哈耶克：论“深层政府”与“邪恶利益集团”

哈耶克新少数派

奥地利学派经济学评论按：这次美国大选暴露出美国政治制度的许多问题。最严重的就是美国的民粹化、雅典化。民主是公民参与政治决策和表达自由的权利，不是简单等同于平民做主和多数决。多数决是民粹主义。共和、宪政已经包含民主在内。哈耶克在其巨著《法，立法与自由》第12章“多数意见与当代民主”中，分“拥有无限权力的民选议会的弱点”“有组织的利益群体之同盟”等数节详细论述了多数民主的弊端，可以认为准确预言了今日美国的“邪恶利益集团”“深层政府”问题。现刊出该章有关内容，略有删节。

论“深层政府”与“邪恶利益集团”

作者：哈耶克

译者：邓正来、张守东、李静冰

来源：奥地利学派经济学评论

那种认为只应当考虑多数之利益的观点，乃是一种错误的政府治理观念，因为在社会中，每个人在享用并保护其私人财产权的方面，都有权得到所有其他人的支持；否则，较多的人就可以出卖较少的人，并会瓜分较少的人的财产——在这样的社会中，所有息事宁人的人都无法受到保护，所以他们当中的许多人都会起来密谋反对多数。

————《加图来信》

古典代议制政府（representativegovernment）理论认为：当代表们所能够制定的只是他们本人及其后代也必须同样遵守的法律的时候；当代表们所能够提供的只是他们本人也必须承担各自份额的金钱的时候；当代表们施以损害他人的行为与众人同罪的时候，被代表人才可能指望得到善法，才可能指望蒙受较少的侵害，才可能指望保有必要的节俭。

但是，由于“立法机关”的立法议员主要关注的乃是如何通过为特定群体谋取特殊利益的方式以确保得到并维持这些特定群体所提供的选票，所以选举这些立法议员的选民也就很少会去关注其他人能够得到什么东西的问题，而只会考虑他们自己在这场讨价还价的交易中可能谋得的利益。选民们一般只会同意把某种东西给予他们并不怎么了解的人（而且还常常为此牺牲第三方群体的利益），以作为满足自己愿望的代价，但是他们却根本就不会去考虑这些五花八门的要求是否正义的问题。一般来讲，每个群体都会随时同意用公共资金来满足其他群体的利益——即使是不正当的利益，只要这种做法能够使这些其他群体也同意该群体获得它自己认为有权获得的那些利益。这种交易过程的结果，显然与任何人的正当观念不相符合，而且也与任何原则不相符合，因为这种结果并不是以功过的判断为基础的，而是以政治权宜之策为依据的。它的目的注定会不断变化，并把瓜分那些从少数人手中勒索来的财物变成它的主要目的。这实是不受约束的“干预主义的”立法机构所采取的那些行动的必然结果；实际上，代议民主制度的早期理论家早就洞见到了这个问题。即使在今天，还有谁会煞有介事地宣称说，在现代社会中，民主的立法机构之所以向如此之多的特殊利益群体提供各种各样的特殊补贴、特权和其他好处，乃是因为这些立法机构认为这些要求是正义的？保护甲方以使其免遭价格低廉进口产品的竞争；保护乙方以使其免受训练较差的业主所采取的让利销售行为的影响；保护丙方以使其不致降薪；保护丁方以使其免遭失业；所有这一切都显然不是出于普遍利益的考虑，而不论这类保护措施的鼓吹者们如何煞有介事地宣称说这就是为了普遍利益而采取的措施。此外，选民们之所以准备支持这些人的要求，主要也不是因为他们相信这样做符合普遍利益，而是因为他们想得到提出这些要求的人的支持。我们在本书第二卷中讨论过的那个“社会正义”神话，在很大程度上就是这种特定的民主制度的产物，因为正是这种民主制度使得那些代表必须为他们给特定利益群体提供的益处捏造出一个道德上的正当理由。

一如我们所知，每个想得到多数支持的党派都会因为某些特定群体掌握着改变力量均势的选票而不得不允诺给予这些群体（农场主、农民或工会）以特殊利益；因此，如果多数总是满足特定群体的特殊利益，那么人们也就真的会越来越相信，这种做法在某种意义上必定是正义的——就好像这种做法真的与正义（或任何一种道德观点）有什么关系似的。值得我们注意的是，在现行制度中，每个小利益群体都能够实施它所提出的要求，但是它所依凭的方式却不是说服多数并使多数相信它提出的要求是正义的或公平的，而是对那些已得到人们基本同意的核心群体施以威胁，即如果不满足它所提出的要求，那么它就会拒绝给予它们在试图成为多数时所必要的支持。据此我们可以说，那种妄称民主的立法机构实是因为它们相信使如此之多的特定利益群体在今天享有特殊补贴、特权和其他好处是正义之举而采取了这些措施的说法，实在是滑天下之大稽。尽管技术高超的宣传偶尔也会感动一些代表特殊利益群体的心肠较软的人士，尽管立法者声称他们一向是基于正义行事的那种说法也肯定会蒙蔽一些人，但是那种被我们称之为多数之意志的投票机器所产生的结果，却必定是与多数人所持有的任何正当观念不相符合的。

