基层法官流失的图景及逻辑 | 数据法学专题
基层法官流失的图景及逻辑：
以Ｙ省部分基层法院为例
作者：张青 ，云南大学法学院副教授，四川大学法学院诉讼法学博士后。
来源：《清华法学》2018年第4期。本文注释已略并有删减，建议阅读原刊。
【内容提要】
基层法官流失一直以来是困扰我国基层法院的一个突出问题。通过对Ｙ省若干基层法院的实证研究发现，基层法官流失整体上虽呈逐年递减的趋势，但从微观层面看仍较为严重且表现出显著的地域性。从流出与流入人数对比看，经济社会发达地区与偏远落后地区基层法官流失率最高；远离大都市且经济发展较好的地区基层法官流失率则相对较低。从类型上看，总体以内向型和外向型的体制内流动为主，市场型流动极为有限。其中外向型与市场型流动所占比重同法院所在地区经济社会的发展程度呈正比例关系。从流失人员的构成来看，表现出年轻化、高学历趋势。在新一轮司法改革背景下，应对基层法官流失，应在考虑地区差异的同时注重法官职业保障深层次制度的完善，而不能仅仅关注福利待遇的提升抑或纯粹的行政压制。
一、问题、方法与材料
基层法官流失问题自上世纪末以来一直是司法实务界热议的话题，〔１〕尤其是在最高人民法院近期发布的《关于贯彻执行〈关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见〉的实施意见》对离职法官从事与原任职务相关的营利性业务作了史上最严厉的规定以后，更是获得实务部门以及社会舆论前所未有的关注。然而总体上看，除了法制类报刊持续撰文予以报道和讨论以外，〔２〕鲜有针对基层法官流失的专门性学术研究。偶有论及亦多侧重于静态的制度层面分析，〔３〕缺乏充分的实证资料支撑。正在进行的新一轮司法改革一方面使得基层法官面临着更为微妙和复杂的司法环境，另一方面又为从根本上解决基层法官流失问题带来了新的契机。鉴于此，亟需对该问题重新加以检视。本文拟以西部地区 Ｙ省５个典型地区基层法院为样本，对新一轮司法改革以来基层法官的流失问题加以分析。笔者于２０１７年 ５月针对Ｙ省基层法官的生存状况展开了广泛的问卷调查，收回有效问卷近５００份。笔者还于２０１７年７月至８月对这些地区的基层法院进行了为期近一个月的实证研究，并获得了较为充分的一手材料。其中有关基层法官流失的数据主要集中于２０１３年至２０１７年 ８月，基本囊括了新一轮司法改革从全面展开到初步完成整个阶段的数据，因此具有较大的参考价值。此外，考虑到调研结束至今已有较长时间，为确保数据的可靠性和结论的准确性，笔者于２０１８年 ２月对调研单位进行了回访，以便于了解其法官流失情况的最新动态。
为避免不必要的误解，在正式展开本文的研究前，有必要就两个基础性问题作简略交代。一是本文以西部地区Ｙ省部分基层法院为研究样本，在社会、经济与文化方面的地域差异十分显著的背景下，是否能够以及在何种程度上体现我国基层法官流失的整体状况，亦即立足于“小地方”的经验研究能否实现 “大论题”的理论关怀，这实际是任何个案研究所共同面临的理论难题。对此，人类学和社会学界曾有过持久的争论。尽管存在具体路径上的细微差异，但对于个案研究在一定范围内所具有的普遍意义已基本达成共识。如人类学家埃里克森即认为，作为一种方法论，个案研究与普遍论并不必然发生矛盾，“你可以在人类学分析的一定程度上是一个恰当的相对主义者，同时提供理由说明某种特定的潜在模式对于所有社会或人们来说是共同的。”〔４〕社会学理论亦有相似的观点。〔５〕 就此而论，本文的研究能够在服务于研究目的所需的范围内获得整体性意义。首先，Ｙ省虽地处西南地区，地理环境复杂，社会风俗与文化多元，经济与社会发展同东部发达地区相比存在较大的差距。但这些自然、经济与社会文化特征与其他大部分中西部地区的情况具有高度的相似性。因此对其基层法官流失的个案研究，至少对于中西部地区而言具有较大的类型代表性。其次，本文的研究目的在于试图通过解剖典型个案发现我国当前基层法官流失的一般规律及其内在结构性制约因素。故在具体样本的选取上，关键在于个案所具有的类型代表性大小。而作为本文研究基础的５个地区中，Ｋ市为省会所在城市，是典型的都市社会；Ｂ市为经济社会较为发达的地级市，代表了我国大多数中等发展程度地区；Ｎ、Ｑ、Ｘ为经济社会相对落后的自治州，代表偏远贫困地区。如果从类型代表性看，这些地区及其基层法院一方面无疑是西部地区的基层法院，但另一方面其也是全国各地非常普通的基层法院中的一员。对这些地区基层法官流失问题的分析亦因此获得了超越个案本身乃至西部地区的外推意义。此外，尤为重要的是，基层法官流失问题并非普通的社会问题。其本质上事关国家权力配置与司法管理体制。在国家宏观权力架构与司法管理体制的整体规制下，地区差异往往只能带来基层法官流失状况量的差异，并不能引起质的不同。
二是关于 “法官流失”的界定。有学者认为，在同一司法系统内部，从一个法院向另一法院流动不能称之为流失，因为司法系统内的人员数量并未减少，不存在 “失”的问题。〔６〕的确，司法系统内的法官流动对整个国家司法力量来说并不会造成数量上的直接减少。然而本文并非从一般意义上讨论法官流失问题，而是聚焦于基层法官的流失。对于人员输出的基层法院而言，即使是内部流动亦是人员的直接流失。而且近年来不少基层法院持续的内部流动实实在在地对其产生了巨大的压力，尤其在员额制改革的背景下使得原本已经突出的人案矛盾日益严峻。因此从改革后稳定基层司法队伍、维护司法质效的角度看，基层法官在司法体系内部的流动理应纳入基层法官流失的考察范围。鉴于此，本文的法官流失不仅包括向体制外的流失，还包括向其他党政部门及法院系统内部的流动。
二、基层法官流失的整体样态
（一）基层法官流出与流入数据对比
１．基层法官流动的总体情况。调研共收集到Ｂ、Ｎ、Ｑ三个地州以及Ｋ市Ｓ县和Ｄ县 １４家基层法院近几年较为全面的法官流动数据。自２０１３年至２０１７年８月近５年期间，各基层法院共流入法官２３５人，流出１６５人。其中流出人员与流入人员的比值为０．７，〔７〕流出与流入人数几乎处于持平状态。此外，２０１７年５月，笔者对Ｙ省基层区、县法院近５００名法官的问卷调查显示区法院与县法院分别有８２％、８３％的法官曾想过离职或正在考虑离职；已准备离职者占４％及３％，而两类地区法院从未想过离职的法官仅为１４％左右。可见现阶段基层法官去职已然成为一种普遍心理。除已离开法院的人员外，尚存大量潜在的流出人员。
