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四年前某法官的“神”预言:员额制能否化解“人少案多”矛盾?

烟语法萌


法萌君按:刚刚结束的今年两会,法院“案多人少”问题被两会众多代表屡屡提及,原最高人民法院党组副书记、常务副院长、十三届全国政协社会和法制委员会主任沈德咏更是直言:“案件数量增加,两院工作压力增大,案多人少的矛盾突出;”。


以下是一篇2015年4月25日首刊于公众号“法客帝国”的一篇文章,作者自称是网名为ldp的某高院法院法官。四年以后读来,文中提到的问题是否一一应验?是不是该值得深思!




“人少案多”的矛盾在各地法院都普遍存在,尤其是经济发达地区,案件量激增,法官不堪重负,“5+2、白加黑”成为法院工作新常态。如果法官不能从容办案,而是疲于奔命,只求案件能出的去,那么司法行为规范、审判质量提升、法官队伍稳定、人民群众满意等等改革目标都很难实现。所以司法改革,首先需要解决的就是“人少案多”的矛盾。



法官员额制能否化解这一矛盾?按照改革的首善之地上海的设想是可以。主要理由包括:1、法院有审判职称的行政人员以及院长、庭长占用了大量法官职务,却不直接办案。审判主力常常是一些年轻的、缺乏审判经验的助理审判员,审判效率低。通过员额制改革,可以让经验丰富的法官来直接办案,提升办案效率。2、为法官配备法官助理,由法官助理为法官提供包括立案、填写传票、送达裁判文书、写材料等等辅助性的司法事务,法官把主要精力放在法律事实认定、证据采信及运用、法律适用等审判事务上来,从而提升审判效率。



这些论述提到的问题客观存在,法院确实有很多不办案的法官,法官也确实常为送达等琐事所累。针对这些问题,将现有人员分分类,让每个人做自己该做的事,从而进行提升效率,缓解“人少案多”的矛盾,几乎是第一反应。


但是,改革不能总是习惯于阐述长远目标、沉醉于宏大叙事,搞“文字治国”,真正需要的面对困难的勇气和解决问题的具体措施。下面我们就鼓起勇气,看看员额制能否实现设想,达到化解“人少案多”矛盾的目的。



1、将具有审判职称的行政人员推向办案一线是否可以化解“人少案多”的矛盾?



过去法院系统一度把审判职称当成一种待遇尤其是经济待遇,使得这个群体也比较复杂。笔者观察,主要包含四类人员:一是非法律专业出身,也没有办案能力,即纯粹的行政人员;二是法律专业毕业,进入法院即被分配到后勤行政部门的人员;三是在业务庭表现突出,被领导重用调到后勤行政部门的人员;四是因各种原因不适合在业务庭办案,转岗到后勤行政部门的人员。



那能不能通过员额制改革推动这些人员向审判岗位分流、缓解一线办案压力呢?可以分别进行探讨。对于第一类纯粹行政人员,很多人已经工作多年,干的好的,领导认可的,往往也很忙,难于也没有必要重新回炉学习法律。干的不太好的,呆在清闲岗位,更是缺乏学习的动力。老百姓口中的“一张报纸一杯茶”式公务员可能包含后一类人员,但受限于公有制的特殊性(花别人的钱办别人的事),不可能将其解职,只能留待时间消化。



对于第二类、第三类有办案能力的群体,是可以要求他们到业务庭办案,思想阻力也不大。但是,他们留下的工作谁干?后勤行政部门涉及的办文、办会、党务、纪检、人事、财务、安保、宣传等等,哪个不需要人?如果这些工作都还在,又没有新人进行补充,这两类人员就没有办法流动。如果补充了新人,等于直接扩编,难度很大不说,也与大幅减少行政后勤人员的改革目标直接背离。


只有“对事不对人”,先解决法院系统文山会海、务虚浮夸问题,该外包的外包,减少后勤行政部门的工作量,才能为人员流动创造条件。而且,“对人不对事”,强行要求这两类人员进入审判岗,实践中也很难行得通。


从试点情况看,一些地方为了缓解人多员额少的矛盾,人为提高“入额”门槛,阻碍非业务部门人员向业务部门流动,甚至一禁了之。因此,通过行政化手段实现人员流动,不仅达不到目的,还会挫伤后勤行政部门相关人员的积极性,激化内部矛盾。



对于第四类群体,不适合办案的原因可能是因为纪律作风问题、能力问题、革命斗志丧失问题等等。对于前二者,在以往对审判工作要求不高的时代,他们都不适合办案;在新的要求更高的时代,又怎么能让他们重新办案呢?对于最后者,随着八项规定的落实、社会环境的变化,法院领导可用的奖惩手段都更加受限,也很难重新调动他们的斗志。对于这几类人员,与前面同样的道理,也同样只能留待时间消化。



综上,将具有审判职称的行政人员推向办案一线未必可以化解“人少案多”的矛盾。




2、将院长、庭长推向办案一线是否可以化解“人少案多”的矛盾?