有权给予特定群体以好处的议会，肯定会变成这样一种机构，其间，起决定作用的乃是多数之间所进行的讨价还价或交易，而不是就不同主张的是非曲直所达成的实质性共识。从这个讨价还价过程中拟制出来的“多数之意志”，不过是一种以牺牲他人的利益为代价而有助于其支持者的协议。正是由于人们意识到了政策在很大程度能上取决于决策者与特殊利益群体之间所达成的一系列交易这个事实，这才使得“政治”在普通大众的心目中变得如此之声名狼藉。

的确，一些品格高尚的人认为，政治领导人应当全身心地关注公益事业，因此，在他们看来，那种不断向特定群体施以小恩小惠或馈以厚礼的做法，都是赤裸裸的腐败现象；而他们所认为的腐败现象之一便是这样一个事实：多数政府（majority government）所提供的并不是多数真正想要的东西，而是构成多数的每一个群体为了谋取其他群体的支持以求得到自己想要的东西而必须同意给予这些其他群体的好处。情势之所以变得如此，实是因这种现象在今天已被人们视作是日常生活中的当然之事所致；诚然，一些理想主义者对上述那种腐败现象进行了猛烈的抨击，并且认为只要人们再诚实一点，上述那种现象就完全可以避免，但是那些资深老练的政客们对于这些理想主义者的态度却无动于衷，反而只是可怜他们，因为在那些政客们的眼里，他们实在是太过天真幼稚了。我们必须强调指出的是，就现行制度而言，人们所持的上述看法和政客们所持的上述态度无疑都是正确的，而只有当我们把上述那种腐败现象视作是所有代议政府或民主政府所具有的一种不可避免的属性（an inevitable attribute）的时候，亦即把它视作是一种即使是最高尚最体面的人也无力抗拒的内在腐败（an inherent corruption）的时候，人们所持的上述看法和政客们所持的上述态度才是错误的。然而需要强调指出的是，上述那种腐败现象并不是所有代议政府或民主政府的一种必然属性（a necessary attribute），而只是所有依附于众多群体之支持的无限政府或全智全能政府的一个必然产物。之所以只有有限政府才可能是公平体面的政府，实是因为用以分配特定利益的普遍道德规则是不存在的，也是不可能存在的，正如康德所说的那样，其原因便在于“福利无原则可言，它只取决于意志的实质性内容，从而也就不可能有一项普遍的原则在”。据此我们可以说，并不是民主制度或代议政府本身，而是我们所选择的那个全智全能的“立法机关”的特定制度才会使这种制度必定趋于腐败。

腐败的政府也一定是弱政府：由于执政的多数派无力抵御来自其内部之组成群体的压力，所以它就必须尽其所能地去满足它需要得到其支持的那些群体的愿望，而不论为此采取的措施对其他人有多大危害——只要这种做法不是太容易被人们察觉，或者说，只要那些因此而不得不蒙遭损害的群体所具有的影响力不是很大。尽管这种政府在压制某个少数派所采取的任何抵抗行为的方面强大无比，但是它却根本无力遵循一条一以贯之的行动路线，而只能像一个醉汉驾驶的蒸汽碾路机那样偏来摆去。如果任何更高层的司法机构都无力阻止立法机关给予特定群体以特权，那么这种政府就会蒙遭没完没了的敲诈勒索。这意味着，只要政府有权满足这些特定群体的要求，那么它就会变成它们的奴隶——正像在英国发生的情况一般，这类特定的利益群体居然有办法使任何有可能把英国从经济衰退中拯救出来的政策都无法出台。如果要使政府强大到足以维持正义和秩序的程度，那么我们就必须砍断政客们的“丰饶角”（cornucopia），因为正是他们有着这些“丰饶角”，这才使得他们相信他们能够而且应当“根除一切不满之源”。

值得我们注意的是，实际情况恰恰与民主理论所设想的情势相反：多数并不为人们普遍接受的正当观念所引导，而是去做它认为能保持其多数地位的事，从而能证明自己是公正的。今天，人们依旧以为，多数的同意乃是一项措施之正义的证据，尽管多数中的大多数人对某项措施的同意常常只是他们为了满足他们自己的那部分要求而付出的代价。有些事情之所以被视为是“社会正义”（socially just），只是因为它们常常被这样认为而已，而不是因为除受益者以外的任何其他人经由对这些事情本身的是非曲折的辨识而认为它们是正义的。但是，不断迎合小派别的这种必要性，最终却产生了一系列纯粹无由的道德标准（purely fortuitous moral standards），而且还常常会使人们相信那些受到关照的社会群体真的有特殊理由应当受到这种关照，因为它们总是被挑选出来去享受这些特殊利益。有时候，我们也确实会听到这样一种论辩，即“所有的现代民主政府都认为有必要做这做那”，好像能用它来证明某项措施的价值，说明其不是某种特定机制的盲目后果。