从横向区域对比看，基层法官的流失呈现出较为明显的经济社会关联性。鉴于Ｋ市仅收集到Ｓ和Ｄ法院的相关数据，故在进行跨区域比较时主要以Ｂ市、Ｎ以及Ｑ州近年来各基层法院人员流动的平均数与之对比。如表１，近５年来在各地区的基层法院中，靠近Ｋ市主城区的Ｓ县基层法官的流失情况最为严重，其次是Ｑ、Ｎ州与离主城区相对较远的Ｄ县，Ｂ市基层法官的流失情况相对较好。
结合访谈材料判断，之所以出现这种状况，主要取决于基层法官所处的区位状况及其经济发展水平。Ｓ县由于紧靠Ｋ市主城区，属于半都市社会。加之所招录人员个人综合素质较高，相比其他地区的基层法官，该地区的法官拥有更多的选调、内部选拔等机会，而且辞职以后依旧能迅速适应新的工作环境和生活状态，因此法官流动较为频繁。而Ｑ与Ｎ州基层法官出现普遍流失的现象主要因其大部分地区生活条件过于艰苦，基础设施建设与医疗、教育条件等较为落后。Ｄ县较Ｓ县略显偏僻，但亦紧邻Ｋ市主城区，这种区位条件也为基层法官的流动创造了较为便利的条件。Ｂ市则一方面地处边疆，远离核心城市带，其基层法官并不具备类似Ｓ县法官的流动优势；另一方面，其经济社会发展水平在Ｙ省位于中间状态，基层法官的工作、生活条件亦较偏远贫困地区更为优越。从而决定其呈现出较低比例的人员流失。
从纵向层面看，基层法官流出与流入均显示出逐年递减的趋势（如图１），而且除２０１７年以外，〔９〕各年份流入人数均高于流出人数。一个可能的原因在于经过改革开放以来的发展，特别是２０１０年以来，各地经济与社会发生了巨大的转变。地方各级财政收入及对法院的财政支出持续增加的同时，中央和省级财政亦加大了对基层法院的保障力度，尤其是偏远贫困地区基层法官的司法环境与工资待遇较以往已有实质性提升，尽管尚存种种问题和困难，但积极层面的发展和变化仍然较为显著。
２．三个典型基层法院的法官流失状况。以上是对Ｙ省不同地区基层法院人员流入与流出情况的宏观分析。为了确保分析结果的准确性，下文将以Ｋ市的Ｓ、Ｄ县与Ｎ州的Ｇ县三个典型基层法院为例，对前文的的分析予以进一步的检验。其中，Ｓ、Ｄ和Ｇ分别代表了经济社会发达的半都市地区、较为发达的传统农业县城以及发展程度较低的偏远贫困地区基层法院。表２是三个基层法院近五年人员流入与流出情况的横向对比，其中Ｓ县法院的流出率最高，流出与流入总数的比值为１；其次是Ｇ法院，流出与流入比达到０．９３，远高于总体调研地区的０．７；Ｄ法院流出与流入比为０．７５。这基本上与调研的整体状况保持一致，即经济较为发达的Ｓ地区与偏远落后地区流失率相对最高，经济发展水平一般而且靠近Ｋ市主城区的Ｄ法院的人员流失率略低于前两个地区，但因其区位因素亦有较高的流失率。
从纵向年度变化层面看，三个基层法院同前述整体情况相比存在较大的差异。如图２所示，Ｓ县法院的人员流出起伏较大，而且２０１５年以来有上升的趋势；Ｄ县法院人员的流出虽有小幅度波动，然自２０１３年以来基本处于平稳下降的状态；Ｇ县法院的人员流出量一直较为稳定，其中２０１３年至２０１５年逐年缓步上升，２０１５年以后则又出现缓步下降的相反趋势。在人员流入方面，三个基层法院则基本与整体流入情况相似，在波动中逐年下降。〔１２〕
基层法官的通常流出方式，大致可以将其分为两类：一是主动型法官流失，即法官辞职或通过调任、挂职及选调等方式离岗、离任；二是被动型法官流失，即在职法官因死亡或者根据国家有关年龄与纪律规范的规定，遭辞退、退休或离岗退养。其中第二类流失实际属于人员的自然更替，是每个单位及组织所共同面临的问题，其在本质上难以真正被归为基层法院人才流失的范畴。因此，为准确把握基层法院人员流失问题，须进一步就主动型法官流失予以专门探讨。表３与图３分别为三个典型基层法院主动型人员流出与流入情况对比以及各年度主动型人员流出情况。表３显示，主动型流失数据与流入数据的比值同表２的数据相比略有不同：一是主动型流失人员与流入人员的比值普遍有所下降；二是Ｇ法院取代Ｓ法院成为流失率最高的法院，Ｄ法院在三个基层法院中的流失率仍为最低。而在主动型流失的年度变化方面，如图３，三个基层法院的数据走向大致保持了图２所示的基本结构。通过以上分析可以发现，Ｙ省基层法院的法官流失呈现出较强的地域性特征。其中靠近Ｋ市主城区的基层法院以及偏远落后地区的基层法院人员流失率最高，流失现象也最为严重；而远离省会城市主城区且经济发展较好的地区基层法院人员流失率则相对较低，其法官队伍的稳定性则相对较高。
（二）流出法官的主要去向
从宏观数据统计结果看，获取到详细数据的基层法院近五年主动型流出人员共有１２５人，其中５１％流向了其他法院，３９％被选调到了党政机关，２％流向了检察机关，流向律所和国企的分别各占１％，其他流向为６％。〔１６〕亦即有超过一半的人员离职以后实际仍然在法院系统内工作，而超过三分之一的人流向了党政部门。因此基层法官的流失去向主要集中在体制内的流动，完全脱离体制走向社会的仍是绝对少数。这一方面是因为Ｙ省整体经济发展水平较为落后，法律人市场化程度不高，市场性法律职业的社会需求度和容纳度均较为有限；另一方面也与基层法官整体综合素质有关，对于大多数法官而言，在体制内流动的发展机会要远大于体制外所提供的机遇。由此也可以看出，公开透明以及畅通的晋升空间和渠道，对于留住基层法官具有根本性的重要意义。
如前所述，由于基层法官流失具有较为明显的地域差异，故为了便于区分不同区域基层法官流失去向的基本状况与特征，有必要对不同类型基层法院的人员流失去向从横向层面予以对比。图４是 Ｎ、Ｑ与Ｘ三个自治州基层法院流失人员去向的对比图。去掉退休、死亡等被动型流失人员后，各地基层法官的流失去向同总体去向情况呈现出较高的一致性，离职法官的首要去向均为法院系统；其次为党政机关；仅有极少人员辞职后流向了企业或者律所。
相比经济社会相对落后的民族自治州，Ｋ市（以Ｓ县与Ｄ县为代表）在离职法官的去向方面则有较大的差异。如图５所示，除了被动型流失外，Ｋ市基层法院近几年人员流失去向主要为党政机关，占流出人数的３１％；在少数民族地州占比最大的其他法院在Ｋ市基层法院占比仅为４％；同时，向其他企业或律所流动的占比有大幅增加，达到了１０％。
