《公共财政管理：分析与应用》

作

品

简

介

《公共财政管理：分析与应用》一书是美国知名公共财政研究者米克塞尔教授的代表作品，同时也是一部风行于市场经济国家的公共财政管理类经典教材，自1982年首次出版以来，被美国众多高校的公共行政或公共事务学院选为教材。本书从公共部门管理的视角出发，系统阐述了以美国为代表的市场经济国家公共财政管理的理论与实践。全书从公共财政的基本原则谈起，分析了预算程序的逻辑，在此基础上，重点阐述了美国联邦、州和地方政府的预算结构与制度、预算方法及其实践、预算改革等内容，进而对财政收入来源、结构及其管理进行了详细论述，并对联邦、州和地方政府的债务管理进行了深入分析。

作

者

介

绍

约翰·L.米克塞尔（John L.Mikesell,1942—2019），美国公共财政领域的先行者和杰出贡献者，印第安纳大学布鲁明顿分校公共与环境事务学院荣誉校长教授（Chancellor''s Professor Emeritus）。长期从事政府财政与税收领域的教学和研究工作，于1996-2011年担任《公共预算与财政》主编。研究成果发表于《国家税务杂志》《公共预算与财政》《公共财政季刊》《公共行政评论》《公共选择》《国际公共管理杂志》《公共预算、会计与财务管理杂志》等刊物。《公共财政管理：分析与应用》一书为其代表作品。作为财政管理专家和财政经济学家，米克塞尔教授具有丰富的实践和咨询经验，曾在世界银行、美国国际开发署任职，长期担任印第安纳州预算委员会委员，并对印第安纳、明尼苏达、纽约、夏威夷等州的财政工作开展相关研究。因其在公共预算与财政领域的卓越贡献，于2002年荣获美国预算与财务管理学会颁发的终身学术成就——威尔达夫斯基奖（Wildavsky Award）。

译

者

介

绍

苟燕楠，上海大学总会计师，教授、博士生导师，复旦大学公共预算与绩效评价研究中心主任，中国财政学会绩效管理研究专业委员会副主任委员。长期从事公共财政与预算管理领域的研究和教学工作，为各级政府财政和预算管理提供咨询。出版《公共预算决策：现代观点》《预算与治理》《预算过程中的新政治（第五版）》等专著和译著10余部。

马蔡琛，南开大学经济学院教授、博士生导师。兼任中国财政学会理事、中国国际经济关系学会常务理事等职。长期从事财政学的研究和教学工作，并专注于公共预算领域的研究。系《公共财政管理：分析与应用（第六版）》的译者之一，并著有《山坳上的中国政府预算改革》、《变革世界中的政府预算管理》、《政府预算》等专著和教材多部。

写在前面的话：那些花儿

《公共财政管理：分析与应用（第九版）》终于出版了。

这本书第六版（中文）2005年面世，是本好书，是内行写的书，写给内行，也写给初学者。第一章“公共财政学的基本原则”简洁、明快，支出、收入、债务三部分清晰、深入。

我把它推荐给实务界的朋友们，并从2008年开始，在“公共财政管理”课上用作教材。最初买的那本，封面已经掉了，写写划划很多。书没变，只是旧了，但时代变了，学生和我变了。

新版翻译，当时只道是寻常，结果却辗转悠长。第八版快译好的时候，英文第九版发行了，幸亏有蔡琛和他的团队，还有出版社的不离不弃。

2020年6月见到书时，有些感动。

书做得很好，那些付出，值了。

苟燕楠

2020年6月于上海大学

译者序

PREFACE ONE

我与燕楠合作翻译的《公共财政管理：分析与应用（第九版）》，应该快要付梓出版了。受燕楠兄委托，由我来写这篇译者前言。其实，原作者米克赛尔（John Mikesell）教授已然就本书的中译本专门撰写了一篇序言，从这个意义上讲，作为译者再写一篇前言本来是没有什么必要的。我之所以坚持要写这些文字，主要是想向读者朋友们就这本书以及原书作者米克赛尔教授与我们的一些机缘，做一些交代。