院长、庭长很多都是由办案骨干升任的,大部分能力很强,如果能全身心投入办案,对解决人少案多的矛盾应该有所帮助。不过这一群体的数量有限,以他们来应对激增的案件量显然捉襟见肘。而且,他们原来的工作谁来做?


在原有格局下,院长、庭长是非常繁忙的,会务、接访、协调、检查、调研、接待等等大大小小的事务缠身。在新格局下,除了签发文书、审委会讨论等工作减少,其他事务减少的有限。随着立案登记制、市、县法院省级统管等制度的落实,法院面对的矛盾更多,能调动的资源更少,需要做的工作将更加繁重。


这些事务很多都需要能力强、有分量的人去做,如果让院、庭长全部办案,这些工作交给谁?如果交给员额法官,员额法官立即就琐事缠身,同样与改革的目标背离。如果强行要求院长、庭长们既做本职工作,又办理大量的案件,既不现实,又极易滋生弄虚作假、审判分离。



因此,让院长、庭长真正脱离行政事务,回到办案一线,靠的不是人事制度改革,而是法院职能定位的根本改变。法院只有定位于实现正义这一单纯的目标,与行政机关彻底切割,除了审判外没有太多其他需要考虑的事,才有可能让院、庭长们回归。



3、法官——法官助理模式是否可以化解“人少案多”的矛盾?



认为这种模式可以解决问题的重要理由是资深的法官经验丰富、办案快;采取资深法官办案、其他人协助的模式有助于提升审判效率。这是一种很理想化的状态,但未必符合客观实际。


对法院工作有所了解的人都知道,现在法院尤其是基层法院的办案主力即是年轻的助审员。不可否认,刚刚从事审判工作的年轻人难免缺乏经验,动作慢,但这个阶段任何人都要经历。经过几年培养,成为“熟练工”之后,年轻法官的审判效率未必其他法官低。员额制实施以后,他们中很大一部分会成为法官助理,不再直接办案。且不论这种分工是否科学合理。



首先需要解决的是,他们退出审判岗位后,留下巨大的案件数交给谁?全部交给员额法官?这也是不现实的。有的基层法院一个年轻法官一年办理两三百甚至五六百件案件,全部交给员额法官,后者加上自有案件,根本不堪重负。仅开庭都受不了,再要求其全程参与、全面审查案件难度很大,亲自撰写判决书更不可能。


以往基层法院在案件压力之下,合议制往往流于形式,承办人各负其责,导致案件质量参差不齐,但一年人均几百个案件确实办出去了。如果改成法官——助理模式,两个人都要对案件全面了解、全面审查,效率怎么能提高呢?


这还没有考虑主观因素。从法官变成法官助理,这个群体的责任心会下降,加上收入微薄、前途渺茫等因素,工作积极性也会受到打击。如果有些辞职而去,剩下的巨大工作量只能摊到其他人头上,因为即使招收新人,也没那么快上手。这会导致其他人不堪重负,萌生退意,最终形成雪崩效应。


这不是耸人听闻,以前就出现过整个庭室人员先后辞职的情况。现在有些基层法院撕破脸不让人走,一定程度上也是基于这个因素考虑。因此,原来的体制确实难于保证办案质量,但如果经过改革,案件办都办不出去,问题还更加严重。



真要提高办案效率,长远看还是要彻底改革诉讼制度。美国纽约的法官一年可以办两三千案件,还有时间休假,不是因为他们是超人,而是国情不同、办案模式不同。对于占绝对多数的民间借贷、交通肇事,轻伤害等案件,当事人自己负责送达,法官就像门诊医生一样坐堂办案。当事人挂号进来,法官当场审查证据,听取意见,口头告知判决结果,几十分钟就解决一件,书记员记录在案即可。没有偷鸡摸狗式的送达,没有冗长的庭审程序,没有字斟句酌的判决书,当然也没有没完没了的缠诉闹访。法官的主要精力用于办理少数重大、疑难、复杂案件。