如果从微观层面对Ｋ市与偏远地区基层法院的人员流失去向进一步加以比较，区域差异则尤为显著。如图６，排除被动型流失人员以后，Ｄ法院流失人员中流向党政机关与律所及企业者几乎各占了一半；Ｓ法院４１％流向了党政机关，１２％流向了律所与企业，仅有６％流向了其他法院；与此相反，流失人员中，Ｆ法院（亦属Ｎ州）高达８８％的人流向了其他法院，剩余１２％流向了党政机关；Ｇ法院首要流失去向系党政部门，其次是其他法院，流向律所或其他企业者占了７％。由于Ｇ法院流失基数较小，故实际流向律所的仅有 １人，而且在访谈中获悉，这位法官之所以离职做律师主要是迫于家庭原因。故Ｇ法院与Ｆ法院相比，流失人员去向上的差异并没有数据表现出的那么大。
综上所述，Ｙ省基层法院人员流失整体上以向其他法院、党政机关流失为主，流向律所与企业人员所占比重较小。但从微观层面进行观察，其流失去向又呈现出较大的地域差异。其中，除退休、死亡等被动型流失，靠近Ｋ市主城区的Ｓ、Ｄ法院流失法官主要流向地方党政部门，其次为律所及企业，流向其他法院者占比较小；而Ｇ、Ｆ等偏远贫困地区，流向其他法院与党政部门均占较大比例，而流向律所与企业的人员极为少见，部分地区甚至没有这类流失。这是由基层法院所处的区位及社会经济条件所决定的。一方面，由于Ｋ市主城区以及周边地区党政部门较为密集，岗位众多，能为附近的基层法官提供较多的选调、选拔机会与渠道；另一方面，由于地处密集城市带区域，市场经济与工商业较为发达，该地区基层法官的福利待遇一直以来较其他地方更为优越，基层法官离职后进其他法院并无太多增资空间，而且主城区案件压力巨大，加之法院/系统晋升渠道狭窄，因此有能力离职的法官往往会选择更具经济优势的企业或者律所。正如某离职法官所言，“既然得不到职业尊荣感，那还不如去外面多赚点钱。”
（三）流失法官的年龄、性别、学历与职级构成
１．流失法官的年龄构成。通过对三个地州基层法院以及Ｋ市两个基层法院流失人员数据予以统计后发现，在主动型流失人员中，３０岁以下的年轻法官占４１％，３１～４０岁的中青年法官占２８％，４１～５０岁的法官占３１％。就整体情况看，除年轻法官占比略高以外，不同年龄段的流失情况分布较为均衡，并无特别明显的差距。从地域方面看，各地流失法官的年龄分布虽存在一定的差异性，但与整体情况相比并无结构性不同。２０１３年至２０１７年８月，Ｎ州基层法院流失法官的年龄集中于３０岁以下，占比超过了流失人数的一半以上，达到５９％；３１～４０岁与４１～５０岁区间段内的流失情况相对缓和，分别占１９％、２２％。Ｑ州与Ｎ州相邻，在地理位置上具有一定的相似性，但其流失法官的年龄构成却有所不同，流失人员的年龄集中在４１～５０岁阶段，占比约为４３％；３０岁以下的流失人员占比为３６％，３１～４０岁的人员流失较少，为２１％。Ｂ市作为经济社会中等发展程度地区，基层法院流失人员中，３０岁以下的占 ２７％，３１～４０岁的占３７％，４０～４１岁的占３６％。
如果将比较的范围进一步缩小，以个别基层法院作为分析对象，则会发现流失法官的年龄分布呈现出更为明显的地域差异。图７是Ｆ、Ｇ和Ｓ县２０１３年至２０１７年８月流失法官年龄分布的统计数据。其中，３０岁以下法官流失最为严重的法院为Ｇ法院，其次是Ｆ法院，Ｓ法院占比较小且与前者差距较大；３１～４０岁区间段在整体上与３０岁以下法官流失情况相似，但占比略有下降；而在４１～５０岁段上，Ｓ法院占比最高，Ｇ法院与Ｆ法院却呈相对较低的占比。对比分析显示，Ｆ法院与Ｇ法院流失人员年龄结构相似，从３０岁以下直至４１～５０岁区间呈递减趋势，人员流失集中于低年龄段；而Ｓ法院与此相反，主要流失年龄段集中在４１～５０岁，呈现出经验型流失趋势。
可见从区域上看，偏远贫困地区基层法院的人员流失总体上呈现出年轻化趋势，主要为 ４０岁以下 “后备力量”的流失；与之相反，距离主城区较近，经济社会较为发达地区的基层法院人员流失则主要为４１岁以上资深法官的流失，为 “上层力量”流失。这主要是由不同地区法官的流失去向所决定的。靠近主城区且经济社会发展水平较高的地区基层法官主要流向地方党政部门以及律所、企业等，这些单位都面临着较为激烈的内部竞争或者市场竞争，因此对应聘人员的个人综合素质要求较高。一般而言，４０岁以上的法官经过较长期间的实践经验积累与人脉经营，相对年轻法官具备更多的择业优势。而偏远贫困地区由于体制以及市场所提供的岗位的有限性，离职法官多在法院系统内部流动，这类流动的主要方式往往是选拔性考试与考核，业务能力是主要任用指标，并不过多涉及其他社会资源因素，因此多以年轻法官为主。
２．流失法官的性别状况与职级结构。除年龄因素外，性别与法官流失之间亦存在一定的关联性。对Ｂ市与Ｑ州基层法院近五年流失人员的性别状况进行统计分析后的结果显示，在两个地州所有基层法院的流失人员中，男性占比为５３％，女性为４７％。其中Ｂ市基层法院流失人员同整体情况基本一致，男性占比为５６％，略高于女性所占比例；Ｑ州的流失人员则出现了相反的性别构成，女性占５１％，男性为４９％。考虑到其流失基数较小（近五年流失３３人），且女性所占比例较男性仅有微弱的优势，故其流失人员的性别比几乎接近１∶１的总体状况。可见在基层法院流失人员的性别方面，男性与女性占有相似的比例份额，且受区域影响较小。
从Ｂ市与Ｑ州基层法院流失人员职级结构的整体情况看，科级领导占５１％；其次为普通科员，占３９％；副处级领导占比为９％。从区域上看，Ｑ州与Ｂ市存在较为明显的差异。在Ｑ州，科级干部占流失人员的比例高达７６％，副处级为７％，普通法官仅占１７％；而Ｂ市基层法院副科以上流失人员为４１％，普通科员占比达５７％。由于缺乏更多的样本数据，因此难以确切地判断此种差异是否与地域及经济社会发展情况相关。但可以肯定的是，各地基层法院流失法官中职级为科级以上占了相当大的比例，是主要的流失人员。一个可能的原因是职级较高的法官由于拥有更为丰富的司法经验、人生阅历与社会资源，往往有更多的机会离开原法院流向生活条件较好或晋升空间更大的地区及部门。事实上，基层法院较高职级者流出大多是升迁到上级法院或同级党政部门。