首先，我不得不以非常沉痛的心情对大家说，米克赛尔教授已然不幸于2019年9月12日永远离开了我们，享年77岁。几年前大家就知道他的身体状况欠佳，也恰恰是因为这个缘故，从2016年到2017年，我暂时中断了手头上包括国家社科基金重大项目在内的诸多研究事项，与燕楠合作，用了一年多的时间，集中翻译校对本书，就是希望能够尽早将第九版的中译本付梓出版，算是送给老人家的一份小礼物。从这个意义上讲，我们当时是在和时间赛跑的。但造化弄人，因为各种一言难尽的原因，本书没有能够在原作者生前面世，这确实是一个永远难以弥补的遗憾。此情可待成追忆，只是当时已惘然。

我与这本书及其作者的故事，还要追溯到16年前的2003年。当时，我博士论文答辩刚刚完成，我的导师高培勇老师安排我和我师弟白彦锋博士（现担任中央财经大学财政税务学院院长）共同承担了《公共财政管理：分析与应用（第六版）》的翻译工作。我们经过两年多的艰苦努力，这本书第六版的中译本终于在2015年11月由中国人民大学出版社正式出版。尽管当时我们与米克赛尔教授并不认识，但是在翻译过程中，确实感觉到与通常意义上的公共经济学或者财政学著作颇为不同，这本书呈现了许多独具的特色。在此，不妨将高老师、彦锋和我在第六版校译者前言中的一段文字摘录于此，这对于第九版也应该是同样适用的。“与以往我们所见到的财政类教科书有所不同，它突出了公共财政的管理学导向。不拘泥于宽泛的财政经济理论的推演与介绍，从公共部门财务管理的视角，以公共财政的基本原则和预算改革为基本线索，更加强调公共财政管理的具体运行与操作层面，向读者展现许多以往教科书中未曾涉及的公共财政管理层面的问题，可以说是这本书的一个特色。在国内，对于市场经济国家公共财政理论的一般性分析与介绍并不鲜见。但是，相对而言，就其具体操作层面上的诸多微观问题，往往未能妥为参通解透。……在这样的时代背景下，我们将这本以突出财政管理微观层面为特色的《公共财政管理：分析与应用》推荐给中国读者，对于我国公共财政建设所具有的理论意义与实践价值，自然被赋予了特殊的内涵。”

这本书的第六版中译本付梓后，可谓好评如潮，已然成为许多研究者和实践者的典藏图书，在市场上早已脱销了。记得大约在2008年，清华大学公共管理学院的王有强教授专门找到我，就这本书进行过一次较长时间的谈话。王老师说，从国际视野与中国实践相互结合的角度来看，财政管理问题是具有更强国情特点的，米克赛尔教授的这本书作为一本经典之作，主要是以美国财政预算管理作为分析样本来展开的，确实提供了非常好的分析框架和研究素材，但如果能够借鉴这一分析范式和研究框架，融入中国财政管理的更多元素，我们撰写一本“中国化”的财政管理教材或者专著，对于中国财政理论研究和改革实践而言，无疑是非常有意义的事情。王老师非常鼓励我来担纲开展这个事情，并愿意由清华方面提供一些资助。当时，我还在中国社会科学院财政与贸易经济研究所（现更名为 中国社会科学院财经战略研究院）工作，就此事也专门起草过一个写作提纲，还专门和王老师以及一些学界同仁们讨论过。但到后来，因为工作单位变化等因素，这个事情也就耽搁下来了。然而，这个话题我始终没有忘记。按照南开大学经济学科创始人何廉先生在近百年前所倡导的“知中国、服务中国”的洋为中用的“土货化”研究范式，撰写一本“中国化”的高水平财政管理学教材，应该是一件非常值得期待的事情。期待这个愿望能够早日实现。

