【探讨】吴建雄：监察体制改革不能简单套用刑事诉讼的思维模式，防止把反腐败作为普通的刑事诉讼，以罪与非罪来认识和评价腐败问题
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本文来源于“中国反腐”微信公众号
原题目是：培植国家监察体制改革新理念
摘自《中南大学学报》社会科学版2017年第4期
本文仅限理论探讨，仅代表作者个人观点
先摘取重点
坚持把法治思维和法治方式融入反腐败这场正义之战之中，既防止和杜绝选择性、运动式的反腐方法和偏好；又防止把反腐败作为普通的刑事诉讼，以罪与非罪来认识和评价腐败问题。
对腐败问题的治理，不能简单套用刑事诉讼的思维模式。刑事诉讼的基本原则是有罪追究、无罪保护。显然，这一原则不适用于反腐领域。也就是说，对不构成犯罪的腐败问题是不能保护的，只能依纪依规严肃处理。
党纪与国法共同构成法治防线。习近平总书记指出，在我们国家，党内法规制度也是社会主义法治体系的重要组成部分，而且是我们较之西方国家更有特色的部分。党纪作为对全体党员的要求，很多地方比法律的要求更严格。
从目前国家反腐立法的情况看，最大的弊端是将腐败犯罪的法律规定设置在普通刑事法典之中，难以全面体现以权力侵害为特征的腐败犯罪治理的特殊性。
建立在普通刑事诉讼基础上的程序规范，虽然在一定程度上兼顾了腐败犯罪的特殊性，但难以全面、准确体现职务犯罪与普通刑事犯罪不同的特点和规律。普通刑事诉讼奉行谦抑、宽缓、非监禁化；职务犯罪刑事诉讼则应秉承从重从严、坚决打击的理念。而且，普通刑事诉讼与职务犯罪刑事诉讼价值目标不尽相同。刑事诉讼打击犯罪与保障人权的双重价值目标，不能完整体现惩治腐败所特有的规范公共权力的核心价值，模糊了巩固党的执政地位、维护国家权力人民性的政治意旨。
目前，学术界在监察体制改革问题上还存在思想不够统一、认识不够全面的现象，有的对改革的授权、职能定位、机构整合等提出质疑，甚至对其“合宪性”表示忧虑。这些思考对改革的稳妥推进不乏积极意义，但是也暗含着重形式轻实质和学科本位的思维方式，这种思维方式用现成的法律文本来观察和考量涉及全局的重大政治改革，只注重形式上的正义，而忽视实质上的正义，甚至把两者对立起来、割裂开来，这就自然难以认清和揭示监察体制改革的客观性和正当性。
确立实质正义的法治反腐理念，就要认清监察反腐与党纪反腐合署运行的正当性，深刻理解两者的合署运行，是党的领导和国家政权有机统一的内在机理，是治权治吏严字当头、纪法合力的法治要求；认清检察机关反贪渎职职能转隶到监察委员会的正当性，深刻理解转隶对整合国家反腐败力量，厘清国家监察与检察监督关系，坚持侦、诉、审刑事法治原则的重要意义。
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深化监察体制改革蕴涵着社会正义和法律理性的价值追求。这种价值追求就是国家监察的法治理念。国家监察法治理念是基于对反腐败规律的认识而形成的指导监察活动的理性认识。它是对其法治反腐功能的认识的深化,是对反腐执纪执法规律的总结,是自觉实践法治反腐功能的指引。国家监察的法治理念确定了监察活动的方向，决定着监察职能的品格。
党的十八大以来，我国反腐败斗争进入了向法治反腐模式转型的历史发展新阶段。“反腐败斗争形势依然严峻”和“反腐败永远在路上”的战略研判，构建权威高效国家监察体系的重大政治任务，都要求我们坚持把法治思维和法治方式融入反腐败这场正义之战之中，既防止和杜绝选择性、运动式的反腐方法和偏好；又防止把反腐败作为普通的刑事诉讼，以罪与非罪来认识和评价腐败问题，促进反腐败国家立法和制度建设，充分体现我们党执政兴国的历史使命，体现中国反腐败斗争的经验、规律。笔者认为，在中国特色反腐败斗争进入新的发展阶段的当下，深化国家监察体制改革应在涉及反腐败斗争全局性基本理论和实践问题上统一认识。
首先要确立“零容忍”的监察反腐理念
