目标不低，必须努力！——2022年《政府工作报告》解读（海通宏观 侯欢、梁中华）

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 · 概 要 · 

2022年我国将召开中国共产党第二十次全国代表大会，是党和国家事业发展进程中十分重要的一年。2022年3月5日，十三届全国人大五次会议在北京召开，李克强总理代表国务院在会议上作《政府工作报告》。今年经济目标如何设定？宏观政策如何部署？哪些工作任务值得关注？以下是我们的解读。

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目标并不低，政策更积极

在经济形势上，报告指出，“今年我国发展面临的风险挑战明显增多，必须爬坡过坎”。说明短期我国稳增长压力仍较为突出。

GDP目标增速需付出艰苦努力才能实现。今年GDP目标增速5.5%左右，较去年6%以上有所下调。一方面，主要考虑稳就业保民生防风险的需要，并同近两年平均经济增速以及“十四五”规划目标要求相衔接。另一方面，这是高基数上的中高速增长，体现了主动作为，需要“付出艰苦努力才能实现”。这意味着实现今年的目标增速是有难度的。

所以宏观政策在保持连续性的基础上，强调“增强有效性”。报告提出，宏观政策“有空间有手段，要强化跨周期和逆周期调节”，体现了今年的宏观政策把稳增长放在更加突出的位置。值得关注的是，表述新增“政策发力适当靠前，及时动用储备政策工具”。我们认为，这意味着今年上半年更加积极的政策可以期待。

通胀目标持平。2022年CPI增速目标3%左右，与去年持平。在通胀方面，我们认为，目前分化趋势较为明显，短期仍可能持续。一方面，乌俄冲突仍在发酵，供给端受到扰动后，大宗商品价格明显上行。而随着稳增长政策的落地，投资修复也将对生产资料价格形成支撑。另一方面，国内疫情仍然间歇性的时有发生，对人口流动还是产生了比较大影响，出行相关的消费恢复需要耐心等待，因此CPI同比处于低位的可能性仍然较大。

就业优先政策提质加力。关于2022年就业目标，报告提出城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内，两个目标与去年保持一致。但值得关注的是，对于就业优先政策的表述，由去年的“继续强化、聚力增效”调整为“提质加力”，并且强调“对就业创业的不合理限制要坚决清理取消”，“各地都要千方百计稳定和扩大就业”。此外，使用1000亿元失业保险基金支持稳岗和培训。我们认为，在稳增长压力增加的背景下，就业政策也会更加积极。

2

财政：重在支持基建

赤字率下调，但财政力度仍然较高。今年财政赤字率目标设定为2.8%左右，相比去年下调0.4个百分点，与2019年目标一致。今年拟安排地方专项债3.65万亿元，规模与去年持平，比2019年高出1.5万亿元。我们认为，今年赤字率目标下调，资金规模减少2000亿元，主要是为了增强财政可持续性，但是这并不意味着财政支持力度有所减弱。财政部部长刘昆表示，通过跨年度调节，仅中央本级财政调入一般预算的资金，就达1.267万亿元。从资金量上看，这相当于提高赤字率一个百分点。

今年财政支持的力度仍然较高，主要表现在两方面：第一，支出规模增加。今年财政支出规模比去年扩大2万亿元以上，可用财力明显增加。第二，减税与退税并举。报告指出，预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元。在具体措施上更加倾向小型企业。今年对小规模纳税人阶段性免征增值税。对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税。值得关注的是，今年对留抵税额实行大规模退税。其中优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还。

在支出方向上，财政政策在“提升效能”的基础上强调“更加注重精准、可持续”，因此要“大力优化支出结构”。报告提出，新增财力要下沉基层，主要用于落实助企纾困、稳就业保民生政策，促进消费、扩大需求。保障重点支出，严控一般性支出。总体而言，我们认为，今年的财政更加积极，着重发力稳增长，尤其是后续对基建更大支持力度的政策可以期待。

3

货币：重在宽信用，降息非常态

对于货币政策的表述，从去年的“灵活精准、合理适度”调整为今年的“灵活适度”，与2020年更为相似。值得关注的是，今年新增“加大稳健的货币政策实施力度”、“扩大新增贷款规模”，这体现出今年的货币政策比去年更加积极，从而“为实体经济提供更有力支持”，以实现稳增长的目的。

同时报告提出，“发挥货币政策工具的总量和结构双重功能”，说明货币政策更加强调总量和结构的结合。报告强调，推动金融机构“降低实际贷款利率、减少收费”。考虑到央行珍惜正常货币政策空间，我们认为对于降息或需降低预期，而是主要通过银行让利实体实现降成本。同时，预计货币政策或以定向宽信用为主，尤其是加大对小微企业、科技创新、绿色发展的支持。

4

房地产：或进一步调整

关于房地产政策，报告强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”、“稳地价、稳房价、稳预期”，这些表述与去年一致，说明房地产调控的长期方向未变。

但是表述新增“因城施策促进房地产业良性循环和健康发展”。我们认为，近期房地产市场面临下行压力，我国房地产调控政策或将出现多方面的调整。目前，多个城市的信贷、首付比例、房贷利率等政策已经开始放松，核心城市房地产市场有望继续回暖，但是小城市的房地产市场可能面临较大的下行压力。

值得一提的是，报告还提出“探索新的发展模式，坚持租购并举”，我们认为保障性住房建设是今年的重要工作任务。住建部表示，今年将建设筹集保障性租赁住房240万套（间），相比去年的94万套大幅增加。

5

哪些经济任务值得关注？

积极扩大有效投资，基建适度超前。报告提出，围绕国家重大战略部署和“十四五”规划，适度超前开展基础设施投资。一方面，建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施，加快城市燃气管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施，继续推进地下综合管廊建设。另一方面，政府投资更多向民生项目倾斜，加大社会民生领域补短板力度。深化投资审批制度改革，做好用地、用能等要素保障，对国家重大项目要实行能耗单列。

有序推进碳达峰碳中和工作。值得关注的是，报告提出能耗强度目标由去年的“单位国内生产总值能耗降低3%左右”调整为“在‘十四五’规划期内统筹考核，并留有适当弹性”。此外，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这说明支持双碳方向没有改变，但在执行层面不能操之过急，所以运动式减碳的一些做法会得到纠正。

从报告的表述看，未来“双碳”建设重点在于推动能源革命，推进能源低碳转型。一方面，加强煤炭清洁高效利用，有序减量替代，推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造。推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力。另一方面，推进钢铁、有色、石化、化工、建材等行业节能降碳。坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。

此外，报告还提出“启动一批产业基础再造工程项目”、“开展重点产业强链补链行动”、“推动乡村振兴，确定160个国家乡村振兴重点帮扶县”、“加大社区养老、托幼等配套设施建设力度”等任务值得关注。

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