2014年，我和我太太获得国家留学基金委公派资助，前往美国从事访问学者研究。也是因为曾经担任这本书译者的缘故，米克赛尔教授盛情发出了邀请，成为了我们的合作导师。我们前往印第安纳大学（布鲁明顿主校区）公共环境与事务学院（IUB SPEA），与米克赛尔教授合作开展了为期一年的研究，在被昵称为“开花屯”的布鲁明顿小镇（Bloomington），我们一家三口度过了一年愉快的时光。米克赛尔教授作为印大的校长讲席教授（Chancellor's Professor），是公共预算与财政研究方向的学科带头人，而印第安纳大学的这一研究方向近些年一直是排名全美第一的。我们在印大《公共预算与财政》课程上使用的，恰好就是这本书的第九版。能够聆听作者本人的讲解，对于这本书的理解自然又更深了一步。在一年多的交往中，米克赛尔教授在学术研究与教学上，确实体现出炉火纯青的造诣，很多深奥复杂的专业问题都能够举重若轻地娓娓道来。在日常生活中，米克赛尔教授也从未摆出什么学术权威的架子。我们好几次中午在学院门口遇到他，他都是一个人步行挺远的路，还要爬不短的台阶，自己去买午饭。走起路来，也没有70多岁年纪的老态。我们夫妻和我女儿都很喜欢这位平易近人的老人，就像和家里的一个长辈谈天说地一样。我们亲切地称呼米克赛尔教授为“米爷爷”，称呼他夫人为“米奶奶”。

这一年宝贵的合作研究，也开创了南开大学财政学科与印第安纳大学财政学科的一种长期科研合作与研究生联合培养模式。这几年来，米克赛尔教授和他的继任者荣恩（Zorn）教授，先后担任合作导师，联合指导了多位博士研究生同学。从这个意义上讲，我在南开大学带领研究生团队所开创的这一支颇具“西域少林”色彩的以研究财政预算管理为特色的财政学余脉，或许也可以算是“米氏财政学”的东方传人。

2015年我们回国之前，就听说米克赛尔教授因病住院的消息，但一直没有机会前往探望。我们夫妻回国后，多次邀请米克赛尔教授在身体条件允许的情况下，来中国访问讲学。大约2017年前后，他有段时间身体恢复的不错，我们开始进入邀请他来华讲学的实质操作阶段。老人家了解到中方高校只能负担经济舱机票的规定，而他又年龄较大，米克赛尔教授还主动提出，可以使用他个人在美国航空公司的里程积分，自费兑换升舱。这一点我们都很感动。不过，后来米克赛尔教授发来邮件，说他身体状况又不大好了，无法远途旅行，此事只好作罢。真没有想到，2015年夏天，在“开花屯”那个叫做“哈巴奇”（Mr. Hibachi）的餐馆，我们一家三口请“米爷爷”“米奶奶”一起吃饭，竟然就是我们和米克赛尔教授见的最后一面。音容笑貌，宛在眼前，然而斯人已逝！

2016年初，有一次我在复旦大学开会，燕楠教授请我在学校食堂吃饭。我们谈起了《公共财政管理：分析与应用》第九版的翻译一事。中国人民大学出版社已经和燕楠签订了翻译出版合同，最初是翻译第八版，结果临近翻译结束的时候，原书第九版又面世了，故又改为翻译第九版。但燕楠同时还有行政领导事务的重任在肩，谈话间邀请我加盟此事，以期尽快收功。其实，我主持的国家社科基金重大项目等研究事项的档期，当时已经安排得几乎密不透风了，但一则燕楠兄是我多年的好朋友，二则考虑到与这本书的这许多渊源，我义不容辞。后来，经燕楠的推荐，人大社的责任编辑直接联系了我。我们约定，一是，燕楠与人大社的合同继续有效，我只是助力促成此事；二是，燕楠仍旧担任第一译者，我仅是附其骥尾而已。说来也巧，这本书第九版的责任编辑朱海燕老师，恰好是十多年前我翻译第六版的责任编辑，后来因为工作单位变化，我和她也好多年没有联系了。朱老师对我仍旧还有印象，大家说起来当年的往事，都不禁感慨，十多年岁月，就这样在弹指声中远去了。此后我与我南开大学的研究生团队，用了将近一年半的时间，终于在2017年国庆节前，完成了译稿。

以上大体就是我与这本书以及原书作者的一些故事，希望没有耗尽读者朋友们的阅读耐心。

感谢复旦大学苟燕楠教授带领的研究团队，在本书第八版的初稿翻译中付出的辛勤劳动。我在南开大学带领的研究团队则主要参与了本书第九版的初稿翻译工作，团队成员包括张莉、袁娇、李宛姝、苗珊、赵青、朱旭阳、赵笛、桂梓椋、金海音、安颖、高红、何思玉。在此一并致谢！

