到纪委吗？

   笔者认为，最好的解决方法是，实现纪委和监委会各自的干部监督室职能分设，纪委的干部监督室专司纪委监委干部的违纪问题，而监委的干部监督部门则专司纪委监委干部的违法问题，实现两者职能的分设，进而实现两者对纪委监委监督范围的全覆盖，对纪委监委干部违纪违法问题处理的全覆盖。

    另外，目前，纪委干部监督室办理的纪检干部违纪案件由纪委的审理室负责审理，纪检干部涉嫌违法的案件依旧要移送检察院办理，监委会成立以后，其内部成立的干部监督部门将办理纪委监委干部的违法问题，最终的批捕权和公诉权当然依然留在检察院。如此，监委会和纪委之间，也通过彼此的干部监督机构，实现了互控！当然，未来纪委和监委之间的互控机制也可以探索建立，比如案件的移送机制和标准等问题，都需要一步步探索完善。

  通过以上分析，可以看出，监察体制改革后，监督执纪“四种形态”的第四种形态主要形成了监委会和检察院之间强有力的互控机制，前三种形态主要形成了纪委强有力的内控机制，同时，纪委、监委和检察院之间也形成了彼此的互控和内控机制。

   关于纪委、监委、检察院之间的内控和互控机制构建，笔者还有几点粗浅的思考和建议。

（一）进一步提高检察院侦查监督、公诉部门的地位。

   长期以来，检察院侦查监督部门对本级自侦部门的侦查权监督名不副实，监督乏力孱弱也造成了检察院自侦案件内控机制的不顺畅，监委会成立以后，应该进一步提高检察院侦查监督部门的地位和作用，让侦查监督部门对职务犯罪案件的侦查权监督实至名归。

   另外，下一步，检察院的公诉部门将按照专业化的要求进行扩展，比如目前很多地方在原有公诉部门基础上设立金融检察部门、知识产权检察部门、环境资源检察部门。检察机关应该及早做打算，增加公诉部门的人员配置，配强配足，提高人员的自行补充侦查能力、诉讼监督能力。

（二）进一步发挥纪委的案管部门和审理部门的作用，切实提升其功效。

    正如检察院的侦查监督部门对自侦权监督孱弱，纪委的案件监督管理室同样面临这个难题。按照规定，纪委的案件监督管理室负责监督检查纪检监察机关依纪依法安全办案情况等，但目前案管部门的监督检查权确实运用得不太充分，下一步，可制定专门的硬性办法，进一步提升案管部门的作用。

   纪委的审理部门作为执纪监督、执纪审查、案件审理闭环系统的最后一个环节，作用至关重要。案件审理室要充分发挥把关作用，对纪检监察室审查的结论不是简单信任，而是要认真审核、充分监督。正如，中央纪委案件审理室主任罗东川所说，“实际上权力给它做了一个切分，它就体现了一个权力的监督制衡，不是由一个部门把一个案件能够主宰，整个过程能够进行处理。比如说审理我就对你调查这些事实，包括你的取证，你的定性这些准不准，我还要来给你们把一道关，避免他在操作上，我有一些自己的想法或者有一些不合规定的东西在里面。”以期，真正形成执纪监督、执纪审查、案件审理每个环节各司其职，形成既相互协调又相互制约的工作机制。

   另外，纪委的审理部门可以充分借鉴检察院“公诉部门提前介入侦查”机制，对于重大的违纪案件，纪委的审理部门可以提前介入。2017年2月15日，《中国纪检监察报》发表文章，可考虑职务犯罪案件调查终结移送检察机关监督审查追诉前，建立由监察机关案件审理部门统一审核、统一出口的工作机制，并由案件审理部门统一对口检察机关职务犯罪检察部门，以统一监察机关对职务犯罪案件的处置标准。这条建议也非常好，但前提是要进一步提升纪委审理部门的地位和作用。

（三）律师能否介入？

   中国政法大学终身教授陈光中曾表示，监委会具有侦查权确定无疑，既然调查活动包含了侦查，并且在程序上与检察院的审查起诉阶段相衔接，那么公职人员接受调查时就应当允许辩护律师介入。“不能让腐败犯罪案件成为例外，当然在这个基础上可以适当作一些调整。”笔者同意这些说法，律师应该被允许介入监委会的侦查活动。

    问题是，律师可以介入党员干部的违纪审查吗？笔者认为，短期内不应介入。监督执纪“四种形态”的前三种形态律师不宜介入，毕竟依据的是党规党纪，但从长远来看，监督执纪“四种形态”的前三种形态可以稳妥谨慎地借鉴引入控辩机制，但应格外谨慎，因为一旦引入控辩机制，纪委的执纪监督、执纪审查、案件审理闭环系统就将被打破，涉及到很多环节和程序的适应和修改。

（四）申诉复查复议和干部监督上提一级

    上文已经提到，纪委的前三种形态是闭环系统，无控辩机制的引入，因此，被审查人对审查结果不服的申诉问题就应该进行研究解决。

   监督执纪规则第四十四条规定：对不服处分决定的申诉，应当由批准处分的党委或者纪检机关受理；需要复议复查的，由纪检机关相关负责人批准后受理。申诉办理部门成立复查组，调阅原案案卷，必要时可以调查取证，经集体研究后，提出办理意见，报纪检机关相关负责人批准或者纪委常委会会议研究决定，作出复议复查决定。决定应当告知申诉人，抄送相关单位，并在一定范围内宣布。坚持复议复查与审查审理分离，原案审查、审理人员不得参与复议复查。

    目前，大部分省级纪委都设立了申诉复查复议部门，只是设置方式有些差别。比如河南省纪委将申诉复查复议室与审理室放在了一起，湖北省纪委在案件审理室内部分设案件复查处，浙江省纪委、福建省纪委已经单独设立了申诉复查室，实现了和审理室的分设。

   下一步，在短期内可考虑将地市级、县级被审查人申诉案件都放到省级纪委进行复查复议，长远考虑，各地市级纪委应该成立专门的申诉复查复议室，并且把被审查人申诉案件上提一级，因此，县级纪委便没必要再设立复查复议室了。

    而且，长远来看，涉及到纪委监委干部的违纪违法案件，可全部上提一级，由本级干部监督机构协助办理，以更有力的态度和措施，力防“灯下黑”！

点击下方“公众号”可订阅哦！

敬

请

关

注