因此，现行的无限民主政府这种机器，炮制出了一整套新的“民主的”伪道德规范（pseudo-morals）；换言之，这些伪道德规范乃是这样一种机器的产物：这种机器使人们把民主政府惯常做的事情或者特定群体能够经由操纵这种机器而从民主政府中勒索到的东西视作是一种社会正义之物。今天，一如我们所知，有越来越多的人都意识到了这样一个事实，即由政府行动所决定的各种收人的范围正在日益扩大；然而，这种信息却只会使那些生活状况仍由市场力量决定的群体去效仿那些受到政府关照的群体的榜样而提出各种新的要求，要求政府向它们做出同样的保证，以确使它们获得它们认为自己应当获得的东西。某个群体的收人因政府采取的行动而得到的每一次增加，事实上都给其他群体提供了谋取同等待遇的一个正当理由。立法机关赋予某些群体以恩惠的做法，使许多群体都产生了希望得到同等待遇的预期，而正是这些预期构成了人们所提出的大多数“社会正义”要求的基础。

至此，我们对当前盛行的民主制度趋势的考察仅仅顾及了一个方面:通过许诺特别利益来收买单独选民。而没有虑及另一个极大增强特别利益集团影响力的因素:通过组织和合作成为有协调的压力团体的能力。我们要探讨的这个因素也就是在很大程度上强化了某些特定利益群体之势力的那个因素，或者说，增强了它们作为有组织的压力群体而进行组织和实施行动之能力的那个因素。的确，正是这个因素使得特定的政治党派得以联合起来，但是它们之间的联合却并不是以任何原则为基础的，而只是作为同盟或有组织的利益群体而联合起来的；在这样的同盟或有组织的利益群体里面，那些有能力进行有效组织的压力群体的关注点，可以说在很大程度上支配了那些因种种原因而无法形成有效组织的群体的思考倾向。这些有组织能力的群体经由它们所取得的那种不断扩大的势力，进一步扭曲或扰乱了利益分配的状况：它不仅使利益分配越来越无视效率的要求，而且也使得利益分配越来越与可以想见的任何公平原则背道而驰。这种情势最终导致了这样一个结果，即收人分配将主要取决于政治力量。事实上，论者们在今天所鼓吹的作为反击通货膨胀之手段的那种“收人政策”（income policy），在很大程度上乃是受了这样一种荒谬想法的激励而产生的，即所有的物质利益都应当由那些掌握着这种政治力量的人来决定。

显而易见，现代民主制度的这种发展趋势中还存在着这样一个维度，即它在本世纪的发展过程中还生成出了一种由行会、工会和专业性组织构成的庞大且极其浪费的准政府机构（para-government）；在很大程度上讲，所有这些机构都旨在实现这样一个目的，亦就是如何把政府所能给出的优惠待遇尽可能地搞到它们各自成员的腰包里。当然，这种准政府机构已经被人们视作是明显必要且不可避免的，但是值得我们注意的是，它实际上只是为了回应（或者在一定程度上是为了在这个过程中免受损害）一个全能的多数政府不得不日益凭靠收买特定小群体的支持来维续其多数地位的趋势才建立起来的。

在这些情势中，政治党派事实上已经蜕变成了有组织的利益群体之同盟（coalitions of organized interests），而这些同盟的行动则是由它们各自机制的内在逻辑所决定的，而不是由它们所认同的任何一般性原则或理想所决定的。当然，在西方世界，也有一些受意识形态支配的党派并不赞同它们各自国家中的现行制度，而且还一门心思地想用某种想象中的乌托邦将它们取而代之；但是除了这些党派以外，人们确实很难再从任何其他大党的纲领之中、甚至更难从它们的行动当中辨识出一种一以贯之的社会秩序观念（亦即为其追随者所认同的那种社会秩序观念）。这些大党会在各种情势的驱使下，通过运用它们的权力而把某种特定的结构强加给社会（尽管这种做法有可能并不是它们所认可的目标），而不是去创造那些能够使社会之构成得到渐进改善的种种条件。