但是,在我国,在诉讼制度未作根本性的调整之前,即使选拔出了同等水平和道德操守的法官,也不可能像美国法官那般轻松,也得一步步按程序走,什么案件都得办,还得全程留痕。在现有国情下,如果要提高效率,至少应该做到案件分流,不能让同一个法官什么案件都办,什么案件都一样办。遗憾的是,在三大诉讼法的修改和员额制改革中,除了小额诉讼等零星亮点,看不到更多尝试,反而对诉讼程序要求更高,更加强调文书规范化,更加强调随机分案。




4、增加书记员、内勤的职能是否可以化解“人少案多”的矛盾?



按照上海的说法,法官助理等人员为法官提供包括立案、填写传票、送达裁判文书、写材料等辅助性服务,从而使得法官能够安心办案,进而提升效率,化解“人少案多”矛盾。这种思路实际上就是增加其他人员的岗位分工。但在实践中,上面列举的工作本来就是书记员、内勤的工作。


之所以出现法官参与到这些工作中来,主要有两个原因:一是书记员、内勤人手不够,法官只好自己顶上,如安徽阜阳女法官的“自审自记”事件,如果人手宽裕,谁也不会傻到违规干两个人的活。二是有些工作需要法官参与。如占用极多时间的送达工作,法律规定就是两个人送,承办法官当然是自己亲自去更放心;而且有的送达问题也很复杂,非书记员所能判断,如域外送达,全国恐怕都没有多少人能彻底弄清楚,法官当然要参与进来。再如写案件的汇报材料,只有承办法官最清楚情况,别人也没有办法写。实际上,现在各个法院的书记员、内勤都很繁忙,没有什么加码的空间,也不存在通过增加其职能提升审判效率可行性。



另外,还有一个问题试点改革方案羞羞答答的不好提,就是谁写判决书。这一点非常关键。正常情况下,当然应该由法官自己写。因为判决书是所有审判活动的归集,也是裁判思路的完整体现,不能由其他人替代完成。


我们看到,即使是高高在上的英美国家大法官,都亲自撰写判决书,并留下无数经典判词;法官只有亲自撰写判决书,判决才有权威并永葆生命力。但在我们国家,如前所述,员额制实施以后,法官很难有精力去写判决书,所以只能是法官助理来写。如果是法官助理写,那法律事实认定、证据采信及运用、法律适用也只能由他来做。因为这些内容都需要在判决书中体现,而判决书是一个整体,思路、风格都需要统一。不能是两个人各写半篇,拼凑出一份判决。这样既不严肃,也无效率。因此,只能是法官助理办案写判决,员额法官签发的工作模式。


这与传统的领导签发制没有什么区别,最多是减少了签发层级而已。但是,减少签发层级会使得直接上级监管弱化,司法权力变得更为分散。在大环境没有改变的情况下,必须增强纪检监察的间接监督方能保证不出现司法腐败。两厢对抵,谈不上提高效率。而且,权责不统一,将导致分不清谁在裁判,不知道谁该负责的后果,更会引发无穷后患。因此,想通过改变业务庭内部的分工提升效率,效果也非常有限。



综上,从化解“人少案多”矛盾这一切片分析,员额制并没有想象的那么美好。员额制看起来眼花缭乱,闻起来洋气扑鼻;但一旦投入应用,很快会发现其仍然停留在技术变革层面,骨子里还是“胡萝卜加大棒”思想;而且沿着其“对人不对事”的路径走下去,往往会走到相反的方向。


事实上,对于司法改革,我们能用的技术手段都基本都用尽了,再强行进行技术变革,很难达到目的;而且用行政手段去强力推动去行政化,本身就不符合司法规律,在逻辑上也会陷入悖论。司法改革若要成功,需要的不是简单粗暴的技术创新、观念革命,更需要一种面对现实、与现实妥协、“日拱一卒”的改良精神。


法萌君语:司法改革已经成为不可阻挡的趋势,确立的法官员额制已经写进了《法院组织法》,改革后依然存在的“案多人少”问题,肯定不能以推倒员额制的方式进行,能做的只能是如何在法官员额制下化解。法萌君此前曾经提过的“入额不当官、当官不入额;随机分案、平等办案”,院长统筹下的在法院内部区分开行政权与审判权,不知是否可行?


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