３．流失法官的学历层次。法官的学历层次和专业教育背景是基层法院走向办案专业化、精英化的重要影响因素。Ｎ州、Ｂ市、Ｑ州基层法院和Ｋ市Ｓ县法院近五年的数据显示，有８５％的流失人员系大学本科学历，研究生学历占４％，大专及以下仅有１１％。因此宏观上看，基层法院的流失人员中，多为拥有本科以上较高学历层次者。其中，Ｎ州、Ｑ州以及Ｂ市三个地区基层法院的流失人员中，本科及以上学历均占绝对多数。而在流失人员的具体学历层次分布上，三个地区又存在一定的差异。其中，Ｑ州大专以下的流失人员占比最高，达到２９％；其次为Ｎ州，低学历流失人员占比为６％；Ｂ市低学历流失人员较少，仅为２％。因此基层法院流失人员的学历层次总体上与地区经济发展水平存在一定的内在联系。一般而言，经济发展水平越高，流失法官的学历层次亦相对较高，低学历人员所占比重越低。
三、基层法官流失的类型分布
以上对基层法官流失的基本样态作了较为全面的分析。整体上看，一方面基层法官流失目前仍呈现出流失速度较快、流失数量较多等特征，但随着法官职业保障的逐步完善，这种状况出现了缓和的趋势；另一方面，基层法官流失以体制内流动为主要去向，且有年轻化、高学历以及高职级化等趋势。为了实现对基层法官流失内在成因的 “解释性的理解”，〔２１〕 找寻更具针对性的解决之道，下文将对法官流失从类型学上进一步予以探讨。以去向属性为标准，基层法官流失主要有内向型、外向型和市场型流动三种类型。〔２２〕
（一）内向型流动
内向型流动是指法官虽离开原法院，但依旧在法院系统内工作，是一种司法体系内的流动。内向型流动从流向上又可以分为两类，一是横向流动，即同级别法院之间流动；一是纵向流动，基层法院人员通过遴选、选调等方式向上级法院流动。调研显示，近年来流失法官中有一半以上属于内向型流动，占流失人数的５１％。从地区分布上看，Ｎ、Ｑ与Ｘ等偏远贫困地区基层法院人员流失均呈现出较为明显的内向性（图８）。相对较为偏远和落后的少数民族自治州，Ｋ市基层法院内向型流动在流失人员中所占比重差异显著，其人员流失的内向性特征并不突出。如图９所示，从２０１３年至今，该地区基层法院内向型流失的法官占比均未超过１０％，个别地区如Ｄ县法院同期向其他法院或检察院流失的法官数甚至为零。
为了方便对比不同地区内向型流失的具体情况，下文将在偏远贫困地区与作为省会所在地的Ｋ市选取若干基层法院进行横向对比。如图１０，Ｆ与Ｇ系Ｎ州的两个偏远基层法院，Ｓ和Ｄ县法院则为Ｙ省经济社会发展水平相对较高的Ｋ市基层法院。通过简单对比可见，偏远贫困地区基层法院人员流失的内向性较经济社会发达地区尤为明显。这表明在偏远贫困地区，法官真正逃离的不是法院或者法官这份职业，而是相对艰苦和封闭的生活条件。
（二）外向型流动
与内向型流动相对，外向型流动主要是指基层法官离开司法系统，流向地方各级党政部门的流失类型。如图８和图９所示，外向型流动在偏远贫困地区的民族自治州仅次于内向型流动，远高于其他流动类型；而在Ｋ市，外向型流动则普遍高于７０％以上，超过内向型流动所占比重。从微观层面看（图１０）除个别地区如Ｇ法院外，区域平均数据显示，偏远贫困地区基层法院人员流失的外向性较经济社会相对发达地区如Ｋ市周边地区要弱。
与偏远贫困地区的情况不同，在靠近主要城市带且经济社会发展水平较高的地区，基层法官离职更多是为了摆脱法官职业，其目的在于追求更大的晋升空间。在Ｋ市周边地区基层法院，一方面，立案登记制度的改革和由于经济迅猛发展而陡增的案件，致使法官的工作压力成倍增长；另一方面，随着司法改革的不断推进，我国司法日趋规范化、精细化，法官的司法责任亦不断明确和强化。在压力与责任俱增的背景下，法官的晋升空间和渠道以及福利待遇与同级党政部门相比却无任何优势，甚至总体上居于劣势。与此同时，地方党政部门由于地处商业活动规模较大、市场经济较为活跃且人口稠密地区，机关部门众多，所能提供的岗位及升迁渠道与空间不仅多于同级法院，而且也是偏远贫困地区的党政部门所无法企及的。因此，这些地区的基层法官大多选择而且也能够流向地方党政部门。
（三）市场型流动
所谓市场型流动是指基层法官离开国家公共部门体系，直接进入律所、企业等市场领域，在个人发展与收入方面完全取决于市场竞争的结果。新一轮司法改革以来，由于我国多地出现大量法官的市场型流动，其成为当下最受瞩目的法官流失类型。尽管如此，受社会经济发展水平影响，Ｙ省基层法官的市场型流动较之于中东部发达地区并不十分突出。基层法院整体上尚未出现大范围的市场型人员流失，对当地的影响相对较小。然而在对Ｙ省近５００名基层法官的问卷调查显示，高达４６％的人将律师列为离职后的理想职业，选择企业及自主创业的也分别占到２１．４３％与２０．７８％。可以预见，如果没有外在制度性保障，市场型流动的比例在未来将会逐步增加。
从区域上看，在Ｎ、Ｑ与Ｘ三个偏远落后地区的基层法院中，市场型流动均较为少见。２０１３年至２０１７年８月，Ｎ州基层法院市场型流失人数仅占总流出人数的３％，Ｑ州仅为４％，而Ｘ州同期市场型流失人数为零（图８）。将比较的范围进一步缩小至Ｎ州的Ｇ、Ｆ与Ｋ市的Ｓ、Ｄ县等四家基层法院发现，市场型人员流动在偏远贫困地区与经济社会发达地区的差异显著。其中偏远贫困地区的市场型流动占比小，均在１０％以下；而在经济发展程度较高的地区的基层法院中占比相对要大得多，如Ｓ县与Ｄ县法院的市场型流失占比分别达到２０％与３３％ （图 １０）。之所以出现此种差异，依然是由经济社会发展水平所决定的。正如Ｌ县人民法院的某副院长所言，“没有辞职做律师的人员与法院地处偏远地区有关。相对而言法官是一份不错的职业，虽然很多法官都有动摇过，但之所以没有离开主要是因为考虑到生活的稳定性及可以兼顾家庭。”〔２６〕另外，在与Ｆ县法院院长交流中其亦谈到，“之所以辞职做律师的人员较少一方面系由于案件少，在职法官都做不够，辞职做律师更没事做；另一方面，较之于过去，现在法院条件已有所改善，而且法官职业在当地已是一份较为稳定且有一定尊荣感的职业，如果辞职，对大多数法官而言并不一定能找到更好的职业。”〔２７〕
为了更直观、准确地展示人员流动类型与基层法院所在地区经济社会发展状况间的内在关联，图１１是Ｎ、Ｑ、Ｘ州与Ｋ市部分地区基层法院主动型人员流失类型分布与各地经济发展水平之间的关系图。根据２０１５年 Ｙ省各地州人均ＧＤＰ的排名，从低到高依次为Ｎ、Ｘ、Ｑ州和Ｋ市。该图显示，主动型法官流失与经济发展水平在某种程度上具有高度的相关性。其中，内向型流动所占比重随着基层法院所处地区经济发展水平的提升而逐渐降低；外向型与市场型流动所占比重则随地区经济的发展而缓慢增加。