感谢中国人民大学出版社的朱海燕老师和责任编辑们，她们为本书的出版付出了大量心血。

在2005年出版的本书第六版中，高培勇老师、白彦锋博士和我三人合作撰写了校译者前言，其中我们曾经写下过这样一段文字：“我们校译的这本《公共财政管理：分析与应用》，……覆盖了20世纪末到21世纪初叶市场经济国家公共财政管理的几乎所有重要的研究领域，也反映了这些领域所能达到的研究水平。在结构安排上，这本书强调了预算管理之于公共财政体系的重要作用。这种以预算管理为核心的财政管理学研究框架，对于我国传统财政学研究范式的重构，所可能产生的影响将是十分深远的。从这个意义上讲，这也恰好印证了近年来我们所探求的财政学与公共管理学相互融合的研究范式。在校译过程中，尽管我们竭尽全力以求准确无误，尽可能表达出作者的原意，尽可能向着“信、达、雅”的境界多前进一步，但这些目标是否达到了，“付梓即为千古事”，只能交给实践去检验，历史去评说。因时间紧迫，水平所限，或有不尽如人意之处，望读者朋友们批评指正。”

今天我所要说的，也同样是这样几句话。我想，燕楠教授也应该会同意这样的表述。

马蔡琛

 2019年12月25日 草于

G1709次列车 收笔于洛阳龙门站

  2020年1月1日  定稿于  白河之滨 天津桥畔

中译本序

PREFACE TWO

财政管理之体（原则）用（实践）源流（过程），皆政策分析、官民管理及政府财政诸领域所应了然者。财政系统之方法如何，目标何在，其嬗变之结构动力如何，原则何在，与夫未来从业者所必备之技能，皆本书主旨之所在。故本书虽非财政领域培训之指南，亦诚可谓初级从业者入门之阶梯，中级主事者跨海之津梁矣。故公共财政学虽为经济、政治、法律、会计、工商管理及相关学科之应用，然本书固非以诸科为蕲向者也。凡需了解公共预算及财政学之学者、诸生，无论身处公共行政、公共事务，抑或公共政策何种领域，皆可读吾书也。诸生倘能由此以进，不唯通晓公共财政学之内涵，且能以此分析、衡定、管理公共财政，是所望焉。

本书所涉及之领域有二。其一，若干章节传授财政管理与实体财务运作分析之基本技能。此技能不唯重要，适用亦广，不论何种国家、政府，不论政治、经济之领域若何，亦无论公私及营利与否，皆可互通。若干章节则涉及预算过程、财政管理及内部控制之基本原则。此类原则虽亦普适，尚需视其特定实体之组织架构与管理章程而有所变通。要之，理论之运用，当视机构自身之利益所在，不可擅更其组织架构以凑理论，以致割足适履之失。其二，财政管理之原则既定，本书由此分析美国联邦、诸州及地方政府之运作，间或旁及他国（尤其与增值税相关者）。所以如此者，非以美国为楷范也，乃因其财政运作之过程及结果稍明晰，资料之获取亦易，堪为前述原则之明证耳。

论及美国政府财政，当稍知其情势。2007～2009年之大衰退予美国以重创，政府财政机构及制度系统几近崩溃，联邦、诸州及地方财政迄今（指本书修订版杀青）未能毕复。值此量劫之中，经济衰退之时，政府仓促应对，多乏良策，以纾其困。当此之际，政府财政系统之弊尽显，然迄至今日，尚有府院毫无作为。及衰势既终，不唯立法者为之释然，彼辈竟似忘之矣。倘经济家知避衰渡劫之道（虽然，彼辈实亦不知），为政者亦必深闭而固拒之也。天道有常，予固知衰退之终将复临于美国（他国亦然），虽其时似未可必，影响尚难遽言。勿谓老夫言之不预也。

曩日之问题讫未改善，联邦政府之财政亦违其所期。不唯赤字未能削减，以与经济之承受力相协；遑论增其所入之盈余，稍减联邦之债务矣。故事，国债之增幅若能有恒，欲政府债务之可控，经济尚堪承受，其于美国，是亦不难。可怪者，今之立法者于此竟亦无能为力。联邦政府之AAA主权信用遂失，联邦债务故亦无以为信贷风险衡平之标尺，是皆国会之胡作非为有以致之。此一“自摆乌龙”，近世以来，尚无出其右者。 