只要我们对那种能够联合采取共同行动并能够操纵现行政策的多数是如何可能形成的问题进行追问，我们便可以清楚地看到，在一个立法机关权大无边的系统中，上述那种发展态势实是无从避免的。原初的民主理想乃是以大多数人就何为正当者所持有的一种共同意见为基础的。但是，就基本价值达成共同意见，并不足以为当下的政府行动确定一项具体的纲领。把支持政府的那些人团结在一起或者把一个支持政府的党派紧密团结起来所必须的那种具体纲领，必定是以不同利益群体间的某种聚合为基础的，而这种聚合却惟有通过讨价还价这个过程才可能得到实现。当然，这种具体纲领并不是不同的群体对应予达到的特定结果所具有的共同欲求的表达；再者，由于这种具体纲领所关注的乃是如何运用政府所掌控的具体资源去实现特定的目的，所以在一般的意义上讲，它乃是以不同群体就下述问题达成的共识为基础的，即一些群体同意向它们当中的某几个群体提供某些特定的服务，以期经由此举而使每一个表示同意的群体都能够获得其他服务的回报。

把不同的利益群体在一种讨价还价的民主制度（bargaining democracy）中依照上述方式而确定的行动纲领说成是多数之共同意见（the common opinion of the majority）的表示，实是一种十足的欺人之谈……对于大多数个人来说，在各种政党纲领之间的选择，主要是一种多害相衡取其轻的选择，也就是以自己的利益为代价而在为其他人提供的种种不同的利益之间做出的那种选择。

只要我们考虑一下党派领袖所面对的那种问题，那么有关政府行动的纲领所具有的那种纯系添加的性质便会极为明确地凸显出来。一如我们所知，政党领袖可能有、也可能没有他本人深为关注的某个重要目标。但是需要强调指出的是，无论政党领袖的终极目标是什么，只要他想达到这个目标，那么他就必须以权力作为支撑。为了谋得并掌握这种权力，政党领袖就需要有多数的支持；然而，如果他想得到这样的支持，那么他就只能够把那些对指导他行事的目标不予关注的人也拢入他的麾下。因此，为了谋得人们对他的纲领的支持，政党领袖就不得不向足够数量的特殊利益群体提供各种有效的诱饵，并把它们凑到一起组成一个多数以支持他的整个纲领。

有组织的利益群体之同盟（当人们最初讨论这些有组织的利益群体之同盟的时候，他们通常都把它们称之为“邪恶的利益群体”）对政府所施以的这种支配，通常会被局外人视作是一种滥用权力的现象，甚或是一种腐败的现象。然而，它却是这样一种制度无从避免的结果：在这种制度中，政府可以用它所拥有的无限权力去采取任何必要的措施以满足它需要得到其支持的群体的那些愿望。拥有这种无限权力的政府不可能在拒绝实施这种权力的同时，仍保有多数对它的支持。当然，我们没有权利谴责政客们去做那些他们在我们为他们设定的位置上必须做的事情，因为确实是我们自己造成了这种情势，其间，人人都知道，多数有权给予社会中任何特定部分的人所要求得到的任何东西。因此，掌控这种无限权力的政府如果要维持自己的执政地位，惟一能够诉诸的方式就是满足足够多的压力群体所提出的要求以确使自己得到多数的支持。

狭义上的政府（亦即为满足人们的共同需求而管理或支配那些专门划拨出来的资源的政府），在某种程度上讲，始终具有上述特征。这种政府的任务就是要把特定的利益给予不同的群体，但是这种任务却与严格意义上的立法任务完全不同。需要强调指出的是，虽然这个缺陷在相对的意义上讲并无大害——只要政府在决定如何运用由它掌控的一定数量的资源的时候遵循它不能更改的规则，但是一旦政府治理与规则制定被混淆了，一旦管理或支配政府资源的人同时也能够决定政府应当控制多少资源，那么这种缺陷就会变成一种令人惊恐的大恶了。

把那些应当界定“何为正当者”的人置于一种惟有满足支持者的要求方能保有权力的境况之中，无异于把所有的社会资源都置于他们的掌控之下，并任由他们使用以实现他们认为对于维续自己的执政地位所必需的任何目的。

如果我们想阻止政府为特殊利益群体提供服务，那么我们惟有一途可循，那就是剥夺政府在这个方面所拥有的强制性权力——这意味着，我们只有通过限制政府权力的方式才能够限制有组织的利益群体的权力。如果一种制度中的政客们认为他们有义务也有能力根除所有的不满，那么这种制度就必定会导使政客们对各种事务的全面操纵或控制；又如果那种权力是无限的，那么它就会而且也必定会被用来为特定的利益群体服务，与此同时它也会诱使所有可以组织起来的利益群体联合起来向政府施加压力。据此我们可以说，政治领袖能够对抗这种压力的惟一手段，便是诉诸一种不仅会阻止他屈从压力而且他本人也无力改变的业已确立的原则。换言之，如果在一个制度中，那些支配政府资源的人不受不可变更的规则的约束，那么这种制度就注定会蜕变成有组织的利益群体的一种工具。

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