综上所述，基层法院人员流失的三种主要类型的分布与法院所处地区的经济与社会发展水平密切相关。整体上看，Ｙ省基层法官的流失以内向型流动与外向型流动为主导，市场型流动占比较小。具体表现为以下三大特征：其一，偏远贫困地区人员流失表现出显著的内向性，与此同时外向型流动占比亦相对较高；其二，经济社会发展水平较高的地区，其基层法官流失的外向性更为明显，内向型流动占比大幅下降，市场型流动首次超过内向型流动所占比重；其三，市场型流动呈现出对市场经济的高度依赖性，并随经济发展水平的增长而增长。而且，市场型流动主要集中分布在Ｋ市主城区及其周边地区。
四、基层法官流失的基本特征
以上通过对Ｙ省若干典型基层法院人员流失的基本状况及其类型从宏观、中观和微观三个层面予以系统梳理和比较分析可以发现，现行基层法官流失呈现出以下特征：
（一）人员流出与流入数据比值较高且地区差异显著
从总体上看，基层法院的人员流入虽大于流出，然流出与流入人员的比值较高，达到近乎一比一的比例，且存在较大的地区差异。一般认为，市场经济越发达的地区，法官辞职的情况就越多。〔２９〕但本文的实证研究却显示基层法官流失同社会经济发展水平之间呈现出更为微妙复杂的相互关系。如果以Ｙ省最大的都市社会Ｋ市主城区为基层法院所处横向空间位置的一端，以偏远地区为另一端，以经济社会的发展程度为竖轴并分别以 “发达”和“落后”为其两端，则形成如图１２所示的基层法官流失之区域与社会经济状态分布图：
从空间上看，Ｙ省基层法院多处在都市社会与偏远地区之间的区域，位于大型都市社会的仅为Ｋ市主城区及其周围的基层法院，在基层法院中所占比重较小，而偏远地区的基层法院则相对较多；从经济社会发展程度看，典型发达地区较少而落后地区较多，但介于发达与落后之间的普通地区则为主导。由于空间与经济社会因素往往存在交叉，因此各基层法院主要分布在上图所示的Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四类经济社会与空间类型之中。其中Ａ区域代表的是经济发达的都市社会，Ｂ区域为经济相对较好的偏远地区，Ｃ指代经济发展水平一般的都市社会，Ｄ为经济发展水平较低的偏远地区。综合前文的分析可以发现，基层法官流失在经济社会发展以及空间状况的坐标上呈现出近似“Ｕ”型的曲线图，并非单一的线性状态。其中处于经济社会发达地区和极端偏远落后地区（即“Ｕ”型图之两端）的基层法官流失率最高。随着经济社会发展程度的降低，基层法院流失率亦随之降低。然而，一旦地区经济社会发展水平下探至中间位置，即由欠发达地区质变为偏远落后地区，其基层法官的流失率则会转而随偏远落后程度的增加而逐步增加。从经济社会与空间类型看，位于Ａ、Ｄ等发达地区和极为偏远落后区域的基层法官主动型流失最为严重，而Ｂ、Ｃ等中间区域的基层法官流失率相对更低。
之所以如此，一是越靠近都市地区，社会经济愈发达，离职法官体制内选拔、升迁、再就业甚至创业机会和空间更多；而经济社会偏远落后地区由于自然条件和生活环境过于艰苦，难以长期留住优秀的法律人才。前者是造成基层法官离职的激励性因素，后者则构成基层法官流失的压力性因素。二是经济社会较为落后的都市社会附近的基层法院，因其一般位于都市社会的外围，既拥有较其他地区更为优越的区位条件但又不具备核心城区优势，且司法环境与法官待遇往往处于中间状态，故其人员流失多呈现出略高于平均流失率的特征；而经济社会发展较好的边远地区基层法院，因其不具备离职的区位优势，同时司法环境与法官待遇亦能得到地方财政较好的支持，因此法官流失率相对较低。
（二）流失法官多为具有本科以上学历的中青年骨干
从基层法院流失人员的构成来看，总体上呈现出年轻化、高学历趋势。这与已知的其他地区基层法官的流失情况呈现出较高的一致性。〔３０〕在本次调研地区，基层法院流失人员中绝大多数是拥有本科及以上学历的中青年骨干。首先，在年龄结构方面，流失人员中以３０岁以下为主，其次是３１～４０岁年龄段，而４１～５０岁人员占比相对较少。虽然三个年龄阶段所占比重差距并不大，但４０岁以下的流失人员整体上占了超过６０％的比重，因此基层法官流失的年轻化趋势明显。从地域类型上看，偏远贫困地区的基层法院以低龄段法官流失为主，占比相对较大；而普通地市基层法院各年龄段流失程度大体相近，高龄段流失法官的占比则有随着地区经济社会发展水平的增高而增加的趋势。其次，在流失法官的学历层次方面，无论偏远贫困地区还是普通地市的基层法院，流失人员的学历均集中在具有本科及本科以上学历的人群中，占到流失总数的９０％以上，呈现出高学历层次流失的特征。
基层法官流失的高学历与年轻化倾向，对我国基层法院法官队伍建设以及基层司法质量产生了深远的影响。其原因主要表现为以下几个方面：一是基层法院法官近年来持续处于流失状态，而按照我国现行统一招录公务员的法院人员选拔与任用机制，流入人员基本上为新近毕业大学生，基层法官整体上即呈现出年轻化趋势；二是在偏远贫困地区，由于其公务员考试竞争相对较小，不少大学生往往将这些地区的基层法院作为就业过渡单位，一旦有更好的去处，将更容易流出其原来所在单位；三是年轻人具备较强的应试能力，而且由于少了家庭的牵绊，因此在选拔性考试中更占优势。而４０岁以上的大龄法官一方面由于家庭原因，其不能任意流动，大多只能在特定区域范围内流动；另一方面因其已经拥有较高的资历和职级，对新单位和岗位势必抱有更高的期望，故其流出的范围受到较大的限制。由此在不同地区带来完全不同的结果，偏远贫困地区由于较为体面且优越的就业渠道和工作岗位整体较少，因此限制了大龄法官的择业空间，其流失比重因此较低；而发达地区因为拥有更具多元化的择业环境与渠道，从而能为具备资源和资历优势的大龄法官提供更多的职业选择，其流出比重亦随之增加。
（三）流出去向和类型上以内向型和外向型为主
如前所述，在Ｙ省，无论是偏远落后地区还是经济社会发展程度较高地区的基层法院，其人员流失均以内向型和外向型为主，两类流失占比达到９０％以上。但就具体区域上看，两类地区流失类型的分布又略有不同。