若夫诸州与地方政府之弊况尚有不同，诸州与联邦则或同或否。预算之完成无以及时，此其所同也；州府弊政虽较联邦为少，应对施为则逊联邦之周旋灵便，此其所异也。上下之见既未克协，遂有州府闭户无为矣，其闻望亦因之大失。盖既欲跨国企业之来，固当因时而佑助之，岂可阖闭公堂而固拒之，不副所期。此等企业于先进诸国皆经营有年，其有所期亦恒情也。

虽然，与联邦相较，州府之所为其利亦大矣。或有市府，既无以偿其向日之开销，遂乞联邦法院予之以破产保护，庶可公然捐其宿债。其所负者，或退职之民，或劬劳之众，或近日方以金钱赍贷之者也。倘自商道观之，破产诚精明之举也；倘自其社群观之，“言而有信、负债当还”，此天经地义者也，该府所为，岂非不磨之玷！夫政府岂可以商人之所为自期乎？！尤有甚者，或有州府，迫其所属市县破产，州府之膺此任者，乃尽摒其属僚，收其事权。此其所为较前尤苛，盖自请破产者，其官员于财政危局虽难辞其咎，尚多留任，其受命破产者则无此幸矣。

此皆美国政府财政失措之显例。由此返观，或不无一得之益。盖诸所失政，皆非必然者也。倘于本书所言财政之理，执体而应用之，其难固可免矣。

本书略有二事，乃同类诸书所无者。其一，业习公共财政者当明钱货之原。此所谓明，非泛言之也，当切其缌理。前版有言，“兵马未动，粮草先行；财政不备，庶政难成。”夫财政收入之系统、项目及政策，此皆公共行政者所当知者也；其行政之费用乃他人所出，亦此行政者所当知者也。或有不知，唯知靡费钱银，一而且再，再而且三，不知底止，此皆清议所指目之恶仆，乃良政之大敌，固宜人人斥之也。其或唯知滥施佑助，而不问使费所出，亦当引以为耻。盖受益者当有所献，收入、消费及资产评估亦当赋敛，此皆政府资财之原也。故本书所重者，不惟解释、揆量此资财之原，亦以自主分析之法畀与诸生。其二，诸生既习公共预算及财政课程，倘不能辅之以运算（甚至巨量之运算），则无以坚其所学。故本书诸章多附习题，俾学者演而算之，以求其果。诸生唯学而时习之，方可究其本原之理，终能证道混元。或有诸生，倘未习电子制表程序之用，是则正当其时矣，盖此法既用，运算之简易必远胜从前。此程序可自学，亦可从学于他人，要当“行不由径”，依其正途。不宁唯是。既知置数字于表格，亦当知其所以然，明此数字之所指，则善矣。制表程序既可自学，故本书所致力者，乃在授诸生以问题之何所是（what)及其所本之何以故（why）。倘明其何以故，则其程序之操作甚为易矣。其但知刻舟求剑，以数字代入既有表格者，又安能有独立之思？虽然，前述演算但以纸笔为之亦可，惟需时略久而已。

本版所用数据，已含括近一年所发布者。政府诸财政信息，见诸上版文字及表格者，亦皆予以更新。自官方所定大衰退之结点以来，政府补弊诸策及新订之财政法规，皆与焉。新增内容之尤要者，尚有：2011年之《预算控制法案》(Budget Control Act)，已为联邦政府新定最大支出及债务上限；联邦政府主权信用评级之下调；近年之市政违约、破产申请及政府破产管理；国家及地方政府养老金计划之财政问题；另及联邦所得税修复之尝试，虽或徒劳之举也。除增补若干习题之外，本版另新增及修订若干案例及侧栏按语，所用文献亦予更定，以与最新露布之文献、法规及数据相协。

本书倘有改进，多蒙敝校同事恳切赐正。年复一年之印大诸生，亦以其建议及意见无私相告，诚最佳之审校也。或有诸生远自异域，亦能就书中所述技能及原则普适与否，启我之思。就中尤以自俄国、中国、墨西哥诸国来者，所见最可宝重。兹一并致谢。复旦大学苟燕楠教授、南开大学马蔡琛教授两君子以中文惠译本书，在此亦特致谢忱。感谢诸君。 

                                                                                   约翰·L·米克赛尔

戊戌年仲夏

草于 印第安纳大学（布鲁明顿 主校区）

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