首先，要确立“零容忍”的法治反腐新理念。党的十八大以来，习近平总书记多次表明了对腐败现象“零容忍”的鲜明态度，彰显了中国共产党人与腐败现象水火不容的鲜明政治立场和对任何腐败行为、腐败分子都必须依纪依法坚决惩处的法治原则。对腐败的“零容忍”，解决了长期以来客观存在的对腐败行为的惩治失之于宽、失之于软的问题，扭转了反腐实践中“抓大放小”，对重大腐败案件比较重视、对轻微腐败现象却见怪不怪的现象，强化了对腐败分子发现一个就要坚决查处一个的决心，强化了抓早抓小、有病就马上治、发现问题及时处理、绝不养痈遗患的预防腐败思维。监察体制改革蕴含的良法善治机理、刑事手段与非刑事手段并举的治理方式，就是“零容忍”法治理念的重要体现。它告诉我们一个道理：对腐败问题的治理，不能简单套用刑事诉讼的思维模式。刑事诉讼的基本原则是有罪追究、无罪保护。显然，这一原则不适用于反腐领域。也就是说，对不构成犯罪的腐败问题是不能保护的，只能依纪依规严肃处理。因为腐败的衍生大都首先表现于破“德”和破“纪”，只有在这个阶段将其遏制，才是最有效的防范。如果对“微腐败”不闻不问，待到犯罪才进行治理，其负面效果是不可估量的。这也是党的纪律检查和国家监察合署办公、一体运行的法理基础。
零容忍的反腐理念是法治反腐的基本认知。践行这一理念，就要完善反腐败的国家立法，改变现行惩治腐败制度多元化的现状，加快构建集中统一的反腐败法律体系，建立融实体法与程序法于一体、非刑事处罚与刑事处罚结合、与世界反腐败公约接轨的反腐败基本法律，切实做到让“制度的笼子”通上“高压电”。深化国家监察体制改革，应着眼于增强惩治腐败的必然性，坚持制度面前人人平等，制度面前没有特权，不管什么人，“出笼”必受惩，“老虎”“苍蝇”一起打，不搞“网开一面”和“下不为例”。着眼于增强惩治腐败的及时性，对“出笼”行为露头就打，快速处理，及时纠正。着眼于增强惩治腐败的严厉性，综合运用法律、组织、经济等处罚措施，加大惩治力度，特别是对严重损害公众利益的滥用权力行为，要予以重罚，以有力的惩治保证权力规范运行，以强化不敢腐的威慑力、不能腐的防范力、不想腐的自律力。
第二 要确立“纪法共治”的监察反腐理念
第二，要确立“纪法共治”法治反腐新理念。中国特色的反腐法治是党纪与国法的共同之治。“党纪是防腐的戒尺，国法是惩腐的利器，法治反腐必须形成党纪与国法相辅相成，相互促进，相互保障的格局”。一方面，党纪严于国法，并保障国法实施。党是中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，这就决定了党员应该接受比普通人更严格的约束。党纪不仅用来规范党自身的内部行为，更是为了保障国法能够切实的执行。另一方面，国法高于党纪，并强化了党纪效能。党纪是限制党内的，适用范围要小。对腐败分子的惩治,就充分体现了党纪国法的辩证关系。一般而言，“老虎”“苍蝇”们落马之后，走程序有两个阶段：党内处理和法律程序。虽然很多是“开除党籍、开除公职”，移送司法机关处理，但也有的仅做免职处理，其原因就在于他们还未达到违法的标准，但却已是违纪。所以有些人受党纪处分不受国法处理。而那些既受党纪处分，又受国法处理的人，其行为触犯了社会中每个人都要遵守的法律，这种情况下党纪不能代表国法，只有适用国家法律，才能实现罚当其罪，从这个意义上说,国法是对党纪惩治功能的强化。
党纪与国法共同构成法治防线。习近平总书记指出，在我们国家，党内法规制度也是社会主义法治体系的重要组成部分，而且是我们较之西方国家更有特色的部分。党纪作为对全体党员的要求，很多地方比法律的要求更严格。党纪主要对违反道德和纪律的不廉洁或腐败行为进行查处,通过适用党内警告直至开除党籍处分，剥夺违纪者一定时期内的党内任职甚至党员资格，促进全体党员道德品质的培育和自律机制的完善。充分发挥党纪的约束作用，对引领全社会形成守法护法意识有着重要意义。国法是对全体公民的要求，主要对构成犯罪的腐败行为进行查处，通过对犯罪人人身自由乃至生命的剥夺,实现罚当其罪。在反腐败斗争中，只有充分发挥党纪的先导、核心和主体作用,才能促进严格执法、公正执法、文明执法，确保正确有效地适用法律，不断提高反腐败斗争的法治化水平。
第三 要确立“特别程序”的监察反腐理念