其一，偏远落后地区的法官流失具有显著的内向性特征。调研情况显示，经济社会越是偏远落后，内向型流动占比愈高。一是由于所处地区差异，法官的收入及待遇存在较大的差距，由此诱发偏远地区法官向经济条件更好的法院流动；二是环境因素，贫困地区的基层法院大多地处山区等边缘地带，工作生活条件差，且由于经济社会发展落后，司法工作的开展亦面临重重困难；三是由于体制限制，偏远贫困地区党政部门编制、岗位有限，因此基层法官向经济社会相对发达地区的法院流动较之于流向地方党政部门更为容易。此外，由于地处偏远，法官职业在当地来说是一份既稳定且收入较好的职业，当地民众对法官亦较为信服，法官具有较强的尊荣感。因此法官对于其职业本身并没有太多负面情绪，也没有脱离司法体系之想法，仅基于对生活条件上的追求而被迫离开当地基层法院。
其二，经济社会较为发达地区的人员流失则更具外向性。亦即经济越发达的地区，其内向型流失占比越小，外向型占比越高。这是因为经济社会较为发达地区的基层法院一方面随着案件数量的剧增，法官面临着更大的办案压力和责任；另一方面，相较于偏远贫困地区，经济社会发达地区的民众与外界交流频繁，受教育程度及收入水平等相对较高，对司法的信任度及认可度则相对较低，法官的职业尊荣感不足。此外，这些地区的法官职业与其他党政机关公务员之间在福利待遇及职业晋升机会和空间等方面均存在不小的差距，随着司法责任制的推进，法官的收益与成本日益失衡，“高要求与低保障”的鲜明对比促使其更多流向相对轻松且福利待遇更优越的地方党政部门。〔３１〕而发达地区众多党政部门所提供的大量岗位与职级则为此种外向型流动提供了现实基础。
（四）市场型流动与地区经济社会发展水平呈正比例关系
前文的分析显示，在Ｙ省典型偏远贫困地区与一般地区的基层法院中，市场型流失均较为少见，但偏远贫困地区与经济社会相对发达的地区差异较大。其中偏远贫困地区基层法院市场型人员流失较少，整体占比不到５％；靠近经济发达地区的基层法院市场型人员流失相对较高，达到总流失人员的１０％以上，部分基层法院甚至达到３０％左右。通过对不同地区以不同的视角予以对比分析显示，市场型流动与地区发展水平间呈现出明显的正相关关系，即随着地区经济发展程度的增高，其基层法院市场型人员流失就越多。
这可以从一般的经济学逻辑得到解释。从社会的整体经济发展情况来看，经济越发达的地区所产生的纠纷就越多，〔３２〕对于法律产品的需求度及重视程度也随之升高，因此为法律人提供了除法官及公务员外更多的法律职业岗位。对于具备法律知识及技能的基层法官来说，其享有更多的择业空间。且市场化的法律职业相对公权力机构的职业人员具有更大程度的灵活性及自我才能发挥的空间，在收入及待遇方面也因人而异，受体制约束较小。由此可以吸纳更多的基层法官选择从事市场型法律职业。而经济落后地区，社会对于法律产品的需求量大为降低，市场型法律职业的生存空间有限，从而造成大量离职法官主要以内向型与外向型方式在体制内流动，市场型流失占比相较经济社会发达地区的基层法院要小得多。
五、基层法官流失的深层次原因
基层法院及其法官在我国整个法院系统中占绝大多数，其作为司法权力金字塔的底座，与最广泛的社会公众维系着持久而深入的互动关系，构成了中国司法的最主要部分。〔３３〕 因此基层法官的个人素养、职业技能与队伍的稳定状况将直接决定着我国整体的司法质量。基层法官的大量流失一方面不利于维护司法队伍的安定性和稳定性，损害基层司法的独立性及其公信力；另一方面，由于司法活动是一种 “人为理性”，“需经长期的学习和实践才能掌握”，〔３４〕法官的频繁流动致使大量一线法官往往难以受到长期和系统的实践锻炼，从而不利于基层法官司法专业知识的获得和积累。而这种种弊病从根本上看又是由一系列深层次的制度原因所决定的。
其一，基层法官的福利待遇和职业尊荣感普遍较低。长期以来，福利待遇偏低以及职业尊荣感不足是导致我国基层法官大量流失的主原因。为此，新一轮司法改革以员额制改革为契机，将增进法官福利待遇和职业尊荣感作为重要改革目标纳入到改革议程中来。然而实证调查显示，由于各方关系尚未理顺，旨在提升基层法官工资待遇与职业尊荣度的各项举措目前仍处在试点阶段，预设的改革目标不仅尚未完全落实，反而带来一系列背离改革初衷的意外后果。一是员额制改革后，由于省级财政承诺的 “５２２”增资未能全面兑现，〔３５〕而各地方政府又以司法经费省级统管为由，停发了之前由地方财政负担的津补贴，造成基层法院法官的工资收入普遍处于下降或者变化不大的状态；二是司改有关政策性文件虽规定了基层入额法官定期晋级制度，但绝大多数法官实际只能晋升到到一级法官，除院长以外仅有一、二个四级高级法官名额，基层法官晋升空间仍然有限；三是员额制改革后法官团队形骸化，相当一部分入额法官并未配备专门的法官助理，甚至连书记员的配备亦未能实现 １∶１的预期标准。法官团队虚化的结果是，一方面入额法官不得不持续超负荷运转，在沉重的案件压力下，不仅精英法官尊荣感无从实现，案件处理的质量本身亦堪忧虑；另一方面，由于院庭长占据较多员额比例（编制人数少的偏远贫困地区尤为严重），即使入额法官严格恪守勤勉之责，也疲于应对不断攀升的案件量，最终架空了最高人民法院关于未入额法官不得独立办案之规定，形成由法官助理“挂名”办案、名实分离的格局，徒增基层法院各类人员间的龃龉。
其二，基层法官的职业风险日益增加。同较低的福利待遇形成鲜明对比的是基层法官较高的职业风险。一是法官及其近亲属的人身和财产安全受到威胁。问卷显示，法官及其家人的人身和财产安全是基层法官们普遍关注的问题，尤其是近两年屡屡有法官及其家属遭受当事人伤害的案例见诸报端，〔３６〕更是牵动着每一位基层法官的敏感神经。目前各基层法院几乎均已建成标准化的法院大楼，法院内部安保条件相对较好。然而一旦走出法院大楼，法官及其家人的人身安全便难以得到有效的保障。二是司法责任标准模糊与追究主体多元化导致法官责任的不确定性。改革前司法文书由院庭长把关签字，部分案件在裁判前还可以提交审判委员会讨论定夺，这些内部控制机制在很大程度上分散了法官的司法责任，从而对法官形成一种非正式的制度保护。〔３７〕员额制改革后，在整体司法环境以及法官的职位保障无实质性变化的背景下，除少数重大、敏感案件，院庭长几乎不再审批、签署案件，审判委员会亦大幅削减了个案讨论的范围。代之以入额法官自行决定案件、签署文书，亦即实行 “审理者裁判、裁判者负责”的司法权运行模式。然而对于何谓 “司法责任”，其认定标准、责任追究主体和程序等事项目前并无明确和可操作性之规定。最高人民法院于２０１５年出台的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》虽就责任的标准、豁免事项以及追究程序作了初步规定，但其内容较为粗略，相关条款的表述亦过于抽象，可操作性不足。各级法院在最高人民法院规范性文件的基础上陆续制定了相应的实施细则，但基本延续了最高人民法院相关规范的整体风格，并未就司法责任的认定标准与追究程序予以细化。由此在司法实践中带来的后果是司法责任的高度不确定性、责任追究主体的多元化以及追究程序启动的任意性。
其三，基层法院的独立性与公信力不足。一是改革后地方党委、政府的职责界限模糊，导致地方化不仅未曾消减，反而强化了法院对地方党委政府的依附性。虽然改革后司改单位实行人财物省级统管，但其人、财、物并未完全脱离地方控制，法院的日常运行以及司法活动均离不开地方党委政府的支持。改革前地方政府在政策范围内对基层法院负有难以推卸的支持义务。但改革后，由于顶层设计缺乏明确统一的规范性文件，自上而下的司改文件种类繁多且内容复杂，因此造成各地对政策解读不一，职责界限模糊，从而为地方政府的推诿搪塞留下了政策空间。基层法院的院长为了维持同地方党委政府的固有关系，不仅不会借改革之机寻求去地方化和追求所谓的自治性，反而要以更加殷勤的姿态参与地方事务。随着基层法院案件量的逐年攀升以及员额制的实施，地方政府的非业务性活动日益成为法院和法官的沉重负担；同时也为地方性因素影响法官的裁判活动打开了方便之门。二是省级统管有加剧上下级法院之间 “行政化” 之虞。在人员改革方面，目前实行的是法院政法编制内人员录用由省人社部门核准后统一招考。但在具体操作上，地方法院制订用人计划以后须首先报同级人社部门审核，再层层审核上报给省高院复核，最后才到省人社部门；而在财物方面，虽按照改革要求，省以下法院、检察院应作为省级政府财政部门一级预算单位由省财政直接管理，然受制于种种现实困难，在实际工作中必须依托省高院、省检察院的管理力量。此外，省级统管以后，当基层法院院长与地方政府的沟通失败时，往往需要上级法院出面进行协调。这些做法虽然在一定程度上有助于基层司法 “去地方化”改革目标之实现，但同时亦有强化法院系统内部 “行政化”之虞，为上级法院以各种形式介入下级法院的个案审理提供了权力通道。三是司法公信力欠缺导致当事人易对法官及其司法活动表现出不理解和不信任，针对法官的辱骂、威胁甚至人身攻击的现象时有发生。囿于司法责任的不确定性以及法院内部不合理的考核指标，面对当事人及其家属的无理取闹，基层法官往往只能选择忍气吞声，尽力对当事人进行疏导，在助长当事人不当心理的同时亦对法官的职业尊荣造成伤害。
其四，法院内部管理行政化。我国司法管理的一个重要特征是法院管理与行政机构之间并不存在实质性的区别。〔３８〕随着新一轮司法改革的推进，审判委员会以及院庭长的案件审批权受到大幅度的削弱，但法院内部的审判管理与绩效考核的行政化色彩依然较为浓厚。审判管理一方面将诉讼程序拆分成不同的节点以科层化的方式予以跟踪监督；另一方面，承办法官办理的个案被分解为若干复杂的要素，并以一套精密的指标体系对其加以评判。而且流程管理和案件质量指标结果最终将直接作为绩效考核的核心依据。案件流程及质量管理结果的绩效化，以及管理方式的科层化在法院内部形成一张纵横交错的权力之网，理应具有独立地位及自主判断权的法官竟被整合进一个个权力的网格之中，深陷重重监督和考核。更为重要的是，由于基层法院处于我国科层式法院体系的最底端，在整个行政化的管理、考评活动中处于完全被动的位置，即使在最高人民法院层面尚具有一定合理性的各类指标在求 “政绩”的压力下经过各级法院层层加码，最终落到基层法官头上则异化为不堪重负的繁文缛节。
六、基层法官：该如何挽留？
如论者所言，“如果没有一个足以让法官安心判案和相对稳定的制度环境，法官长期的、稳定的和专业化的司法实践就不可能存在，而作为一个合格法官所必须的各种专业司法知识的获得和积累也就只能是 ‘镜中花，水中月’了”。〔３９〕那么，在以司法精英化、职业化与专业化为导向的新一轮司法改革背景下，〔４０〕究竟该如何留住基层法官？对此，理论界和实务决策部门采取了彼此紧密联系而又显著分殊的应对方略。
理论界多从理性经济人的假设出发，认为基层法官之所以离职主要是受各种结构性制约条件下最大化其收益的本能驱使，〔４１〕因此主张要提升法官的福利待遇、职业晋升空间与职业尊荣感。〔４２〕十八届三中全会以来的新一轮司法改革基本上吸纳了学界建议，开始推行一系列旨在增进法官福利与职业保障的改革举措。与此同时，中央组织部、人力资源和社会保障部、国家工商行政管理总局、国家公务员局等四部门于２０１７年５月联合印发了《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》，对规范公务员辞去公职后的从业行为作出了具体规定。最高人民法院嗣后发布了 《关于贯彻执行〈关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见〉的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》规定，最高人民法院的法官和处级以上人员辞去公职后３年内，不得接受原任职务管辖地区和业务范围内的企业、中介机构或其他营利性组织的聘任，个人不得从事与原任职务管辖业务直接相关的营利性活动；其他人员辞去公职后２年内，不得接受与原工作业务直接相关的企业、中介机构或其他营利性组织的聘任，个人不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。这一规定固然体现了最高人民法院基于维护司法权威、增强司法公信力的考虑；但其约束、限制法官离职的用意亦十分明显。《实施意见》虽仅适用于最高人民法院的在编人员，然鉴于我国特殊的上下级法院关系以及最高人民法院在法院系统中所处的位置，〔４３〕其实施势必会对基层法院产生重大影响。从实证调查的情况看，目前各地方法院虽未直接出台相应的限制性文件，〔４４〕但实践中通过对法官职务晋升、在职学历教育以及其他福利待遇附加离职的限制性条件却是较为普遍的做法。