第三，要确立“特别程序”法治反腐新理念。加强反腐败国家立法，为腐败治理提供专门的程序规范，是全面推进依法治国的必然要求，也是反腐败斗争深入发展的必然要求。从目前国家反腐立法的情况看，最大的弊端是将腐败犯罪的法律规定设置在普通刑事法典之中，难以全面体现以权力侵害为特征的腐败犯罪治理的特殊性，不能充分体现法治反腐的客观要求，以致反腐败法律资源不足，效能不高，这成为制约反腐败法律治理的重要瓶颈。“程序法治”的反腐认知，不仅指刑事法治的程序规范，而且是刑事程序与非刑事程序的有机结合的法治规范，是体现反腐败斗争规律的特别的程序规范。
当下，建立在普通刑事诉讼基础上的程序规范，虽然在一定程度上兼顾了腐败犯罪的特殊性，但难以全面、准确体现职务犯罪与普通刑事犯罪不同的特点和规律。普通刑事诉讼奉行谦抑、宽缓、非监禁化；职务犯罪刑事诉讼则应秉承从重从严、坚决打击的理念。而且，普通刑事诉讼与职务犯罪刑事诉讼价值目标不尽相同。刑事诉讼打击犯罪与保障人权的双重价值目标，不能完整体现惩治腐败所特有的规范公共权力的核心价值，模糊了巩固党的执政地位、维护国家权力人民性的政治意旨。
确立“程序法治”的反腐认知，就要突破普通刑事诉讼的传统观念。普通刑事诉讼传统观念就是认为职务犯罪与非职务犯罪都是犯罪，其刑事评价和处置具有一致性和不可分性，从而忽视了职务犯罪主体身份的特殊性和犯罪手段的隐蔽性。只有构建以监督公共权力、维护国家政治清明为目的的反腐败程序规范，才能遵循反腐败斗争规律，实现“惩治腐败、廉洁政治”的价值目标。在强制措施、证据采信等规范设计上，考虑到职务犯罪主体身份的特殊性和高智能、高隐秘特点，要作出不同于普通刑事犯罪的特殊规定，并有效解决腐败犯罪的证明标准、建立污点证人与辩诉交易制度、特殊侦查手段的执法主体、境外腐败资产追回、反腐败执法国际协作等关键性、瓶颈性问题，从而为反腐败斗争提供有效的法治资源，并实现与国际反腐败公约有效衔接，推进法治框架下的反腐败国际合作。
第四 要确立“实质正义”的监察反腐理念
第四，要确立“实质正义”法治反腐新理念。西方现代法治强调程序至上，形式正义至上。中国特色的社会主义法治坚持程序与实体并重、形式正义与实质正义统一。深化国家监察体制改革无论从内容到形式，都体现了社会主义法治的基本要求。目前，学术界在监察体制改革问题上还存在思想不够统一、认识不够全面的现象，有的对改革的授权、职能定位、机构整合等提出质疑，甚至对其“合宪性”表示忧虑。这些思考对改革的稳妥推进不乏积极意义，但是也暗含着重形式轻实质和学科本位的思维方式，这种思维方式用现成的法律文本来观察和考量涉及全局的重大政治改革，只注重形式上的正义，而忽视实质上的正义，甚至把两者对立起来、割裂开来，这就自然难以认清和揭示监察体制改革的客观性和正当性。作为中国特色社会主义国体框架内的制度创新，监察体制改革旨在通过调整现行国家权力结构，改变机构设置上与宪法原则不够吻合的状态，从而充分体现人民监督权力的客观要求。如果我们坚持以形式正义与实质正义相结合，秉承党的宗旨、人民利益和宪法法律精神来观察思考问题，充分认识任何法律、制度都必须满足社会文明进步的客观需要，以此为考量的逻辑起点，就会对监察体制改革的未来充满信心。
确立实质正义的法治反腐理念，就要认清监察反腐与党纪反腐合署运行的正当性，深刻理解两者的合署运行，是党的领导和国家政权有机统一的内在机理，是治权治吏严字当头、纪法合力的法治要求；认清检察机关反贪渎职职能转隶到监察委员会的正当性，深刻理解转隶对整合国家反腐败力量，厘清国家监察与检察监督关系，坚持侦、诉、审刑事法治原则的重要意义；认清监察反腐从违纪违规到违法犯罪一体惩治的正当性，深刻理解反腐败不仅限于对构成犯罪的腐败行为的严厉惩治，而且要体现对违纪违规等涉腐问题的早防早治，解决好党纪与国法之间的缝隙问题、贪腐行为规制的法律漏洞和刚性不足等问题。切实做到从实质正义的法治反腐理念出发，为监察反腐法律依据的《国家监察法》提供可供参考的立法建言。充分体现监察实体与监察程序结合，强制手段与非强制手段相并举，违规违法处置与犯罪追诉并行，惩治与预防腐败一体的反腐败客观规律和要求，实现用法治思维和法治方式开展国家监察、惩治腐败。
责编：微云手 杨立邦
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