应当承认，在改革初期各方关系尚未理顺以及司法环境变得更为微妙复杂的背景下，最高人民法院一方面全力推动旨在施惠给一线法官的各项改革举措的同时，另一方面强化对离职法官的从业限制，无疑具有相当的正当性与合理性。然而这一胡萝卜加大棒的组合策略能否真正实现其预期效果，仍有进一步检视的空间。在积极层面的激励机制尚不能有效运行的情况下，单方面强化对法官离职的外部压力和限制反而容易激发基层法官的相对剥夺感。〔４５〕社会学研究表明，一旦单位成员的相对剥夺感被激起，他们将更倾向于采取非制度化的方式获取资源。〔４６〕由此带来的可能的结果是，通过压制性规则留下来的往往不再是安于法官岗位的司法人员，而是随时准备通过非制度化方式 “贴现”的 “坏人”。〔４７〕何况前文的分析业已表明，在所有离职法官中有相当比例属于体制内的内向型和外向型流动，纯粹市场型流动所占比重较为有限。因此从限制法官离职，稳定司法队伍的层面看，可以预见《实施意见》的作用将极为有限。
可见，应对基层法官流失还宜从制度性原因着手，立足中国语境对基层法官的生存状况予以必要的改善，而这无疑是一项包含丰富且复杂内容的系统工程。囿于本文的主旨在于试图通过个案研究实现对我国基层法官流失一般规律与特征的 “说明性理解”，〔４８〕因此本文不拟对其一一展开加以讨论，此处仅就实证研究所反映出来的较为紧迫并为相关研究所忽视的问题加以分析。
第一，基层法官职业保障应体现地区差异。我国是一个幅员辽阔的多民族国家，社会经济与文化极具多样性。在现行司法环境下，一时尚难以完全实现法官职业的中央统一保障，因此只能采行一种渐进主义的策略由各地省级职能部门以试点的形式进行探索。基层法官的流失状况与社会经济发展水平密切相关，因此在改革与完善法官的职业保障时应充分考虑各基层法院所处的地区差异。首先，偏远地区基层法官流失的主要原因在于其过于艰苦的工作、生活条件，所以对这类地区的基层法官而言，首要的问题是增加其（尤其是年轻法官）工资收入与福利待遇，尽力改善工作与生活条件。较为可行的思路是效仿域外发达国家和地区的做法，〔４９〕提高广大偏远地区（包括非民族地区）津补贴发放标准。我国当前法官工资收入中虽然也包含部分偏远民族地区的津补贴在内，但一方面其数额有限且仅限民族地区，覆盖面小并对法官工资收入的影响微弱；另一方面在分类保障与分级负责的司法经费保障制度下，偏远地区由于财力有限，给予法官的津补贴标准反而低于发达地区，省级统管以后津补贴的发放标准虽然总体统一，但并未给予偏远地区以明显的优待。其次，对于少数极端偏远贫困民族地区基层法官的流失问题，除了要改善其生活条件和工资待遇外，还应在法官的选拔渠道和岗位设置上予以一定程度的调整。考虑到偏远民族地区相对封闭的社会文化传统，加之自然条件恶劣，外来人员很难融入当地生活。所以在基层法院的岗位设置和人员招录时，应对当地主体民族甚至特定少数民族考生有所倾斜，加大当地民族法官的选拔培养力度。最后，对于经济社会较为发达的地区，相对于收入的增加，流失法官所主要追求的则是更好的晋升空间以及相对宽松的工作环境。因此应对这类法官流失的关键在于要建立起公开透明的职业晋升渠道与空间，落实员额法官单独职务序列管理制度，适当增加四级高级法官的指标数量。此外，在员额指标的分配上，应真正做到在综合考虑各地区自然环境、经济社会发展水平、人口数量与案件量等因素的基础上予以统筹分配，而不宜一刀切。
第二，转变重经济待遇而轻其他保障的改革思路。提及法官职业保障，在认识层面上虽多强调工资待遇、职业晋升、法院内部管理诸方面应齐头并举，然具体到落实层面则有重经济待遇提升而忽视其他制度改革的倾向。新一轮司法改革无论是在改革的广度和深度上均达到了前所未有的程度。但从调研情况看，改革举措最为有力的仍然集中在法院及法官的经费管理与待遇调整方面。不少地区的法官团队建设、司法责任制、人员分类管理等事关法官职业保障的重要举措目前仍多停留在 “纸面”上，并未实质运行。这或许与改革的难度系数有关，相较涉及深层次的制度性问题，法院经费层面的改革无疑更为容易，所遇到的阻力也更少。然而相关研究表明，如果褪去法官职位上的种种想象和光环，其亦具备普通劳动者的特征。作为一名法院的劳动者，基层法官 “当然会关心他的工作报酬，但是薪水并不能完全衡量一个劳动者的实际‘收入’水平。那些无法用金钱衡量的收益对于一份职业来说也是非常重要的。”〔５０〕西方国家的法官职位对很多人有吸引力，并非因为可以获得最高的金钱收益，而是可以从法官工作中感受到内在价值，获得权力和尊重以及骄傲和自尊。可见，解决法官流失问题，并不能仅仅从工资待遇着手。收入期望系由法官个人竞争力、空间与社会经济发展水平所决定的，具有很大的不确定性。单纯提高收入或许能够留下偏远贫困地区的法官，但并不能使一个具备竞争优势且处于较好区位条件的法官安于法官岗位。因为无论如何，即使在发达国家，法官的工资收入也不可能达到律师行业的水平。对于这部分法官，最需要做的或许是在适当增加收入的基础上解决其职业晋升空间以及实现其职业尊荣感。
第三，明确司法辅助人员的职务晋升渠道与空间。员额制改革以后，如何使优秀的入额法官安于审判岗位，尤其是在人案对比日益悬殊的背景下，充实而稳定的司法辅助人员队伍至为关键。而且，以年轻人为主体的司法辅助人员实际是我国基层法院的法官后备力量，这部分人员的流失既是对司法人才的极大浪费，亦有造成法官队伍断层之虞。而对于高学历的年轻司法辅助人员而言，相较于纯粹的经济收入，他们更看重未来的晋升空间。笔者近期对调研单位的回访显示，２０１７年９月以来部分基层法院仍有主动型法官流出现象，其中尤以年轻法官助理居多。因此在推进法院人员分类管理的改革中，要尽快从制度层面建立司法辅助人员职务晋升机制。一是从立法层面确认法官助理制度。现行法院组织法以及新修改的法官法均未明确法官助理的法律地位与职责，这就意味着法官助理制度在某种程度上仍为各地方法院的试点状态，立法层面并未明确予以认可。法官助理的岗位设置、职务晋升、福利待遇、职责权限等过多受政策因素左右，其职位、职级、职责与待遇缺乏稳定性与透明性，进而在某种程度上导致实践中法官助理消极情绪弥散，集体处于彷徨、犹疑乃至消极怠工的状态。二是实行法官助理专岗制。在一年一度的法院人员招录中，对法官助理设置专岗，并设定相应的报考条件。录用以后，按照招聘岗位予以分配。同时明确专职法官助理的职务晋升渠道与程序，包括由法官助理转为员额法官以及法官助理单独职务序列晋升两个层面，以消除法官助理的后顾之忧。
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